裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第3107號判決
裁判日期：民國96年04月19日
裁判案由：管理外匯條例
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03107號原告甲○○訴訟代理人 林孜 俞律師複代理人 余敏長 律師被告財政部臺北關稅局代表人 許盧節英 （代理局長）住同上訴訟代理人乙○○
丙○○丁○○上列當事人間因管理外匯條例事件，原告不服財政部中華民國95年7月10日台財訴字第09500142270號訴願決定（案號：第00000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年12月3日15時50分許，自香港搭乘中華航空CI-680班機返台，選擇經由綠線免申報檯通關，並在通過等待線後，因神情緊張，經被告執檢關員認為可疑，予以攔查手提行李，經由x光儀器檢查後，自儀器螢幕上顯示之影像發現有異，經打開手提行李詳細檢查，查獲未依規定申報之人民幣20,000元及港幣1,600,000元。
被告乃依管理外匯條例第24條第3項規定，以95年1月2日094年第00000000號處分書（下稱原處分），沒入超額港幣1,520,000元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告於被告執檢關員發現其手提行李內之超額
港幣前，已否主動報明攜帶之港幣？㈠原告主張之理由：
⒈原告於海關人員發現原告行李內係港幣之前，已主動報明行李內係港幣：
⑴按管理外匯條例第11條規定：「旅客或隨交通工具服務
之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記：其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」再按「海關對機場入境旅客行李實施紅綠線通關作業要點」業於93年4月20日由財政部關稅總局以台總局緝字第0931005896號公告廢止，因此對於如何向海關報明登記，以何種手續登記，均付之闕如，因此其報明方式應不限於以書面為之，縱使以口頭報明，亦無悖於報明之要件。
⑵原告於94年12月3日搭乘中華航空公司第CI-680班機自
香港返回國內，當日係國內縣市長選舉日，豈料該航班遲延降落，故原告欲急忙趕回戶籍地投票，匆忙之中聽從海關人員指揮由綠線通關，於通關之際不待海關人員主動搜查，原告即自行打開行李主動表明攜帶港幣，已符「報明海關登記」之要件，且原告尚未交付「入境申報單」，亦難僅因原告由綠線通關率謂原告未予報明，被告仍依照已廢止之「海關對機場入境旅客行李實施紅綠線通關作業要點」進行認定原告是否申報之依據，洵屬違誤。
⑶申報攜入超額之外幣，並無須負擔任何費用或不利益，
則原告豈有可能輕忽不報之理。因此，原告雖由綠線通關，但仍有主動報明之行為，被告徒以原告由綠線通關即謂原告未做任何申報，而不顧原告不待海關人員搜查，即已主動表明攜帶港幣之事實，誠非適法。
⒉港幣應非屬於管理外匯條例第2條第1項所稱之外匯（按本
條項規定：本條例所稱外匯，指外國貨幣、票據及有價證券。），蓋香港地區並非外國，原處分適用法律實屬有誤，應予撤銷。
⒊管理外匯條例第24條第3項非但侵害憲法第15條保障之人民財產權，且違反比例原則，而構成違憲：
⑴憲法第15條明定，人民之財產權，應予以保障。管理外
匯條例第11條規定：「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記；其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」若未依規定報明海關者，依系爭條項，就未據實申報超額之部份沒入之，是為對人民財產權加諸限制。國家對於人民財產權，基於公益目雖非不得予以限制，惟所為限制應為合理，手段應為必要且適當，以符合憲法第23條之規定，此為司法院釋字第564號、第579號所示。
