裁判字號：最高行政法院97年判字第285號判決
裁判日期：民國97年04月23日
裁判案由：電子遊戲場業管理條例
最高行政法院判決
97年度判字第00285號上訴人臺北縣政府代表人甲○○訴訟代理人丙○○被上訴人智光遊樂場有限公司代表人乙○○訴訟代理人 邱群傑 律師上列當事人間電子遊戲場業管理條例事件，上訴人不服中華民國95年6月8日臺北高等行政法院94年度訴字第787號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人前於民國（下同）93年10月1日經經濟部中部辦公室核准設立登記，嗣於93年10月14日經上訴人核准營利事業登記，領有北縣商聯乙字第00000000-0號營利事業登記證，所登記營業項目為：（一）F209060文教、樂器、育樂用品零售業；（二）F203010食品什貨、飲料零售業；（三）F213990其他機械器具零售業；（四）F118010資訊軟體批發業；（五）I301020資料處理服務業；（六）I301030電子資訊供應服務業；（七）I301010資訊軟體服務業；（八）F218010資訊軟體零售業。93年10月27日被上訴人向上訴人申請營利事業營業項目變更登記，增加「J701010電子遊戲場業」乙項。案經上訴人以93年11月13日北府建登字第0930252741號「臺北縣政府營利事業登記審查通知書」復以：「…三、本府…94年4月23日以北府城開字第145266號公告（下稱系爭公告）規定『本縣商業區依電子遊戲場業管理條例（下稱管理條例）申請設立電子遊戲場時，營業場所應距離國小、國中、高中、高職及醫院1千公尺以上』，貴公司申請基地周邊1千公尺範圍內計有永和國小、秀新國小…，爰本案變更之『電子遊戲場』項目與前揭公告不符，請另覓合法地點經營。…」同時檢還被上訴人相關申請書件。被上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就被上訴人93年10月27日申請營利事業營業項目變更登記案，應遵原判決之法律見解，對於被上訴人作成決定，且駁回被上訴人其餘之訴。上訴人就其敗訴部分不服，提起本件上訴。
二、被上訴人於原審主張略以：上訴人以系爭公告為據，駁回被上訴人之申請，有違地方制度法第28條第2款規定，而應有自治條例之法源依據，方屬適法；又管理條例第8條第1款係適用於申請設立登記時，無待原處分機關以公告另為補充，該條例並未再授權原處分機關訂定法規命令，且都市計畫法亦未授權內政部將訂定法規命令之權責再行委任予次級政府，則上訴人以管理條例第8條第1款及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款作為公告之法律依據，顯有誤解；再者，原處分在理由內提及之「貴公司如依前述公告規定覓妥適當地點者，其建築物應依建築法規定向本府工務局辦理建物用途為電子遊戲場之使用執照憑辦」云云，僅為上訴人之附帶說明而已，稽其內容，並無具體否准之表示；訴願決定及原處分以前開理由否准被上訴人之申請，於法有違等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應准予被上訴人變更登記增加被上訴人營利事業登記證之營業項目為「J701010電子遊戲場業」之營利事業登記證。
三、上訴人於原審則略以：不論就我國憲法、地方制度法抑或都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則，均授權地方縣（市）政府得就轄內都市計畫範圍內之土地或建築物等，依職權與管理層面考量做一妥適之規劃。且管理條例第8條第1項第1款規定，上訴人所轄電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」之規定，上訴人於轄內電子遊戲場業申請設立時，將「設立登記」與「管理層面」兩者合併考量，乃上訴人本於主管機關職權之行使，亦無違依法行政之原則。又上訴人依內政部93年9月14日訂定之建築物使用類組及變更使用辦法第10條規定，請被上訴人辦理使用項目更動，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按管理條例第9條第1項之立法目的，乃鑑於電子遊藝場對於社會安寧會造成一定之影響，故明定其營業場所應距離對於環境安寧有著極高要求之學校、醫院50公尺以上。因其限制對於營業人營業自由之影響尚屬輕徵，所定50公尺之限制，應解為係對電子遊戲營業場所設置之最低限制。又關於縣（市）工商輔導及管理，乃屬地方制度法第19條第7款第3目規定之縣（市）自治事項，依同法第25條規定，縣（市）本得就其自治事項，於不牴觸中央法律之前提下，自行制定符合地域需要之自治法規，故縣（市）依其地方環境之需要，以自治法規另定較高之限制標準，固難謂與管理條例第9條第1項之規定牴觸。然而關於創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務，應以自治條例定之，為地方制度法第28條第2款所明定。縣（市）政府依都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款之規定逕以公告限制申請設立電子遊戲場業者，須距離國民中、小學、高中、職校、醫院1千公尺以上，自係對於人民營業權之限制，其未以自治條例為之，即與地方制度法第28條第2款之規定不合，其公告要非合法。