裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第1865號判決
裁判日期：民國92年07月17日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第一八六五號
原告國立編譯館代表人甲○○訴訟代理人 周立仁 律師複代理人 邱錦添 律師被告行政院公平交易委員會設台北市○○區○○路一段二之二號十二樓代表人 黃宗樂 （主任委員）訴訟代理人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年三月二十一日院臺訴字第○九一○○八一六六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣臺灣臺北地方法院檢察署於民國（下同）八十九年五月三十一日以北檢 聰成 八十八他二八六九字第二二二五三號函就教育部開放國小教科書為審定本後，原告續編學科等五科教科書，交由「部編本國民小學教科用書印行處」（以下簡稱印行處）印製推廣，未經公開程序，違反公平競爭一案，移請被告查明有無違反公平交易法之情事。案經被告審查結果，以原告辦理部編審定本國民小學教科書印行作業，無正當理由限制出版事業印行資格，排除其他具印行能力之書局，損害國內出版事業公平競爭機會，為無正當理由之差別待遇行為，而有妨礙公平競爭之虞，違反行為時公平交易法第十九條第二款規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十年八月二十九日（九十）公處字第一一八號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前開妨礙公平競爭之行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告認定原告辦理部編審定本國小學教科書印行作業，無正當理由
限制出版事業印行資格，排除其他具印行能力之書局，損害國內出版事業公平競爭機會，為無正當理由之差別待遇行為，而有妨礙公平競爭之虞，違反行為時公平交易法第十九條第二款規定，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈查教育部於民國五十七年六月二十五日頒布「教育部部編國民小學生活與倫理
、常識、音樂、美術四科教科書交由書局印行實施辦法」，將前揭教科書交由書局印行，其參加印行資格為：依據五十一年公布「國民學校課程標準」編輯國民學校各科教科用書，送經原告審定，並於五十六學年度核價公布有案，及印行原告所編國民學校各科指引，且持有營業登記證，出版業登記證及最近納稅證明卡之書局，承辦書局須與教育部簽訂合約，有效期間為一年，期滿得續約，教科書原稿由原告編訂，承辦書局據以排印，不得變更。印製完畢報請教育部查驗合格後，始准發行，參加印行書局負共同連帶責任，其權利與義務之比例，由參加印行書局於規定期限內自行商定之，並成立「聯供處」統籌辦理印行及履約有關事宜，五十七學年公告後獲准參加印行書局計有之江文化公司、大中書局等四十二家書局；五十八學年公告後獲准參加印行書局，除前揭四十二家書局外，另增大東出版社、中國文化教育出版社等九家，共計五十一家書局；五十九學年公告後獲准參加印行書局仍為五十一家書局，但取消乾記出版社、新增育英書局；六十學年至八十學年公告後獲准參加印行書局仍為前揭五十一家書局；八十一年因臺灣書店不簽約，獲准參加印行書局減為前揭五十家書局；八十二學年至八十七學年均仍為前揭五十家書局印行。
⒉次查教育部於八十四年三月九日以台（）國字第○一○七五七號函「檢送八
十四年二月十五日研議擴大開放國民小學教科書審定事宜專案小組簡報紀錄乙份，請就有關事項積極辦理。」原告即依簡報紀錄之結論第一項（編輯部分）及第五項（印行部分）之決定辦理，其相關部分說明如次：
⑴編輯部分：國民小學各科教科書自八十五學年度起，全面逐年開放為審定本
；國民小學教科書開放審定後，原告繼續編輯國語、數學、社會、自然、道德與健康等五科之教科書與民間審定本併行，以確保教科書供應與品質之無虞。
⑵印行部分：部編本教科書之印行單位，雖基於「聯供處」印行經驗豐富，現
