裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第268號裁定
裁判日期：民國92年08月29日
裁判案由：有關土地事務
臺北高等行政法院裁定九十一年度訴字第二六八號
原告 劉順妹
陳榮春 原告即除以上二人以外如附
陳西賓 饒雲富右二人共同訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師被告財政部國有財產局代表人 李瑞倉 （局長）住同右訴訟代理人乙○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服財政部中華民國九十年十一月二十三日台財訴字第○八九一三○二三五六號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
壹、本件當事人之確定：
一、本件起訴狀原列之原告中 楊金盛 及 劉興土 （如附表所示編號五○、五一）於起訴前業已死亡，有死亡證明書影本在卷可稽，玆經其繼承人 楊進木 、 楊鳳珠 （楊金盛之繼承人）， 劉葉盛 、 劉邦亮 、 劉邦星 （劉興土之繼承人）於九十二年三月二十五日具狀追加為原告並選定甲○○○○○○為原告選定當事人，自無不合，先予敘明。
二、再查如附表所示之人（除劉順妹、陳榮春未為選定當事人行為外）與選定原告甲○○○○○○均就如附表所示之土地關於被告按標售底價申請優先承購之事項不服，有法律上之利益於事實上或法律上有同種類之原因，為多數有共同利益之人，經依行政訴訟法第二十九條選定甲○○○○○○為選定訴訟當事人，其餘如附表所示之人（除劉順妹、陳榮春未為選定當事人行為外），於選定後脫離本件訴訟，合先敘明。劉順妹、陳榮春未為選定當事人行為， 爰逕 列為原告，並且本件係裁定駁回，關於劉順妹、陳榮春部分不經辯論終結為裁定，附此敘明。
貳、事實概要：
一、緣本件系爭 大禹 開發區係為早期經行政院核定之開發區，由原臺灣省東部土地開發處（精省後為組織調整為內政部營建署新生地開發局，下簡稱新生地開發局）依據行政院民國（下同）七十二年六月十日台七十二經字第一○六七號函核定之「東部區域綜合開發∣農林漁牧細部開發計畫」，擬定「大禹開發區開發計畫」於八十、八十一年度分二期辦理開發該區土地為可供農漁牧綜合經營之農業用地。第一期之花蓮縣○里鎮○○段土地，由該局依「臺灣省東部土地開發處理辦法」（以下簡稱東部開發辦法）第六條規定公告接受如附表所示之人就如附表所示之土地訂定合作試種協議契約辦理試種。
二、系爭開發區土地開發完成後，於八十三年十二月完成地籍整理作業，登記為省有，由新生地開發局經管，該局依東部開發辦法第六條第四項及土地法第二十五條規定處分程序層報，經內政部依行政院授權規定，以八十六年十二月三十日台八六內地字第八六一二九三九號函同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理「公開標售」在案，惟標售底價未完成估定。嗣因臺灣省政府功能業務與組織調整，系爭開發區土地雖已完成處分程序，然不及辦理出售，乃依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第八條規定，移交被告財政部國有財產局所屬臺灣北區辦事處花蓮分處（下簡稱花蓮分處）接管，依國有財產法規定辦理後續出售事宜。
三、嗣「大禹開發自救會」代表人 呂三郎 、陳西賓不服被告所屬花蓮分處優先承購通知中所定之標售底價（每平方公尺新台幣一七○元計），遂向該分處陳情暫緩處分系爭開發區內國有土地，經被告所屬花蓮分處八十九年一月二十日台財產北花二第0000000000號函略以「‧‧‧開發成本計價方式優先承購乙節，核與國有財產法第五十八條暨『國有財產計價方式』應『參考市價』查估規定不符」函復，大禹開發自救會成員呂三郎等五十五人仍表不服，提起訴願，旋遭駁回，遂以大禹開發自救會名義，向本院提起行政訴訟，嗣於訴訟程序進行中，大禹開發自救會成員如附表所示之人（除劉順妹、陳榮春外為未選定當事人行為外）並以書狀選任原告甲○○○○○○為選定當事人，其餘各人脫離訴訟。原告經訴之追加後聲明求為判決：「㈠、先位聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應就坐落於花蓮縣大禹開發區第一期之花蓮縣禹東段一地號等一○五筆土地，適用修正前農業發展條例第十七條規定，依開發成本（即工程費及地籍整理費）作成售價（分期）之評定。㈡、備位聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告就坐落於花蓮縣大禹開發區第一期之花蓮縣禹東段一地號等一○五筆土地，應同意原告等依修正前農業發展條例第十七條規定，分期以土地開發成本（即工程費及地籍整理費）讓售之請求。」
