裁判字號：最高行政法院101年判字第428號判決
裁判日期：民國101年05月17日
裁判案由：區域計畫法
最高行政法院判決
101年度判字第428號上訴人 游笋妹 即桃園縣私立友愛養護中心被上訴人桃園縣政府代表人 吳志揚 上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國100年12月22日臺北高等行政法院100年度訴字第1002號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣桃園縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），為非都市土地，編定為特定農業區農牧用地，經桃園縣蘆竹鄉公所向被上訴人查報涉嫌違規使用。被上訴人邀集相關單位及土地所有權人於民國99年12月1日至系爭土地會勘，會勘結果現場搭建鐵皮屋，增建房舍使用，面積約400平方公尺，經被上訴人所屬農業發展處人員於會勘紀錄簽註意見「土地上方興建建物，洽土地所有權人，未申請容許農業設施，不予認定農業使用」，並經上訴人於其上簽名，被上訴人遂審認上訴人有「未經申請擅自搭建鐵皮屋、增建房舍使用」之違章事實，依區域計畫法第21條規定裁處（下稱原處分）上訴人：⑴罰鍰新臺幣（下同）6萬元。⑵停止非法使用。⑶3個月內拆（移）除其地上物依法申請恢復土地容許使用項目。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決撤銷原處分主文⑴、⑶即裁處上訴人罰鍰與命上訴人拆（移）除地上物依法申請恢復土地容許使用項目部分，暨該部分訴願決定。惟駁回上訴人其餘之訴(即原處分⑵停止非法使用部分)，上訴人就駁回部分不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）查76年間訴外人誠標企業股份有限公司（下稱誠標公司）購買桃園縣○○鄉○○段○○○○○○號土地，之後再由誠標公司股東 許萬章 、 王進富 向當時的地主 邱垂火 購買鄰地即同段第199地號土地（系爭土地），買受土地同時，誠標公司業經原地主邱垂火同意蓋立門牌號碼桃園縣○○鄉○○路104-9及104-10號房屋（下稱系爭房屋）。系爭房屋係於77年間依法申請建造執照，完工後並取得使用執照、依法完成登記，至今未有任何變動，除有出租人 黃吳秀梅 出具證明書外，並有87年及97年林務局農林航空測量所之空照圖可資對照，足證上訴人於96年間承租系爭房屋使用至今，並無任何「未經申請核准擅自搭建鐵皮屋、增建房舍使用」之行為，上訴人僅係單純租賃房屋使用而已，故本件被上訴人處罰主體錯誤。（二）上訴人於96年間承租系爭房屋，當時出租人曾出示系爭房屋的所有權狀供上訴人查核，始承租使用，並不知悉系爭房屋一部分坐落在系爭土地上之事實，上訴人之使用自無任何故意過失可言，依行政罰法第7條規定，應不予處罰。（三）本件「未經申請擅自搭建鐵皮屋、增建房舍」之行為，在77年間已全部完成，至今已23年，依行政罰法第27條第1項規定，本件行政罰裁處權之時效已經過3年而消滅，不得再處罰。縱依行政罰法第6條從新從輕規定，被上訴人就是項裁處自應選擇最有利於上訴人之法條適用等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人於99年12月1日至現場會勘結果，系爭土地違規搭建鐵皮屋、增建房舍使用，現場確為上訴人使用，且經上訴人確認後未予陳述意見，被上訴人依內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋意旨，裁罰上訴人尚無違誤，且本案處罰上訴人始得避免農牧用地繼續違法作為教養院使用以確保病人權益。（二）依行政罰法第27條第1、2項規定及內政部99年3月8日台內營字第0990801551號函復意旨，本案經被上訴人函請地方稅務局提供房屋稅籍證明書，該鋼鐵造房屋起課年月為99年12月，且會勘時上訴人並無陳述且無相關文件證明該鐵皮屋、增建房舍係於78年間所建，是被上訴人依法裁處應無違誤。且依房屋租賃契約書所示，上訴人係於96年11月18日租賃系爭土地後即繼續做桃園縣私立友愛養護中心使用，另依被上訴人會勘紀錄，現場鐵皮屋、增建房舍使用部分皆與上訴人院址同一出入口，且做為養護病房及晒衣間使用，其違規使用狀態、行為自上訴人96年承租系爭土地迄今持續進行中。（三）經被上訴人於99年12月1日會同蘆竹地政事務所現場勘測並依航照圖套繪地籍圖結果，現況建物確有越界建築使用系爭199地號特定農業區農牧用地之土地，且現況另有部分違法搭建鐵皮屋供上訴人使用，違反區域計畫法及非都市土地使用管制相關規定事證明確，會勘紀錄並經上訴人及土地所有權人確認具結，是以被上訴人依會勘結果處分上訴人，該行政處分皆已踐行相關行政程序，被上訴人依內政部前揭之規定裁罰上訴人，尚無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依原處分之記載，可知被上訴人係以上訴人未經申請核准擅自搭建鐵皮屋、增建房舍而使用系爭土地，違反區域計畫法第15條第1項管制規定，依同法第21條第1項予以處罰。惟上訴人否認系爭土地上之鐵皮屋及增建房舍為其所搭建，並稱鐵皮屋及增建房舍為其於97年間向訴外人黃吳秀梅、 黃恆亮 、黃恆恩承租系爭房屋之一部分，當時屋況即係如此。