階段似可仍予保留，然為保證部編本之品質與銷售，原告可與「聯供處」簽訂合約，其合約內容包括：約期以三年為限，若其任何一科無法達成六分之一銷售底限，即取消其印製權，並進行單科招商比價、明訂參與「聯供處」之印行廠商，不得以不正當之方式進行促銷、凡編輯印行國民小學審定本教科用書之書局，不得參與聯合印行。
⒊復查原告於八十四年七月六日以（）國版字第八四○五六八號函檢陳「部編
本國民小學教科用書印行合約」草案報教育部鑒核。教育部於八十四年八月四日以台（）國字第○三八二二七號函核示：「請依權責自行核處」。原告乃依上項核示，於八十四年八月二十一日約請現行承印部編國小教科書印行單位就印行相關問題舉行座談會，並於同年八月二十三日以（）國版字第八四○七三二號函報教育部核備。教育部於八十四年九月六日以台（）國字第○四三九五三號函核示：「同意備查」。原告乃依上項核示，由原承印國小統編本教科書之台灣書店與「聯供處」之書局成員成立「部編本國民小學教科用書印行處」以統籌辦理部編審定本國民小學教科用書印行合約之簽訂與履行有關事宜，並於八十四年九月一日簽訂八十五學年至八十七學年之印行合約。
⒋再查基於教育部之核示簽約三年，原告乃於八十六年七月五日以（）國教字
第一五九八號函「為擬自第七冊（八十八學年使用）開始停止編輯部編本國民小學新課程國語、數學、自然、社會、健康教育等五科教科用書乙案」報教育部鑒核。教育部於八十六年九月十九日以台（）國字第八六一○八五七五號函核示：「國小新課程教科書開放審定制後，國立編譯館基於書價平準、品質及供應無虞等因素之考量，仍繼續編輯一般學科教科用書。惟上開因素是否已確定無虞，仍待審慎評估；爰請國立編譯館繼續完成至十二冊之編輯工作。」基於上項之理由，原告於八十七年十月二十六日以（）國版字第二四五九號函，檢陳「為八十八學年度部編本國民小學教科用書印行事宜，建請再與原印行處簽約一年」報部鑒核。教育部於八十八年一月二十八日以台（）國字第八八○○八五九五號函核示：「請貴館依權責自行辦理」，原告隨即與原印行處成員再續約一年。
⒌又查八十八年五月二十七日政府採購法公布實施後，原告隨即成立專案小組進
行對部編本教科書印行之檢討。鑒於審定本國小教科書之品質、價格、供應已步上軌道，為配合政府採購法之實施，原告乃於八十八年九月十七日以（）國版字第二五二二號函報，建請教育部對部編本國民小學教科用書印行方式改採「公開招標」並允許「共同投標」方式授權印製發行，授權印製發行期限為八十九至九十學年（即八十九年八月一日起至九十一年七月三十一日止）。教育部於八十八年十月十九日以台（）總（二）字第八八一一八○五五號函核示：「同意備查」。原告於八十八年十二月二十四日辦理第一次公開招標，因未達三家而流標，八十九年一月十日辦理第二次公開招標始完成決標程序。⒍末查被告以民國九十年八月二十九日（九十）公處字第一一八號處分原告違反
公平交易法第十九條第二款規定，並限令停止妨礙公平競爭之行為，原告不服提起訴願，遭決定駁回，爰依法提起行政訴訟。
⒎原告將「部編審定本」教科書交「印行處」印行，絕無保護教科書聯供單位既得利益之嫌：
⑴查原告係遵照教育部八十四年三月九日台（）國字第○一○七五七號函「
檢送八十四年二月十五日研議擴大開放國民小學教科書審定事宜專案小組簡報紀錄乙份，請就有關事項積極辦理」之簡報紀錄結論第一項編輯部分及第五項印行部分第二款「部編本教科書之印行單位，雖基於聯供處印行經驗豐富，現階段似可仍予保留，然為保證部編本之品質與銷售，國立編譯館可與聯供處簽訂合約」之決議辦理，並將合約草案及簽約對象「印行處」報請教育部核備，教育部並已同意備查在案。
⑵次查原告在無從確定民間版本必定供應之情形下，僅延續自五十七年起，為
求教科書必定如期全數供應無虞與品質確保之考量，始繼續與「印行處」訂定合約，完全符合修正前公平交易法施行細則第二十三條「市場供需情形」及「信用風險」之合理事由。
⑶復查原告始終未見有出版社（書局）直接向原告要求印行之事，原處分書第
十五頁第十二行中竟以「另參照署名為台灣書店等五十家之聯合說明中內容，確曾有無出版國小教科書資格之出版社（書局）要求加入」，此與原告毫不相干之理由認有涉不公平競爭之態樣，實屬重大誤會。
⒏本件「部編審定本」教科書，在原告與「印行處」之間，尚非屬商品：
⑴按「本法所稱事業如左．．．四、其他提供商品或服務從事交易之人或團體
﹂，此公平交易法第二條第四款訂有明文，因此原告對「印行處」必須是提供商品從事交易，始為公平交易法所定義之事業，並受公平交易法規範。
⑵查原處分事實第三項第二款認定八十五年八月一日後所有版本教科書之性質