⑵觀系爭條項之立法目的，以「沒入」為手段非必要且適當，不符憲法第23條比例原則：
①以維持我國金融秩序為管制目的：管制外匯條例第1條
明示該條例之立法目的為平衡國際收支，穩定金融而進行外匯管理。該條例經歷次修法，已從國家強力管制走向自由貿易，國家對外匯之境內外流動非採禁止或許可制，而是秉持資訊透明公開原則，使政府得以掌握外匯流動之情況。觀該條例第6之1條規定第1項，對於超出50萬元以上之等值外匯交易，有申報義務，若違反則有第2項據實說明義務；第7條則規定，外匯應結售或存入指定銀行，皆在使國家得以掌握外匯流動情況，僅在第19之1條之少數情況下，方有禁止外匯流動之情事。是以，該條例第11條課與攜帶超過一定額度外匯入出境人民申報義務，應為使其自行揭露資訊，使國家得以掌握外匯流動狀況，以決定貨幣政策，維持我國金融秩序。
②以「沒入」為手段，無助於目的之直接達成：為達前
揭目的，以沒入未申報或超出申報額度之部分為手段，似無助於目的的達成，因國家以為掌握外匯情況為目的，但沒入必須在國家知悉人民持有超額外匯後，方得為之。是以，系爭條項之目的與手段間似欠缺合理關聯性，違反憲法第23條比例原則。
③有其他達成目的之更小侵害手段：況且於人民未為或
未據實申報之情況，國家自可透過給與人民補申報機會，或課與其受國家詢問時據實說明義務，同樣可達成前開目的，此觀同條例第6之1條可知。相較於將未據實申報之超出一定數額外匯全數沒入對人民財產所造成之重大損害，顯有許多較小侵害作法，沒入自不符合必要且適當之標準，違反憲法第23條比例原則。
④退步言之，「沒入」手段雖有助於目的之間接達成，
但仍有其他更小侵害手段，對人民財產權所造成之損害與所獲得之利益亦與顯不相當：
A.最高行政法院90年度判字1862號裁判要旨謂：「管理外匯條例第十一條．．．其立法用意在於強調事前主動誠實申報，鼓勵守法精神。．．．」如前所述，沒入無助於直接達成國家掌控外匯流動情形之目的，推其真正用意，似在於透過處罰未依法事前誠實申報之人民，促使人民履行事前申報之誠實義務，以間接達成前開目的。然而若欲間接促使人民履行申報義務，亦得透過罰鍰等侵害較小手段為之，此參照管理外匯條例第20條可知。
B.刑法、行政法中所規定之沒入，多有使違禁物不繼續流通，或阻斷不法持有、不當得利狀態之用意。
然而系爭條項既僅在使人民揭露資訊以利國家外匯管理，只要事前合法申報，便可以全數攜帶入出境。亦即，超過一定額度而未據實申報之外匯本身並非違禁物，攜帶者本身亦非不法持有，仍將其沒入，似與管理外匯條例、我國法律上沒入之立法意旨相違，亦對人民財產權產生違憲之重大侵害。然而，此重大財產權之侵害，卻僅能間接性、有限地達成使政府得以掌握外匯流動的管制目的，可見對人民財產權造成之侵害與所獲得之利益顯失均衡，亦不符合比例原則。
⒋管理外匯條例第24條第3項，侵害憲法第7條所保障人民之平等權，有違憲之虞：
⑴根據憲法第7條規定，應保障人民之平等權，平等並非指
絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，此為司法院釋字485號解釋所示明。
⑵系爭條項所為之差別待遇，未能斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，與憲法上之平等原則相違：
①相較於管理外匯條例第6之1條、第20條之規定，系爭條項所為之差別待遇顯非合理。
②管理外匯條例第6之1條第1項規定，50萬元以上之等
值外匯收支或交易，應依規定申報，與系爭條項乃基於同一立法目的，皆為使國家得以掌握外匯流動之情況。違反此規定乃透過第6之1條第2項據實說明義務，及同條例第20條罰鍰，使人民揭露資訊於國家。然系爭條項對於未事前申報者或申報不實者，卻直接將超過一定數額部份沒入，不見兩者間差別待遇之正當理由，自非屬合理差別待遇，違反憲法上之平等原則。
⒌「入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法」之母法並非管理
