臺北高等行政法院98年度訴字第1134號判決

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1134號判決

裁判日期：民國98年09月10日

裁判案由：公平交易法

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1134號原告大統益股份有限公司代表人甲○○原告統一企業股份有限公司代表人甲○○原告美藍雷股份有限公司代表人乙○○原告大成長城企業股份有限公司代表人丙○○原告泰華油脂工業股份有限公司代表人丁○○共同訴訟代理人 蔡文斌 律師（兼送達代收人）
王建強 律師 王盛鐸 律師被告行政院公平交易委員會代表人戊○○（代理主任委員）訴訟代理人己○○
庚○○上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國98年4月9日院臺訴字第0980084024號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人於訴訟繫屬中由湯金全變更為戊○○，並已具狀聲明承受訴訟。
二、事實概要：原告大統益股份有限公司（下稱大統益公司）、統一企業股份有限公司（下稱統一公司）、大成長城企業股份有限公司（下稱大成公司）及泰華油脂工業股份有限公司（下稱泰華公司）等4家黃豆進口業者於民國（下同，西元除外）86年
10月4日申經被告許可合船進口黃豆，並申准延展許可期限至95年12月31日止。其間，於95年8月16日申准增加原告美藍雷股份有限公司（下稱美藍雷公司）為合船進口黃豆之行為主體。嗣原告於上開許可期限屆至後，未向被告申請延展許可期限，經被告主動調查，以原告未依公平交易法第15條第2項規定，於原許可期限屆滿前3個月內申請延展許可期限，嗣聯合行為許可期限屆至後，自承於96年6月25日及96年7月25日連續2度合船進口黃豆，原告大統益公司分別進口22,767公噸及22,971公噸、統一公司分別進口17,902公噸及17,686公噸、大成公司分別進口2,928公噸及4,065公噸、泰華公司分別進口3,794公噸及3,557公噸、美藍雷公司分別進口9,049公噸及10,672公噸，違法事證明確。又原告合計市場占有率於93、94及95年度分別高達53.83%、48.68及48.45%，市場力極大，渠等合船進口黃豆之行為，已足以影響國內黃豆進口市場之功能，違反公平交易法第14條第1項聯合行為之禁止規定，依公平交易法第4l條前段規定，以96年12月4日公處字第096175號處分書命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰新台幣（下同）各500萬元。原告不服，訴經行政院97年8月4日院臺訴字第0970088272號訴願決定，將原處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。嗣經被告重行審查，以原告合意於96年間2度合船進口黃豆，足以影響國內黃豆進口市場功能，違反公平交易法第14條第1項規定，依公平交易法第4l條前段規定，以97年10月1日公處字第097132號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處大統益公司罰鍰500萬元、統一公司罰鍰30
0萬元、美藍雷公司罰鍰160萬元、大成公司罰鍰70萬元及泰華公司罰鍰60萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)系爭合船進口黃豆行為不屬公平交易法第7條及第14條本文規定之聯合行為，自無同法第14條但書須經許可之適用：
１、系爭合船進口黃豆行為係各事業主體各自在芝加哥期貨市場下單採購，因下單時點不同，各家採購價格、數量均不同。各事業主體互不干涉，並無聯合採買之協議，亦無限制進口配額，不具有限制競爭之目的，原告共同託運之合意與限制市場競爭無關聯性，顯不足以影響市場功能。系爭合船進口黃豆僅係單純託運之共同行為，並非違法聯合行為，迥異於國內大宗物資之「聯合採購（併同）合船進口」之聯合行為，非如麵粉同業公會模式－「於開標當日即決定所有到貨成本，致所有合船廠商成本相同之行為」。