已轉變成商品，且「部編審定本」教科書與民間版本間產生競爭關係，全國國民小學訂購教科書之行為即應視為「商業行為」，而「印行處」成員獲有利潤，故原告授權使用，收取對價，並以著作權人地位要求被授權人履行契約義務之行為，已合致公平交易法第二條第四款之要件云云。
⑶惟查本件原告是否立於著作權人地位收取對價要求「印行處」履行契約，或
「印行處」成員是否獲取其應得之利潤，均對「部編審定本」教科書為商品與否無因果關係，仍應就原告交付「印行處」之「部編審定本」之編譯著作是否為商品而論之。茲就「部編審定本」由編譯著作至教科書之過程分述如下：
①編譯著作階段（尚非商品）－此階段即原告交付編譯著作予「印行處」印製之行為階段，該編譯著作僅為書稿，尚未大量印製為教科書。
②教科書階段（如原處分書所載為商品）－此階段經由「印行處」之打字、
排版、印刷、裝訂等過程，印製為教科書，並提供全國國民小學訂購，與其他版本教科書產生競爭關係。
由前二階段獲知，在原告將「部編審定本」之編譯著作交由「印行處」印製，該編譯著作僅止於授權使用階段，絕非商品，至印製成書後之銷售行為，始成為商品，原處分竟倒果為因，顯係重大誤會。
⒐按「依照著作權法．．．行使權利之正當行為，不適用本法之規定」，公平交
易法第四十五條訂有明文，且按「著作財產權得授權他人利用著作，其授權利用之地域、時間、內容、利用方法或其他事項，依當事人之約定．．．」，此著作權法第三十七條訂有明文，謹查︰
⑴原處分及訴願決定均認為原告將部編審定本之編譯著作交印行處印製發行，
屬著作授權他人使用，收取對價，並以著作權人地位要求被授權人履行契約義務之行為，足見原告僅係「著作權授權使用」階段，尚無任何商品或服務之提供可言，況著作權非商品或服務，實不知原處分及訴願決定認著作權為商品或服務之依據為何﹖⑵被告交付印行處印製發行，係著眼於印行處歷來均能供書正常且品質保證之
條件，原告為保障著作物之品質，善意以著作權授與值得信賴之印行處利用，為行使權利之正當行為，依法不適用公平交易法規定，至為灼然。
⒑原處分書主文第二項「被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項妨害公平競爭之行為」，有處分主文與事實理由矛盾之違誤：
⑴查原處分書事實第三項第二款及理由，係指民國八十五年八月一日起至八十
八年五月二十七日止，原告將「部編審定本」教科書交由「印行處」印行，有違公平交易法第十九條第二款規定。
⑵惟查原處分書事實第三項第三款第一行以「第三階段－八十八年五月二十七
日政府採購法施行之後」及同款末段以「故八十八年五月二十七日政府採購法施行之後，有關被處分人針對部編審定本之印行作業應全部悉依政府採購法之規定程序辦理」，顯見自八十八年五月二十七日起迄今，原告即無繼續所謂妨礙公平競爭之行為，原處分竟在主文第二項仍予以處分停止，顯有矛盾。按行為必須繼續存在發生中始有命停止行為之可能性及必要性，原告自八十八年五月二十七日以後，至原處分書九十年八月二十九日，已停止行為長達二年餘，而原處分書竟仍命原告立即停止行為，應有未視行為已不存在之事實而命停止行為處分之違誤。
⒒按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命停止或改正其行為；
逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止」、「明定違反第二十四條規定，經中央主管機關命令其改正或停止其行為而不從者之處罰規定。本條後段規定對連續不改正或不停止其行為者，得連續處罰之，俾加強行政處分效果」，修正前公平交易法第四十一條並立法理由分別訂有明文，故修正前公平交易法第四十一條係就違反同法第二十四條規定之罰則，原訴願決定及處分以本件屬公平交易法第十九條第二款無正當理由之差別待遇行為，竟依行為時公平交易法第四十一條前段規定處分，顯然與法有違。
㈡被告主張之理由：
⒈按「本法所稱競爭，謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服