外匯條例，被告適用法律顯有錯誤︰按入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法第1條明揭：「本辦法依關稅法第23條第2項及第49條第3項規定訂定之。」故其係關稅法授權訂定之行政命令，屬於關稅方面之規定；惟本件係屬於外匯申報之案件，並非關稅申報之案件，故被告引用該辦法第7條第4項認原告逕選由綠線檯通關，海關自不再受理任何方式申報云云，顯屬適用法律錯誤。
⒍被告亦於訴願答辯自承「訴願人之手提行李經海關人員自
Ｘ光儀器檢查，發現影像有異後，做進一步行李詳細檢查時，訴願人才主動表明攜帶港幣」，足見在被告發現影像有異時，並未確知行李內之物品為何，在執檢關員發現行李內係港幣前，係原告主動告知執檢關員行李內係港幣，該口頭告知行為即應認定係申報行為。
㈡被告主張之理由：
⒈原告選擇綠線免申報檯通關，並通過等待線（Waiting
Line）之後，被告始對其手提行李進行攔查抽驗。且原告之手提行李經由被告執檢關員自x光儀器檢查，發現影像有異後，做進一步行李詳細檢查時，原告方表明攜帶港幣。按入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法第7條規定略以：經由綠線檯通關之旅客，海關認為必要時得予檢查，除於海關指定查驗前主動申報或對於應否申報有疑義向檢查關員洽詢並主動補申報外，海關不再受理任何方式之申報。如經查獲．．．或違反其他法律規定匿不申報或規避檢查者，依海關緝私條例或其他法律相關規定辦理。原告入境時無托運行李，僅攜帶一簡單手提行李逕選由綠線檯通關，其未依規定申報之行為，至為明確，被告依法論處，洵無違誤。
⒉查管理外匯條例第1條即揭示其立法目的在「為平衡國際
收支，穩定金融，實施外匯管理，特制定本條例。」又為落實外匯管理，避免危害金融秩序之穩定，前揭條例第11條及第24條已就旅客攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記及未依規定申報之處罰予以明定。且關於旅客應填寫中華民國海關申報單的相關規定，入境大廳及海關檢查台上，皆有公告。原告未依前述規定辦理，卻自行選擇綠線免申報檯通關，未誠實申報，而為被告執檢關員所查獲。此有被告扣押貨物收據及搜索筆錄D/T000265佐證，並經原告於被告製作詢問筆錄，坦承未口頭或書面申報。再查原告於本案發生前，曾頻繁出入國境，應熟知相關規定，惟對其所攜帶之超額外幣，竟未依規定申報，縱非故意屬實，亦難謂無過失，又不能舉證證明自己無過失，依司法院釋字第275號意旨，自不能免罰，被告依法論處，洵屬適法妥當，且不悖比例原則亦未構成違憲。
理由
一、原告起訴後，被告代表人先後變更為 王次朗 、許盧節英，業經分別具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
二、原告主張：管理外匯條例對於攜帶外幣出入國境者，如何向海關報明登記、以何種手續登記，均付之闕如，因此其報明方式應不限於以書面為之，縱使以口頭報明，亦無悖於報明之要件。原告於海關人員發現原告行李內係港幣之前，已主動報明行李內係港幣，符合「報明海關登記」之要件，且原告尚未交付「入境申報單」，亦難僅因原告由綠線通關率謂原告未予報明，被告仍依照已廢止之「海關對機場入境旅客行李實施紅綠線通關作業要點」逕行認定原告未申報，洵屬違誤。又管理外匯條例第24條第3項規定以沒收處分為手段，顯然違反比例原則，蓋其立法目的係為維護國內之外幣金融秩序，外幣並非違禁品而有害國家安全、國民健康或疾病防治，對於未予申報者，應令以不准攜帶入國內，由旅客自行封裝於海關，於出境時攜出即可等語。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。
三、被告則以：原告選擇綠線免申報檯通關，並通過等待線（WaitingLine）之後，被告始對其手提行李進行攔查抽驗。