參、本院關於公私法區別之實務及法理見解：
一、按行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。原告之訴，其訴訟事件不屬行政法院之權限者，應以裁定駁回之，同法第一百零七條第一項第一款復有明文規定。蓋行政訴訟係解決行政事件之爭議並確定公法上權利義務關係之程序，而民事訴訟乃解決民事紛爭確定私法上權利義務關係之程序，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度分由不同性質之法院審理。訴訟事件是否屬於行政法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬於公法上之爭執為斷（請參照最高法院八十八年台抗字一六八號裁定、八十八年台抗三○一號裁定及八十五年台抗字第十九號裁定意旨），故原告所請求作成之意思表示，係屬私法上之意思表示而非行政處分者，則屬私權之爭執，如對之提起行政訴訟，自非合法（請參照行政法院五十年判字第十二號、四十九年判字第一四三號及四十九年判字第一○七號判例意旨）。
二、次按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第三條第一項、行政程序法第九十二條第一項分別定有明文，如認其違法致損害其權利或利益，得依訴願法第一條第一項前段及行政訴訟法第四條第一項之規定，對之提起訴願及行政訴訟以為救濟；如行政機關基於私法關係所為之意思表示，雖係為國家處理公務，仍係屬私法上之意思表示，如對之有所爭執，應依解決私權爭執程序救濟（請參照行政法院六十一年裁字第一五九號判例）；或人民向行政機關基於私權之法律關係而為請求，經行政機關予以否准，亦屬私法上之權利爭執，均不得循行政爭訟程序以求救濟（請參照行政法院五十年判字第十二號判例、四十九年判字第一四三號判例、四十九年判字第一○七號判例意旨）。
三、復按行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟（行政法院著有五十八年判字第二七○號、三十一年判字第十五號、四十五年判字第八二號及四十七年判字第三三號判例所持之法律見解，足供參酌）。行政機關對其所管理之非公用財產，以私法之行為方式出租利用、出售或贈與之行為，為學說上稱之為「行政之私法上財產管理行為」，乃行政機關以私法主體之地位，在私法領域從事之活動，應屬私法之領域。既然行政機關處分公產之行為屬私法行為，其通知人民依評定之價格承購之意思表示，其性質上亦屬私法上之意思表示，其性質或為買賣之要約或為要約之引誘，均不因行政機關以行政公函通知，更不因行政訴訟改制擴張訴訟種類，而變異其性質。
貳、本院判斷如下：
一、本件事件之性質：
㈠、按台灣省政府為加速其東部土地之開發，於五十六年二月二十二日即發布東部開發辦法（詳被告所呈附件一），本件系爭土地於民國五十年間即劃為東部開發區，嗣臺灣省政府為辦理行政院七十二年六月十日台七十二經字第一○六七號核定之「東部區域綜合開發｜農林漁牧細部開發計畫」，乃依據東部開發辦法第四條第一項之規定擬定「大禹開發區開發計畫」，且系爭土地收回後係由原臺灣省政府建設廳東部土地開發處（以下簡稱東發處，後更名為台灣省新生地開發處，以下簡稱新開處，精省後調整組織為內政部營建署新生地開發局，以下簡稱新開局）依東部開發辦法運用新生地開發基金向前省建設基金貸款辦理開發。因此，本件大禹開發區，自劃定區域、收回管理開發至准許原告等優先承購系爭土地均係基於東部開發辦法之規定辦理，合先述明。
㈡、嗣臺灣省政府為辦理行政院七十二年六月十日台七十二經字第一○六七號核定之「東部區域綜合開發｜農林漁牧細部開發計畫」，乃依據東部開發辦法第四條第一項之規定擬定「大禹開發區開發計畫」，依東部開發辦法第二條前段之規定，以前東發處為主管機關，前東發處為辦理上述開發計畫乃依台灣省河川管理規則第三十四條第二項及東部開發辦法第六條第一項至第三項之規定，將系爭土地收回規劃開發（詳見原告所提附件五），並與原告等訂有「台灣省東部土地開發處合作試種協議書」（以下簡稱協議書，詳見原告所提附件六），以試驗系爭土地適種之作物種類，以供日後開發土地之參考（詳見原告所提附件六），雙方所成立仍係私法上之契約關係。