務或其他條件，爭取交易機會之行為。」「無正當理由，對他事業給予差別待遇之行為，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之。」此為行為時公平交易法第四條、第十九條第二款明文規定。本案原告於國小各科教科書自八十五學年度起，全面逐年開放為審定本後，教科書之性質已轉變成「商品」，「部編審定本」與民間版本間產生競爭關係，其將部編審定本之編譯著作授權他人使用，並收取對價行為，應注意市場自由競爭機能。原告與部編本國民小學教科用書印行處於八十四年八月一日簽訂為期三年合約以辦理教科書印行作業。惟查前揭得參與「印行處」之資格，僅限於依據五十一年公布之「國民學校課程標準」編輯國民學校各科教科用書，送經該館審定，並於五十六學年度核價公布有案，及印行該館所編國民學校各科指引，且持有營業登記證，出版業登記證及最近納稅證明卡之早期設立書局。造成其他八十五年八月一日教科書開放後設立且持有營業登記證，出版業登記證及最近納稅證明卡且具有印行能力之書局無法參進市場參與交易，而損害其於教科書市場公平競爭之權益，核屬違反公平交易法第十九條第二款禁制規定之差別待遇行為，合先陳明。
⒉有關原告訴稱將部編審定本教科書交「印行處」印行，絕無保護教科書聯供單位既得利益之嫌；況部編教科書在原告與「印行處」之間，尚非屬商品乙節：
⑴本案原告稱其交付予「印行處」印製之編譯著作階段，因尚非大量印製為教
科書，尚非商品云云。查所謂商品，係指具有經濟價值之有形物件，本案自原告八十五年至八十七學年度部編本國民小學教科用書印行合約及八十八學年度部編本國民小學教科用書印行合約以觀，原告為簽約行為主體。且，原告將部編審定本印行權發包於「印行處」，「印行處」須向原告繳納各科教科書定價百分之五數額之「編輯費」，即取得十萬冊教科用書之印製權，再由印行處之書局將部編審定本販售予學生家長以取得約一○％的利潤，該編譯著作乃屬具有經濟價值之有形物件。原告將部編審定本之編譯著作授權他人使用，收取對價，並以著作權人的地位要求被授權人履行契約義務之行為，自應認定其合致公平交易法第二條第四款「提供商品或服務從事交易之團體」之要件，屬受公平交易法規範之「事業」，被告認定之行為主體並無違誤。原告訴稱該編譯著作僅為書稿，尚未大量印製為教科書，並非商品一詞，係將商品定義狹窄化，均屬卸詞，洵不足採。
⑵復查被告於八十二年四月二十八日受理有關教育部及原告被檢舉任由台灣書
店等九十餘家書局聯合壟斷全國高中小學教科書價格，涉嫌違反公平交易法一案，即發現「印行書局」之資格規定似存有排除競爭之可能，故於八十三年四月一日函文原告，說明「有關『印行書局』之資格規定有排除競爭之可能」，請就「印行書局資格之規定」檢討修訂，使能在達到教育目的（如期供書．．．．等）的前提下，修訂成符合公平法精神之規定，亦即對「印行書局之資格」給予適度的開放。惟原告對被告函稱「適度開放」之資格尺度卻表示甚難形成共識，但八十八年五月二十七日政府採購法施行之後，原告卻能即刻改採公開招標方式，據此，原告對於開放印行資格之時程顯有推諉、懈怠之處。再者，經被告調查之結果，發現所謂印行處之運作，雖稱係五十家書局組成，實際運作人僅為宏光文化出版社 謝振松君 、建新書局 陳礎堂君 、中國教育出版社 王鼎君 等少數書局負責人，半數以上出版社（書局）均不瞭解實務運作情形，均未實際從事印製及發行業務。而「印行書局」在原告長年設定進入市場條件下，無庸實際從事印行業務卻可依會商決議，按各家出版社（書局）應分配之權責比率計算營業額及其收益，並因此衍生各家出版社得高價轉讓牌照權利等情事。上開情事從競爭法之角度觀察，顯然此市場屬閉鎖，內部無競爭亦無效率，也同時違反審計法等相關採購法令。被告係對照署名台灣書店等五十家之聯合聲明內容中：有關聯合共同印行，因受條件之限制，確曾有無出版國小教科書之出版社（書局）要求加入，但因未具資格而無法加入等相關證詞，據此認定原告將部編審定本教科書交「印行處」印行，並未開放「印行書局」之資格規定，原告的差別待遇行為核屬「無正當理由」，並無失當之處。
⒊至於原告稱原處分書主文第二項「被處分人自本處分書送達之次日起，應立即