２、歷年來相沿成習之錯誤：原告過去未明辨單純合船進口非屬違法聯合行為，因而沿習以「聯合採購合船進口」之名向被告申請許可。被告就本件單純合船進口，未明辨「共同託運」與「聯合採購合船進口」之本質上差異，同有事實涵攝、法律適用之錯誤。此由行政院院會於97年3月19日、同年3月26日第12次、第13次穩定物價工作小組會議議決「六、有關合船進口行為是否列為聯合行為，請公平會評估並持續檢討。」、「九、就大宗物資合船進口問題，請公平會依實際情況，作出務實認定。」，可證合船進口是否為聯合行為，確有正視檢討之迫切性與必要性。
３、立法解釋：
(1)、公平交易法禁止之聯合行為，客觀上須有聯合行為，主觀
上需有意思聯絡，鈞院92年度訴字第1132號判決：「聯合行為的構成要件包括：1、聯合行為的主體：係指有競爭關係之事業間，亦即處於同一產銷階段之水平競爭事業間；2、聯合行為的合意方式：契約、協議或其他方式之合意；3、聯合行為的合意內容：共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為；4、聯合行為對特定市場之影響：以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限，．．．上開聯合行為的構成要件缺一不可，如缺其一，即不得以事業違反公平交易法之聯合行為禁制規定相繩」可參。80年2月4日制定公平交易法第
7條規定之立法理由：「1、明定聯合行為之定義。2、事業以契約、協議或其他方式之合意與有競爭關係之他事業為共同行為時，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場關係，實務上最為常見者，如統一價格、限制產量、交易對象或劃分營業範圍．．．等，各國立法上稱之『卡特爾』（
CARTEL），亦即一般所謂之『聯合壟斷』。其對於競爭所加之限制，將妨害市場及價格之功能，暨消費者之利益。」。黃豆進口市場早已全面開放，無進口配額與資格限制，任何人可自由以散裝或貨櫃型態進口黃豆，不存在輸入自然障礙、法令障礙及企業自行設立等障礙，斷無發生輸入聯合壟斷（即輸入卡特爾）之可能。本件合船運送進口行為，不會排擠他人進口黃豆空間，也不會干擾國內黃豆進口市場功能，並未共同決定商品或服務之價格，或利用限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等「競爭參數」，相互約束事業活動以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，不屬限制競爭之聯合行為。
(2)、依80年2月4日制定公平交易法第14條之立法理由：「1
、事業間之聯合行為，限制競爭，妨害市場及價格之功能，以及消費者之利益，故應加以禁止。惟聯合行為之態樣甚多，效用亦不一，如有益於整體經濟與公共利益時，尚不宜完全否定其正面之功能；故但書規定經中央主管機關許可之聯合行為，不在禁止之列。參考德國營業競爭限制防止法第1條至第8條規定，日本獨占禁止法第24條之3、之4規定，韓國限制獨占法第12條規定。」我國公平交易法繼受外國法，應隨國際貿易自由化之修法趨勢與時俱進，以期與國際接軌。
４、比較法解釋：比較歐體競爭法規，依歐洲聯盟法制之歐體條約第3篇第6部分第1章「競爭規則」專章，西元1968年7月29日執委會「關於事業合作協議、決議及互為一致行為通知」用以向各界說明其執行歐體條約第81條第1項之立場，免於以個案處分之方式澄清法律狀況，並希望籍此使事業不再需要向其提出否定證明之申請，進而消除事業申報系爭協議之必要。執委會例示（而非列舉）其認為僅以共同使用製造、倉儲及運輸設備為標的之協議，為不構成限制競爭之8種協議類型之一（被告91年12月91年度合作研究報告11聯合行為之採證與例外許可項目之研究第12頁參照）。相同見解亦見諸於 呂榮海 、 謝穎青 、 張嘉真 所合著之「公平交易法解讀」，聯合進口行為雖可依公平交易法第14條第5款向被告申請許可，若只是「合船」而非「聯合採購」，不生違反公平交易法之問題。前公平交易委員會委員呂榮海指出：「採購及其聯合之效果係在國外，我國公平交易法對其是否有規範之必要，顯有疑義。」，系爭合船進口行為僅係以共同使用運輸設備為標的之協議，為不構成限制競爭之8種協議類型之一，僅為「合船」而非「聯合採購」，為事業為節省成本或提高效率所為不具限制性之共同行為，並無排除或禁止參與之公司個別從事相同之事業活動，不屬違法聯合行為，而非「輸入卡特爾」，被告以「輸入卡特爾」論斷原告之行為惡性，顯有違誤。
(二)原告並無居於市場競爭優勢地位，濫用經濟力限制競爭之行為，合船進口行為尚不足以影響國內黃豆進口市場之功能：