㈢、本件土地開發完成後，於八十三年十二月完成地籍整理，登記為省有，由前新開處經管後，為依東部開發辦法第十三條第一項及第六條第四項之規定出售開發土地，乃依土地法第二十五條規定之處分程序報請內政部以八十六年十二月卅日（八六）內地字第八六一二九三九號函略以：「…同意先行由合作試種有案農戶（即原告）申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售。惟…評定之底價…比照國有財產計價方式出售：…及…應切實反映市價：…以維護開發利益…。」（詳見被告所提附件二）。精省後，系爭土地雖已完成處分程序，惟未及辦理出售，其所有權於八十八年三月十一日移轉登記為國有，而管理機關亦變更登記為本件被告，由本件被告所屬台灣北區辦事處花蓮分處接管，業已依國有財產法之相關程序評定本案土地標售底價為每公頃一七○萬元在案，於九十年八月九日及九十一年六月二十四日辦理標售在案，共標出十一筆土地，平均標售價格為一八九萬二千餘元。足見本件係被告行政機關代表國庫處分官產，原告既主張應由其優先承購，自應提起民事訴訟以求解決。
二、關於系爭土地讓售價格之「評定」，其性質為被告依國有財產法規定所為之行政之私法上財產管理行為之形成價格之過程，並非公法行為：
㈠、按國有財產法第五十八條第一項前段規定：「國有財產計價方式，經國有財產估價委員會議訂，由財政部報請行政院核定之」，而本條所稱之「計價方式」，依國有財產法施行細則第六十一條規定，係指計算方法及估價標準；是國有財產管理機關，於處分國有財產時，依上述規定，應依行政院所頒定之「國有財產計價方式」為處分財產售價之評定，經計價程序完成售價之評定後，始向承購人為意思表示之通知，此項通知，僅屬私法性質之要約或要約之引誘，對於申購人不生任何公法上之拘束力，亦不生私法上買賣成立之法律效果。
㈡、本件被告對於依法所管理之國有財產之處分，於處分時應經計價之程序評定處分財產之售價，此項評定售價之行為，係被告為執行行政之私法上財產管理行為之任務，依相關行政法規及其所定之程序，形成售價之評定機關之「內部事實行為」，亦未對外發生效力，並非行政處分，自不得依行政訴訟法第五條第二項之規定，請求被告對於系爭土地為售價之評定之行政處分；至於，被告依法完成土地之價格評定，向原告等通知得依評定之售價承購，則屬私法上出賣要約或要約之引誘之意思表示，被告所為之評定價格，一旦通知原告等，除原告已為承諾而成立契約外，原告並不受該評定價格之拘束，蓋若上開售價未能與承購人合致達成契約，則被告自有再更改（如降價或變更出售條件等）之必要，自亦無從拘束原告，是以被告內部之「評定」行為，應無法律效果可言，應僅為私法上契約過程中要約前之價格形成之事實行為而已，被告將評定所得之結果，向有承購權人或申購人所為之私法上之意思表示，並非行政處分，自不得依公法爭訟程序，請求被告做出此項私法上之意思表示。
三、本件原告起訴主張被告所屬臺灣北區辦事處花蓮分處八十八年十月二十六日台財產北花二第00000000函及八十九年一月二十日台財產北花二第0000000000函以及被告八十九年六月二十三日台財產局管第0000000000號函及八十九年五月十日台財產局管第0000000000號函係屬行政處分，經其提起訴願遭駁回，認其權利或法律上之利益受有損害，乃起訴請求如變更後之先位聲明第一項及備位聲明第一項，並求為判命被告應依修正前農業發展條例（以下簡稱農發條例）第十七條之規定，作成售價評定之行政處分（變更後先位聲明第二項），或同意原告等人依修正前農發條例第十七條之規定，分期以土地開發成本讓售之請求（變更後備位聲明第二項），惟原告請求之先位聲明及備位聲明第一項之部分係屬私法上之爭議，另先位聲明及備位聲明第二項之部分，所請求被告作成之意思表示，性質上亦為私法上之意思表示，均非公法上之爭議，非屬行政法院有權限管轄之事項，玆分述如下：
㈠、查被告所屬臺灣北區辦事處花蓮分處於八十八年十月二十六日以台財產北花二第00000000函（原告所提之附件一），通知原告陳西賓等得以標售底價承購，依其性質係屬民法上要約之意思表示，並不因被告係屬行政機關，所據以核定售價之依據為國有財產法第五十八條等相關規定，或以行政公函通知，即變異其性質。蓋被告處分公產之行為既係私法行為，其通知原告等人得依法承購之意思表示，其性質上亦屬私法上之意思表示，並非行政處分。乃原告等完全未察及此，即遽認上開通知為行政處分，執而提起本件行政訴訟請求撤銷，已難謂合法有據。
㈡、次查被告所屬臺灣北區辦事處花蓮分處於八十九年一月二十日以台財產北花二第0000000000函（原告所提附件二），再次通知原告陳西賓等得承購系爭土地之表示，觀其內容之記載「…如有意按標售底價承購，應請盡速向本處提出申請，俾免影響其權益」云云，無非係通知原告陳西賓等得依法承購系爭土地，亦屬私法上之意思表示，並非行政處分，不得對之提起行政爭訟請求撤銷，原告等徒以上述通知仍為行政處分，依行政訴訟法第四條第一項之規定，起訴求為判決撤銷上述私法上之意思表示。