停止前項妨礙公平競爭之行為」，有處分書主文與事實理由矛盾之違誤乙節，按「無正當理由，對他事業給予差別待遇之行為，而有妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之」，為公平交易法第十九條第二款所明定。同法第四十一條復規定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」是以，事業如無正當理由從事差別待遇而有妨礙公平競爭之虞之行為，公平交易委員會自得依公平交易法第四十一條之規定加以處分。至於處分內容，如依行為、事件之性質，事業之行為已完成，無從停止或難以「限期」命改正，或限期已無實益，或根本無從或難以更正其已產生之效果者，則為達立法規範此類行為之旨意，本案處分書主文第二項：「被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項妨礙公平競爭之行為。」應解釋成事業如經本會命自本會處分書送達之次日起，應「立即停止並不得再為」不當限制廠商資格之行為者，主文所命「自次日起」立即停止之處分，則應解釋為對於無法限期之行為所加之「期限」，以貫徹第四十一條前後相續，遏止不當競爭行為之立法目的。況原告在教科書印行作業上，據監察院之意見書內容（參照臺灣臺北地方法院檢察署八十九年五月三十一日 北檢聰成 八十八他二八六九字第二二二五三號函附件），尚有類似印行處組織達六組，本處分書之作用即在警示原告對於其他印行處之資格開放作業應予以加速檢討，是以被告所為處分並無不當及率斷之處。
理由
一、按「本法所稱競爭，謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」、「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之：一、：：：二、無正當理由，對他事業給予差別待遇之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止」行為時公平交易法第四條、第十九條第二款及第四十一條分別定有明文。
二、本件緣臺灣臺北地方法院檢察署於八十九年五月三十一日以北檢聰成八十八他二八六九字第二二二五三號函就教育部開放國小教科書為審定本後，原告續編學科等五科教科書，交由印行處印製推廣，未經公開程序，違反公平競爭一案，移請被告查明有無違反公平交易法之情事。案經被告審查結果，以原告辦理部編審定本國民小學教科書印行作業，無正當理由限制出版事業印行資格，排除其他具印行能力之書局，損害國內出版事業公平競爭機會，為無正當理由之差別待遇行為，而有妨礙公平競爭之虞，違反行為時公平交易法第十九條第二款規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十年八月二十九日（九十）公處字第一一八號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前開妨礙公平競爭之行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有被告上開函、行政院訴願決定書等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
三、原告係依國立編譯館組織條例成立，具有獨立人事、會計編制與預算，有印信可獨立行文，為行政機關；惟自八十五年八月一日起隨著教育政策改變，教科書市場開放民間業者編印、送審、供應後，原告與印行處之間八十五年至八十七學年度部編本國民小學教科用書印行合約及八十八學年度部編本國民小學教科用書印行合約等二份私法上之著作授權契約，原告為簽約行為主體及將部編審定本印行權發包予印行處，而印行處須向原告繳納各書定價百分之五金額之編輯費，即取得十萬冊教科用書之印製權，再由印行處之書局將部編審定本販售予學生家長以取得約百分之十的利潤以觀，原告係將部編審定本之編譯著作授權他人使用，收取對價，並以著作權人的地位要求被授權人履行契約義務之行為，顯已合致公平交易法第二條第四款所定「提供商品或服務從事交易之團體」之要件，為公平交易法所規範之「事業」要無疑義。
四、查原告於國小各科教科書自八十五學年度起，全面逐年開放為審定本後，未注意教科書之性質已轉變成「商品」，過去所謂「部編審定本」業與民間版本間產生競爭關係，其將部編審定本之編譯著作授權他人使用，並收取對價行為，應注意市場自由競爭機能。又被告曾於八十三年四月一日函示：有關印行書局之資格規定有排除競爭之可能，詎原告仍與印行處於八十四年八月一日簽訂為期三年合約以辦理教科書印行作業；且前揭得參與「印行處」之資格，僅限於依據五十一年公布之「國民學校課程標準」編輯國民學校各科教科用書，送經該館審定，並於五十六學年度核價公布有案，及印行該館所編國民學校各科指引，且持有營業登記證，出版業登記證及最近納稅證明卡之早期設立書局。此種資格限制，造成排除其他八十五年八月一日教科書開放後設立且持有營業登記證，出版業登記證及最近納稅證明卡且具有印行能力之書局無法參進市場參與交易，而損害其於教科書市場公平競爭之權益，核屬違反公平交易法第十九條第二款禁制規定之差別待遇行為甚明。