至以自治條例規定電子遊戲場業營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院若干公尺以上之限制，關係居民之營業權，須符合比例原則，乃屬當然（本院94年11月22日94年11月份庭長法官聯席會議決議參照）。本件被上訴人於93年10月27日申請營利事業變更登記案，上訴人依管理條例第8條第1項第1款及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款規定，於系爭公告規定「臺北縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校及醫院1千公尺以上」，以被上訴人營業場所距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達1千公尺以上，乃通知被上訴人另覓地點洽請上訴人所屬工務局辦理建物用途變更（用途變更為電子遊戲場），並檢附變更後之使用執照再行申請，核與上開法律見解不符，自有違誤。訴願決定予以維持，自非合法。被上訴人執此訴請撤銷，為有理由，應將訴願決定及原處分併予撤銷。又關於被上訴人之申請，是否符合其他法定要件，應否准其申請，事證未臻明確，尚有待上訴人審酌，並涉及上訴人行政裁量之決定，被上訴人訴請准予其申請營利事業變更登記，尚未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命上訴人對被上訴人系爭申請營利事業變更登記案，應遵照本判決之法律見解對於被上訴人作成決定，其餘部分，被上訴人之請求為無理由等由，乃撤銷訴願決定及原處分。且命上訴人對於被上訴人93年10月27日申請營利事業變更登記案，應遵照原判決前揭法律見解，對於被上訴人作成決定，其餘部分，被上訴人之請求為無理由，乃駁回此部分之訴。
五、上訴意旨略謂：(一)行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與裁量處分。參考立法當時之所以為管理條例第9條第1項規定，主要為尊重地方自治精神，考量各地區民情風俗不一，因此賦予直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，如認有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別種類、登記家數及營業區域予以限制。足見上開規定為最低規範，直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，仍有裁量之餘地。因此上訴人衡酌縣境內電子遊戲場業之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，以系爭公告，該縣商業區依管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校及醫院1千公尺以上，為上訴人本於行政權作用所為之裁量行為，並未逾越管理條例第9條第1項之規定。被上訴人主張系爭公告顯然已增加人民之負擔，違反管理條例、中央法規標準法第11條及憲法第23條所定法律保留原則，且已逾越都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款之授權目的及範圍，而歸於無效云云，不足採信。（二）依管理條例第8條第1款之規定，足見申請設立電子遊戲場業須符合「土地使用分區管制」之規定，又「土地使用分區管制」係屬於「都市計畫」範疇，而「都市計畫」又屬縣（市）政府之自治事項，又「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」及「對於都市計畫各使用區…之使用，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」，都市計畫法第6條及第39條定有明文。復依都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：…九、其他經由縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」因此，於上訴人轄區申請設立電子遊戲場者，須符合上訴人所為之「土地使用分區管制」，係屬當然，足見系爭公告依管理條例及都市計畫法臺灣省施行細則之規定為之，並無不合，被上訴人主張系爭公告與中央法規標準法第11條及憲法第23條之規定有所牴觸，尚非可採。（三）按94年11月22日本院庭長法官聯席會議決議，系爭公告未符比例原則、未以自治條例為之及逾越都市計畫法權限。惟系爭公告核屬都市計畫法臺灣省施行細則第17條規定之商業區使用管制規定，且上訴人透過法位階高於自治條例之法規命令，公告商業區使用限制，符合法律保留原則，又係依都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款所為之公告，可避免自治條例牴觸法律之疑義。對於原判決理由援引上開94年11月22日本院庭長法官聯席會議決議，其關於系爭公告未以自治條例為之，而不合法等論點，似待釐清：（1）都市計畫法臺灣省施行細則第17條規定，商業區為促進商業發展而劃定，不得為所列9款之建築物及土地之使用。從而，系爭公告僅係商業區建築物及土地之使用限制之一，性質上核屬施行細則第17條第9款概括事由之具體化，係對於商業區建築物及土地使用之限制措施，故屬行政程序法第92條第2項前段之一般處分。