１、按「行為時公平交易法第7條、同法施行細則第5條，對於事業（含同業公會）之商業活動，是否足以影響生產、商品交易或服務供需等市場功能之聯合行為，係以不確定法律概念予以規範，固應尊重主管機關相當程度之判斷餘地。惟主管機關之判斷所根據之事實，是否符合論理法則或經驗法則，原審法院有衡情斟酌之權，如經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認為主管機關判斷受處分人違法事實所憑之證據，有取樣不當或所引數據有運算上之顯然疏失，而為主管機關據為判斷之基礎者，其所為之處分即有適用法規不當之違法，此與不確定法律概念應否尊重主管機關相當程度之判斷餘地無涉。」、「認定聯合行為之約定，對於市場足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，除參加聯合行為者之「市場占有率」外，尚有『參加聯合行為者數目』、『參加聯合行為者與不參加者間之數目比例』、及『對於交易關係的影響』等，作整體衡量。」最高行政法院93年度判字第1588號、92年度判字第1336號判決意旨參照。
２、本件是否成立「聯合行為」，公平交易法要求必須以經濟分析之方法檢驗之，所禁止之聯合行為，僅限於損害整體經濟與市場功能之約定：
原處分之市場界定為「國內黃豆進口市場」，本件產品市場為「黃豆進口市場」，地理市場為「全國」，自應以96年度全國黃豆總進口量為計算基準，故以「行為標準」計算推斷原告2度合船進口黃豆之行為是否居於市場競爭優勢地位，濫用經濟力限制競爭，是否足以影響國內黃豆進口市場之功能，自應分別以系爭2度合船進口黃豆之進口量與當年度全國黃豆總進口量相比較。系爭2度合船進口黃豆，合計進口量分別為56,440及58,951公噸，然96年度全國黃豆總進口量為2,379,531公噸，單船黃豆進口量分別僅占96年度全國黃豆總進口量之2.37%及2.48%，顯不足以影響市場功能，足證原處分未以96年度全國黃豆總進口量為計算基準，以評估市場功能之影響，係基於錯誤計算基準，且訴願決定非以「年計」而以「到港當月」為取樣計算基準，顯有取樣不當或所引數據有運算上顯然疏失之違誤。原處分及訴願決定僅以參加聯合行為者之「市場占有率」為唯一衡量標準，未依「參加聯合行為者數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」及「對於交易關係的影響」等作整體衡量，有違上開最高行政法院之判決意旨。
(三)縱系爭合船進口屬聯合行為，惟公平交易法第14條之聯合行為限於故意，不罰過失，原處分違反行政罰法第4條規定：
１、按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」司法院釋字第275號解釋參照。次按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第4條及第7條第1項分別定有明文。
２、行政罰法第4條採「處罰法定主義」，限於有法律明定始得處罰。公平交易法並非所有條文均以故意、過失責任為處罰基礎，鈞院90年度訴字第2598號判決意旨：「按公平交易法第24條規定，『除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。』．．．該條條文中規定『欺罔』2字，在文義解釋上，當要求表示者主觀上有故意陷他人於錯誤。是故，關於欺罔之構成要件理應包括故意在內，即該條應以故意為歸責條件。乃原處分與原訴願決定認為『行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以發生實際交易行為為要件，只須行為於客觀上構成欺罔即屬該當』，並謂『無需探求事業於主觀上有無陷人於錯誤之故意」云云，容有誤解。』」即為適例。同理，公平交易法第14條規定之聯合行為，解釋上應當限於「故意」，不及於過失。公平交易法所欲歸責之「限制競爭行為」或「不正競爭行為」，均以從事經濟活動者主觀上具有排除正當自由競爭秩序之意圖存在為前提，因此才有事前預防或事後導正之必要，故「限制競爭行為」或「不正競爭行為」實難以想像存有過失之情形。
３、原告未注意致疏忽核准已到期而合船進口，誠有過失，被告即推論惡性重大，未細究聯合行為本質上限於故意始具主觀上可歸責性，逕為裁罰處分，違反行政罰法第4條之規定。
４、縱公平交易法第14條規定係以故意或過失為要件，本於可歸責性程度上區別，原告過失行為之可罰性自應較輕於故意行為之可罰性，行政裁罰不應等量齊觀，原處分亦違反平等原則與比例原則。
(四)原處分違反比例原則且有裁量濫用之裁量瑕疵：