五、次查部編本教科書之所以交付印行處聯合印行，乃過去政府實施中小學教科書統編，停止民間書局送審出版所採取之措施，其目的在於以統一編輯、聯合印行齊一品質、水準，降低書價，減輕學生負擔，以落實教育機會均等之考量；惟政府政策既已改弦更張，自無再執政策改變前舊襲資為阻卻責任之理。原告雖提出「教育部編國民小學生活與倫理、常識、音樂、美術等四科教科書交由書局印行實施辦法」及教育部於八十四年三月九日台（８４）國字第○一○七五七號函「檢送八十四年二月十五日研議擴大開放國民小學教科書審定事宜專案小組簡報紀錄」及教育部八十四年八月四日以台（）國字第○三八二二七號函核示：「請依權責自行核處」函、八十四年九月六日以台（）國字第○四三九五三號函核示：「同意備查」函作為系爭行為之依據；但查前揭教育部頒布者，或僅為職權命令，或僅為函示，尚非有法律或法律明確授權訂定之命令，要無公平交易法第四十六條規定得豁免公平交易法規定之適用。
六、原告主張將部編審定本教科書交「印行處」印行，絕無保護教科書聯供單位既得利益之嫌；況部編教科書在原告與「印行處」之間，尚非屬商品云云；但查：㈠所謂商品，係指具有經濟價值之有形物件，本案自原告八十五年至八十七學年度部編本國民小學教科用書印行合約及八十八學年度部編本國民小學教科用書印行合約以觀，原告為簽約行為主體。且，原告將部編審定本印行權發包於「印行處」，「印行處」須向原告繳納各科教科書定價百分之五數額之「編輯費」，即取得十萬冊教科用書之印製權，再由印行處之書局將部編審定本販售予學生家長以取得約一○％的利潤，該編譯著作乃屬具有經濟價值之有形物件，即屬「商品」無訛。原告將部編審定本之編譯著作授權他人使用，收取對價，並以著作權人的地位要求被授權人履行契約義務之行為，自應認定其合致公平交易法第二條第四款「提供商品或服務從事交易之團體」之要件，屬受公平交易法規範之「事業」，已如前述。原告此項主張，洵不足採。㈡被告於八十二年四月二十八日受理有關教育部及原告被檢舉任由台灣書店等九十餘家書局聯合壟斷全國高中小學教科書價格，涉嫌違反公平交易法一案，即發現「印行書局」之資格規定似存有排除競爭之可能，故於八十三年四月一日函文原告，說明「有關『印行書局』之資格規定有排除競爭之可能」，請就「印行書局資格之規定」檢討修訂，使能在達到教育目的的前提下，修訂成符合公平法精神之規定，亦即對「印行書局之資格」給予適度的開放，業如前述；原告雖對被告函稱「適度開放」之資格尺度表示甚難形成共識，詎於八十八年五月二十七日政府採購法施行之後，原告即能即刻改採公開招標方式以觀，原告對於開放印行資格之時程難辭推諉之責。㈢經被告調查之結果，發現所謂印行處之運作，雖稱係五十家書局組成，實際運作人僅為宏光文化出版社謝振松君、建新書局陳礎堂君、中國教育出版社王鼎君等少數書局負責人，半數以上出版社（書局）均不瞭解實務運作情形，均未實際從事印製及發行業務。而「印行書局」在原告長年設定進入市場條件下，無庸實際從事印行業務卻可依會商決議，按各家出版社（書局）應分配之權責比率計算營業額及其收益，並因此衍生各家出版社得高價轉讓牌照權利等情事。此等情事自競爭法之角度觀察，顯然此市場屬閉鎖，內部無競爭亦無效率，也同時違反審計法等相關採購法令。被告係對照署名台灣書店等五十家之聯合聲明內容中：有關聯合共同印行，因受條件之限制，確曾有無出版國小教科書之出版社（書局）要求加入，但因未具資格而無法加入等相關證詞，據此認定原告將部編審定本教科書交「印行處」印行，並未開放「印行書局」之資格規定，原告的差別待遇行為核屬「無正當理由」至明。