㈢、復查被告八十九年五月十日台財產局管第0000000000號函（原告所提之附件三），係對於原告等人向被告請求以每公頃降至新台幣七十萬元以下而為出賣之意思表示拒絕，其所發生之法律效果，依民法第一百五十五條之規定，充其量僅為原告等人之要約引誘，失其拘束力，而非行政處分。蓋觀之原告等申請之內容，係向被告請求將系爭土地之售價降至每公頃七十萬元以下出售予伊等，其申請之性質即係屬民法上要約或要約之引誘，是被告所為之拒絕表示，亦為私法上對於伊等之要約或要約引誘之拒絕，其所發生之法律效果，亦為私法上之法律效果，原告等並非向被告請求做成受益之行政處分，被告尤非以行政處分予以否准，自非公法上之爭議。是原告對之提起本件行政訴訟請求撤銷被告所為上述私法上意思表示，程序上難謂為合法
㈣、另本件原告雖主張被告八十九年六月二十三日以台財產局管第0000000000號函（原告所提之附件四），否准原告等申請依農業發展條例評定系爭土地售價之請求，性質上係屬行政處分云云，惟原告等之陳情書，係請求被告將本案移轉行政院農業發展委員會（以下簡稱農委會）依農發條例辦理（請詳見原告所呈附件十二），被告通知原告等如仍有農業發展條例適用之疑義，得向農委會洽詢，其性質上僅為單純之意思通知，並未對外發生任何公法上之法律上效果，非屬行政處分，原告等以之有否准之效果，主張其為行政處分，依行政訴訟法第四條第一項之規定，求為判決撤銷上開意思表示，自屬不合。
㈤、再者，本件原告等依行政訴訟法第五條第二項之規定起訴，請求判命被告對於系爭土地，應適用修正農發條例第十七條之規定，依開發成本作成售價評定之行政處分（原告九十二年七月七日提出之變更聲明狀內伍、理由二、爭點二前段部分）云云，因被告對於依法管理之國有財產之處分，於處分時依國有財產法第五十八條及行政院頒布之「國有財產計價方式」等規定，評定系爭土地之售價後，向原告等人通知得依評定之售價承購，係屬私法上之意思表示，並非對於原告等作成行政處分。蓋被告就處分國有非公用不動產評定之價格，如申購人不為同意，買賣契約仍不成立，則被告所為價格之評定，對申購人既不生行政處分之效果，其非行政處分，業如前述。是以，本件原告等起訴主張依行政訴訟法第五條第二項之規定，求為判命被告應作成如先位聲明第二項之行政處分，顯係對於被告通知渠等得依評定售價承購之性質有所誤認，其請求之先位聲明第二項部分，顯係對於非屬公法上之爭議事件，提起本件行政訴訟，難謂其程序上係屬合法。
㈥、至於，原告另主張如認其先位聲明第二項為無理由，請求依行政訴訟法第八條第一項之規定，判命被告應「同意」原告等依修正前農發條例第十七條規定，分期以土地開發成本「讓售之請求」云云，惟原告等所為之請求，其性質係屬對於買賣價格，請求被告依農發條例規定所為出賣之要約引誘，如前所述，原告雖主張被告同意依台灣省東部土地開發辦法第六條第四項之規定，以評定之標售底價優先承購，惟所謂「同意讓售之請求」，仍屬私法上之意思表示，故原告雖係依行政訴訟法第八條第一項提起本件訴訟，請求判命被告做成行政處分以外之其他非財產給付，惟細繹其請求事項之記載，顯係請求被告作出私法上之意思表示。因此，原告等所請求之備位聲明第二項部分，亦係對於非屬公法上之事項爭執，原告提起一般給付訴訟，亦屬無審判權而不合法。
四、至於如附表所示編號五十二至五十五號 鄭重雄 等四人提起本件行政訴訟未經訴願，惟本件既係應係無審判權而應予駁回，自無庸再論及屬公法訴訟前置程序之必要，附此敘明。
五、另如附表所示編號五十六至五十九號 詹益男 等四人所承租之土地，係屬花蓮縣縣有土地，被告並非主管機關，原告以被告為本件請求之對象，已有未合，況該四人所有之土地既與本件其他原告起訴之原因相同，自亦屬無審判權而應予以駁回，附此敘明。
二、從而，本件係屬原告與行政機關間私權爭執，自不得提起訴願，以資救濟。訴願機關從程序上決定駁回其訴願，尚無不合，原告對之提起行政訴訟，仍難謂為合法，應予駁回。
三、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中華民國九十二年八月二十九日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官帥嘉寶法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年八月二十九日
書記官黃明和