１、行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。」。公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2、違法行為對交易秩序之危害程度。3、違法行為危害交易秩序之持續期間。4、因違法行為所得利益。5、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」。另按「被告該另創之裁罰標準除陳稱以原告及其他各被處分人之灌氣數量、不當得利核估、違法期間、是否主謀等為較明確之考量要素外，其他於該裁處罰鍰額度參考表上所列各應考慮之要素如：違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度，均付之闕如，另如：違法事業之規模、經營狀況、營業額，及違法事業之市場地位，亦僅空泛敘述，並無具體評價，已有裁量不足。」鈞院93年度訴字第3226號判決參照。被告依公平交易法施行細則第36條規定課處罰鍰處分，惟僅單純抄錄法條，至於事實與上開裁量要件間之涵攝過程，未見說明，其裁量是否具有不正當聯結。被告未具體敘明其依據之事實、證據及法規涵攝過程，構成裁量不足之重大瑕疵。
２、按「行政機關在進行裁量時，如對於裁量之前提要件事實認定有錯誤或將事實涵攝於構成要件有錯誤時，其行政裁量處分即有違法瑕疵，固不待言。」、「如行政機關並不是惟一根據裁量規定的法律目的進行裁量；或者在具體案件上，進行利益衡量時，未充分考慮有關行使裁量權的基準性觀點（根據該裁量規定，應就各種公益及私益妥為衡量），漏未斟酌涉案因素，或追求不當目的，即均構成裁量濫用。換言之，如果裁量權的行使，有不當的、輕易的輕視原本最應重視的各種要素、各種價值，且其結果，當然應予考慮的事項未與考慮、或原本不應納入考慮的事項予以納入考慮，或原本不應過大評價之事項予以過度評價，致影響其決定時，即構成裁量違法瑕疵。」、另按「行政裁量逾越權限或是濫用權限者，亦屬違法（行政訴訟法第201條）（另行政程序法第10條參照），根據不實事項或未經證明之事實作成裁量決定，即屬濫用裁量權限。」此有最高行政法院96年度判字第1796號判決可稽。系爭合船進口行為，非違法聯合行為，僅係單純託運之共同行為。被告不察，對於裁量之前提要件事實認定有錯誤且將事實涵攝於構成要件有錯誤時，其處分即有違法。
３、按「行政程序法第7條規定：『行政行為，應依下列原則為之︰1、採取之方法應有助於目的之達成。2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。』此即行政法上之比例原則，對應公平交易法第41條係規定『得』限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並『得』處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，可知公平交易法之規範目的，並非必須均對違法事業行為皆處以罰鍰之處分為必要，行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第7條、第9條、第10條規定自明。」鈞院95年度訴字第1048號、95年度訴字第1063號判決參照。
行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限，然裁量權須受法律授權目的之拘束，須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵。行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，同法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，行政機關所為之行政處分，如有裁量逾越、裁量濫用之裁量瑕疵，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。