七、原告主張原處分書主文第二項「被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項妨礙公平競爭之行為」，因被告為原處分時，原告已停止行為二年餘，處分書主文與事實理由矛盾之違誤云云；惟按「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之：二、無正當理由，對他事業給予差別待遇之行為。」為公平交易法第十九條第二款所明定。同法第四十一條復規定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」是以，事業如無正當理由從事差別待遇而有妨礙公平競爭之虞之行為，公平交易委員會自得依公平交易法第四十一條之規定加以處分。至於處分內容，如依行為、事件之性質，事業之行為已完成，無從停止或難以「限期」命改正，或限期已無實益，或根本無從或難以更正其已產生之效果者，則為達立法規範此類行為之旨意，本案處分書主文第二項：「被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項妨礙公平競爭之行為。」應解釋成事業如經被告命自被告處分書送達之次日起，應「立即停止並不得再為」不當限制廠商資格之行為者，主文所命「自次日起」立即停止之處分，則應解釋為對於無法限期之行為所加之「期限」，以貫徹第四十一條前後相續，遏止不當競爭行為之立法目的。況原告在教科書印行作業上，據監察院之意見書內容（參照臺灣臺北地方法院檢察署八十九年五月三十一日北檢聰成八十八他二八六九字第二二二五三號函附件），尚有類似印行處組織達六組，原處分主文第二項之作用即在警示原告對於其他印行處之資格開放作業應予以加速檢討，從而被告所為處分並無不當。可得而言者，原告自八十八年五月二十七日政府採購法施行之後，所有類似行為均應依照該法規定辦理，被告原處分於九十年八月三十一日送達後，原告再為類似行為悉依政府採購法處理，尤證原告要無提起本件訴訟之實益，附此敘明。
八、原告主張公平交易法第四十五條規定：「依照著作權法．．．行使權利之正當行為，不適用本法之規定」，且著作權法第三十七條規定「著作財產權得授權他人利用著作，其授權利用之地域、時間、內容、利用方法或其他事項，依當事人之約定．．．」，原處分認為原告將部編審定本之編譯著作交印行處印製發行，屬著作授權他人使用，收取對價，並以著作權人地位要求被授權人履行契約義務之行為，足見原告僅係「著作權授權使用」階段，尚無任何商品或服務云云；惟按公平交易法第四十五條之規定，係規定智慧財產權之正當行使行為，排除公平交易法之適用，蓋公平交易法之目的雖在建立公平之競爭秩序，惟著作權在本質上皆為法律所賦予之獨占權，此種合法之權利與公平交易法本質產生衝突時，有明文界定之必要；但事業適用本條除外規定之範圍，僅限於反壟斷法（即獨占地位之濫用、結合事先申請及聯合之禁止）之部分，對於反不當競爭法（如妨礙公平競爭）部分則無除外規定之適用，否則會造成鼓勵事業從事不公平競爭，從而，原告此項主張，洵不足採。
九、原告主張行為時公平交易法第四十一條係以行為人違反同法第二十四條之罰則云云；查行為時公平交易法第四十一條明定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止」該條八十年二月四日立法理由，原係僅針對事業有違反公平交易法第二十四條之行為所為之罰則，惟送至立法院審議時，為強化公平交易委員會執行本法之監督權能，使其對違反本法之規定者有全盤性之糾正與處罰權限，乃將該條文之行為大幅修正為「違反本法規定」從而，原告此項主張，洵屬誤解。
十、綜合上述，詎原告與印行處於八十四年八月一日簽約以辦理教科書印行作業，限制參與「印行處」之資格，僅限於依據五十一年公布之「國民學校課程標準」編輯國民學校各科教科用書，送經該館審定，並於五十六學年度核價公布有案，及印行該館所編國民學校各科指引，且持有營業登記證，出版業登記證及最近納稅證明卡之早期設立書局。排除其他八十五年八月一日教科書開放後設立且持有營業登記證，出版業登記證及最近納稅證明卡且具有印行能力之書局無法參進市場參與交易，而損害其於教科書市場公平競爭之權益，核屬違反公平交易法第十九條第二款禁制規定之差別待遇行為，至臻明確，被告依同法第四十一條規定，命原告於處分書送達次日起，停止前項違法行為之宣示，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
、本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年七月十七日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官曹瑞卿法官闕銘富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年七月十七日
書記官吳芳靜