原告之手提行李經由被告執檢關員自x光儀器檢查，發現影像有異後，做進一步行李詳細檢查時，原告方表明攜帶港幣，其入境時無托運行李，僅攜帶一簡單手提行李逕選由綠線檯通關，未依規定申報之行為，至為明確。原告於本案發生前，曾頻繁出入國境，應熟知相關規定，惟對其所攜帶之超額外幣，竟未依規定申報，縱非故意屬實，亦難謂無過失，被告依法論處，洵無違誤等語，資為抗辯。
四、按「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記；其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」「攜帶外幣出入國境，不依第十一條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之。」為管理外匯條例第11條及第24條第3項所明定。
五、如事實概要欄所載之事實，有被告扣押貨物收據及搜索筆錄D/T000265、原告護照、外幣清單、原告94年12月3日詢問筆錄、關務違章報告書等件在原處分卷及入境告示板、通關櫃枱照片等件在本院卷可稽，原告亦不否認其攜帶人民幣20,000元及港幣1,600,000元經由綠線免申報檯通關時，經執檢關員查獲，堪認為真實。原告雖為前開主張，惟查：
㈠被告係原告選擇綠線免申報檯通關，並通過等待線（Waiting
Line）之後，對其手提行李進行攔查抽驗；而原告之手提行李經由海關人員自x光儀器檢查，發現影像有異後，做進一步行李詳細檢查之時，原告始主動表明攜帶港幣，業據被告當時執檢關員丙○○到庭陳明，並有被告扣押貨物收據及搜索筆錄之記載可按。參以原告於查獲當日經被告詢問時，亦坦承其於被告檢查前未為口頭或書面申報，足認原告入境時攜帶前述人民幣及港幣逕選由綠線檯通關，其未依規定申報之行為至為明確，所稱已主動報明云云，顯不可採。
㈡我國對於旅客攜帶超額外幣出入國境，須向海關報明之規定
行之有年，從未變更，且機場出境登機入口處及入境行李提領處、行李檢查檯前，均有明顯看板標示，記載：「敬告旅客旅客下列情形之一者，請經『應申報檯』（紅線檯）通關：．．．⒋外幣現鈔逾美幣1萬元。人民幣超逾2萬元。
．．．」有本院卷附之看板標示照片可按，且為原告所不爭執。依被告所提旅客入出境記錄查詢清單顯示，原告自92年
8月22日起至本案發生之94年12月3日止，頻繁出入國境計達42次，對上開規定應知之甚稔，卻於94年12月3日攜帶鉅額港幣入境時，選擇由綠線免申報檯通關，其對所攜帶之鉅額外幣未依規定詳實申報，違反法律上應作為義務，至為明確，縱非故意，亦有過失，自應受罰。
㈢我國為平衡國際收支，穩定金融，實施外匯管理，特訂定管
理外匯條例，依據管理外匯條例第24條第3項規定，攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之。該條規定，並未授權行政機關得依情節輕重或行為人攜帶外幣之多寡，為沒入數額之裁量，故行政機關對於沒入數額並無裁量權，行為人如有違反，對於超額部分之外幣，自應全部沒入。本件原告攜帶鉅額外幣未依規定詳實申報，違反管理外匯條例第11條前段之規定事證明確，業如上述，被告為執行政府實施外匯管理，乃依同法第24條第3項規定將超過部分予以沒入，並無違反比例原則可言。又港幣既非本國貨幣，即為外國貨幣，原告主張其非屬管理外匯條例第2條第1項所稱之外匯，顯有誤解。
六、綜上所述，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件原處分所適用法律，本院認為無違憲之處，原告聲請裁定停止訴訟程序，請求本院聲請司法院大法官解釋，核無必要，不應准許。另兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月19日
第一庭審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官楊莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年4月19日
書記官許哲萍