經查，系爭房屋係78年5月17日建築完成，領有被上訴人所屬建設局核發（78）蘆鄉建使字第665、666號使用執照，並依法辦理所有權登記完畢領有建築改良物所有權狀，另證人即出租人黃吳秀梅除出具證明書表示其於79年間買受系爭房屋時，屋況即為現在的情形，並無增建或擴建，上訴人承租後亦無任何變更、證人即系爭土地所有權人 邱顯宏 亦證稱其父於95年去世，辦理繼承時，才知道系爭房屋有一部分是蓋在199地號農地上，至於鐵皮屋是何人、何時所蓋則不清楚等語綦詳；再就上訴人所提林務局農林航空測量所分別於87年5月22日、97年10月20日拍攝之空照圖加以比對，先後兩次所攝之系爭房屋形狀與外觀並無明顯改變，足徵上訴人稱系爭土地上鐵皮屋及增建房舍非其搭建，97年承租時即已存在，並非無據，應屬可採。被上訴人稱其並未認定鐵皮屋及增建房舍為上訴人搭建，顯與原處分之記載不符，且被上訴人於原審言詞辯論時已表明對於鐵皮屋及增建房舍非上訴人搭建乙節並無意見，是被上訴人於原處分記載之部分，其事實認定顯屬有誤。（二）系爭土地上鐵皮屋與增建房舍雖非上訴人所搭建，然上訴人承租後將之做為友愛養護中心病房及曬衣場使用，仍有違反管制使用系爭土地之違法情事，被上訴人為避免管制之系爭土地繼續遭違法使用，依區域計畫法第21條第1項規定，於原處分主文⑵命上訴人停止非法使用，於法尚無不合，且此部分處分係單純命上訴人停止違法行為，核其性質並不具有「裁罰性」，依行政罰法第2條規定，非屬行政罰，並無行政罰法之適用，故關於上訴人稱其使用承租物無任何故意過失，且行政罰裁處權時效已過之主張，即無審究必要。又上訴人所提被上訴人就訴外人標誠公司申請變更
（78）蘆鄉建使字第665、666號使用執照用途變更為養護中心（第1階段）案所為之核准處分，與本件上訴人有無違反管制使用土地之認定無涉，不足採為本案有利於上訴人之認定，因而判決駁回上訴人此部分之起訴。至原處分主文⑴裁處上訴人罰鍰6萬元及⑶命非權利人之上訴人於3個月內拆（移）除該等地上物依法申請恢復土地容許使用項目及訴願之部分，業經原判決撤銷，被上訴人未提起上訴，而告確定，爰不另為贅敘。
五、本院查：按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項定有明文。又非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。
」、第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、第6條第1項及第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」另內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋略以：「二、……區域計畫法第21條……至於違反管制使用土地之處罰對象，上開條文既未明文，宜解為以違反第15條第1項管制規定之義務者為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件……是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之……。」是依上開規定，可知非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而使用土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰。查原判決以系爭土地上鐵皮屋與增建房舍雖非上訴人所搭建，然上訴人承租後將之做為友愛養護中心病房及曬衣場使用，仍有違反管制使用系爭土地之違法情事，被上訴人為避免管制之系爭土地繼續遭違法使用，依區域計畫法第21條第1項規定，於原處分主文⑵命上訴人停止非法使用，於法尚無不合。而違反區域計畫法第21條管制使用土地規定之處罰對象，法固未明文，惟倘違反該管制使用土地，應不論係地主或建築物所有者及使用者，均應一體適用，始符管制之目的，從而上訴人主張區域計畫法第21條處罰者，應僅限於土地使用者，而不及於房屋使用者，即無可採。另系爭房屋使用執照用途固經被上訴人准許上訴人變更為養護中心使用，惟其乃就座落於桃園縣○○鄉○○段○○○○○○號上之2間建物之使用執照而言，且僅就建築物用途變更為審查，餘仍應符合目的事業主管機關相關規定，倘不符合由申請人自行負責，此有被上訴人100年3月16日府工使字第1000097438號函附原審卷原證9可稽，此與上訴人是否違反管制使用土地之認定無涉，況現況建物確有越界建築使用系爭……199地號特定農業區農牧用地之土地，且現況另有部分違法搭建鐵皮屋供上訴人使用，亦經被上訴人於99年12月1日會同地主及上訴人會勘現場屬實，此有被上訴人於99年12月1日會勘紀錄及所附照片附原處分卷可參。上訴意旨猶就此為指摘原判決不當，自無足採憑。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年5月17日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官黃淑玲法官林樹埔法官陳秀媖法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國101年5月18日
書記官黃淑櫻