又施行細則第17條之所以明定縣市得公告限制商業區建築物及土地之使用，乃基於都市計畫法第6條所定地方政府之權限，故內政部爰依都市計畫法第39條及第85條等規定，落實都市計畫法第6條之立法目的。（2）地方制度法第30條第1項明定自治條例之法位階，地方制度法第28條第2款雖規定創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，應以「自治條例」定之，揆其意旨，係相對於「自治規則」而言，非謂所有創設、剝奪或限制人民權利義務之事項，僅能以自治條例定之。依法律保留原則，干涉人民權利義務之事項，除應以法律為之外，依法律授權訂定之法規命令，亦得為之。從而，上訴人考量工商輔導及管理之自治環境需要，透過法位階高於自治條例之法規命令，公告商業區建築物及土地之使用限制，不但符合法律保留原則、無違反地方制度法第28條第2款問題，且屬管理條例第8條第1款之法定限制條件，並無必以自治條例定之等情事。（3）管理條例第9條第1項之規定如可解為係對電子遊戲營業場所設置之最低限制，則不僅縣市得依自治環境需求，以自治條例明定更高之距離限制；更可依位階高於自治條例之法規命令提高該等距離限制。又，管理條例第9條第1項之規定，本院將其解為係對電子遊戲營業場所設置之最低限制，是否毫無疑義，亦有研酌之處。蓋從人民之營業權角度觀之，管理條例既已明定其營業場所距離醫院、學校50公尺以上，即可設置，如以自治條例增加前述距離限制，豈不牴觸法律之規定，而侵犯法律對其保障之營業權，依地方制度法第30條第1項規定，豈非無效？因此，上訴人透過都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款公告商業區建築物及土地之使用限制，不但可解為管理條例第8條第1款之都市土地使用分區管制規定，且不致發生自治條例牴觸法律之疑義，是為符合管理條例、都市計畫法及其臺灣省施行細則等法規體系之合法公告。（四）被上訴人申請變更為電子遊戲場之營業場所位於臺北縣永和市○○路154、156、158號號1樓，屬實施都市計畫之地區，於該區域1千公尺距離內，劃設有都市計畫學校用地。因此，上訴人以被上訴人之營業場所距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達1千公尺以上，與規定不符，而請其另覓地點並檢送合法建物使用執照再行申請，乃以通知書檢還被上訴人之申請書件，所為實質否准被上訴人營利事業營業項目變更登記申請之處分，尚無違誤等語，求為判決廢棄原判決，並駁回被上訴人在原審之訴。
六、本院按管理條例第9條第1項規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。
」上開規定之立法目的，乃鑑於電子遊藝場對於社會安寧會造成一定之影響，故明定其營業場所應距離對於環境安寧有著極高要求之學校、醫院50公尺以上。因其限制對於營業人營業自由之影響尚屬輕微，所定50公尺之限制，應解為係對電子遊戲營業場所設置之最低限制。又關於縣（市）工商輔導及管理，乃屬地方制度法第19條第7款第3目規定之縣（市）自治事項，依同法第25條之規定，縣（市）本得就其自治事項，於不牴觸中央法律之前提下，自行制訂符合地域需要之自治法規，故縣（市）依其地方環境之需要，以自治法規另定較高之限制標準，難謂與電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定牴觸。惟關於創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務，應以自治條例定之，為地方制度法第28條第2款所明定。縣（市）政府依都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款之規定逕以公告限制申請設立電子遊戲場業者，須距離國民中、小學、高中、職校、醫院1千公尺以上，自係對於人民營業權之限制，其未以自治條例為之，即與地方制度法第28條第2款之規定不合，其公告要非合法，此為本院最近之見解（本院94年度11月份庭長法官聯席會議決議參照）。本件上訴人以被上訴人於93年10月27日向其申請營利事業營業項目變更登記，增加「J701010電子遊戲場業」乙項，因被上訴人申請變更登記，增加電子遊戲場業營業項目之營業場所位於臺北縣永和市○○路154、156、158號1樓，屬於實施都市計畫之地區，距離國民中、小學、高中、職校、醫院未達1千公尺距離以上，因此，依系爭公告以原處分請被上訴人另覓合法地點經營，所為否准被上訴人營利事業營業項目變更登記申請之處分，揆諸首揭說明，於法有違，訴願決定予以維持，亦有不合。原判決乃撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就被上訴人93年10月27日申請營利事業營業項目變更登記案，應遵原判決之法律見解，對於被上訴人作成決定，本院核無不合。上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年4月23日
最高行政法院第五庭
審判長法官劉鑫楨
法官侯東昇法官林樹埔法官劉介中法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國97年4月23日
書記官張雅琴