４、被告對於違反公平交易法規定之事業，依第41條前段規定「得」限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並「得」處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰。聯合行為之成立，必須透過經濟分析模型之經濟分析，參酌國外執法經驗後，方得判斷認定。被告針對初次違反公平交易法之事業，除依公平交易法第41條前段規定命停止行為外，如經裁量認定有罰鍰必要，始依相關考量因素課處罰鍰，而非一有違法行為，未經裁量即逕行決定應處之罰鍰額度。原告未注意致疏忽核准已到期而合船進口，誠有過失，嗣後重為申請合船裝運方式進口黃豆，亦經被告以97年3月14日公聯字第097001號許可決定書許可，期限自97年3月13日起至100年3月12日止計3年。足見對於原告之過失行為，僅以命停止、改正、補正或警示即足以導正之，殊無課處罰鍰之必要。依行政程序法第7條規定，行政機關應選擇對人民損害最少之方法為行政處分。原處分顯然構成裁量瑕疵之違法，違反行政程序法第7條、第9條、第10條規定等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
(一)原告於96年間連續2度合船進口黃豆，違反公平交易法第14條第1項本文規定：
１、按公平交易法第7條第1項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、第14條第1項規定：「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限．．．」蓋有競爭關係之各事業透過人為勾串合意而相互約束事業活動，將破壞市場自由競爭機制，足以影響市場交易秩序，應予禁止；惟聯合行為之態樣繁多，對市場之影響程度各有不同，部分聯合行為類型雖不免對市場競爭產生限制效果，然亦可能同時有益於整體經濟及公共利益，故立法者於第14條第1項但書列舉7種聯合行為類型，倘有益於整體經濟及公共利益，得經主管機關審酌個案例外許可。
２、公平交易法對於聯合行為採「原則禁止，例外許可」方式，有競爭關係之各事業倘經合意而相互約束事業活動，即屬第
7條之聯合行為，原則上應予禁止，僅於第14條第1項但書之行為類型，並經被告事前許可，始得為之。有競爭關係之各事業倘經合意而相互約束事業活動，且符合第14條第1項但書所列7款規定，本質上即屬違法聯合行為，非經被告例外許可，不得排除其本質上之違法性。
３、原告於96年間連續2度合船進口黃豆，屬有競爭關係之各事業經合意而相互約束事業活動，更屬第14條第1項第5款規定之「為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者」，屬聯合行為。原告未經被告例外許可，違反第14條第
1項本文之規定。
(二)公平交易法第7條及第14條已明定合船進口行為屬聯合行為之一種：
１、公平交易法81年施行以來，就小麥、黃豆、玉米、大麥等大宗物資之聯合採購合船進口，相關業者莫不事前向被告申請聯合行為之例外許可，原告亦曾向被告提出合船進口黃豆之申請，經被告86年12月10日第319次委員會議決議許可，並於89年12月31日第474次及92年12月25日第633次委員會議決議准予延展許可期限；本案前處分作成後，原告復於97年
1、2月間再度向被告提出合船進口黃豆之申請，經被告97年3月13日第853次委員會議決議許可。足見合船進口黃豆確屬聯合行為，亦為包括原告在內之大宗物資相關業者所肯認。原告稱合船進口非聯合行為，渠等係基於歷年來相沿成習之錯誤，始向被告申請許可云云，不但與多數大宗物資業者之認知不同，更與渠等2度向被告申請聯合行為例外許可之行為自相矛盾。
２、行政院穩定物價工作小組第12次及第13次會議決議，針對合船進口是否屬公平交易法規範之聯合行為，行政院未作出認定，僅指示被告應依實際情況妥為評估；前開決議或可納入未來修法時之討論議題，然於現行公平交易法規範架構下，原告確已違反公平交易法第14條第1項本文之規定。
３、公平交易法就聯合行為採取原則禁止之方式，係鑑於聯合行為具高度阻礙、限制或扭曲市場競爭機制之特性，為維護市場競爭及交易秩序，確保消費者利益，促進經濟安定繁榮，國家有介入規範之必要；倘有競爭關係之各事業透過人為勾串合意相互約束事業活動，足以影響市場交易秩序者，即屬公平交易法第7條所規範之聯合行為，而應予禁止，至該市場之開放情形如何，尚非所問。
４、原告合船進口黃豆屬有競爭關係之事業藉由合船進口之「輸入卡特爾」，以獲取降低採購及運輸成本之利益，進而取得競爭上之優勢，此與歐盟執委會所稱單純共同使用製造、倉儲或運輸設備之情形，係屬二事。世界各先進國家多已廢止有關輸入卡特爾之規定，如德國限制競爭防止法於西元1999年第6次修法時，鑑於經由輸入卡特爾所獲得之經濟利益多被卡特爾成員所獨享，而不移轉給下一層級之交易市場，以致原本由外國出賣人享有之獨占利益變成輸入卡特爾成員之獨占利益，故將輸入卡特爾自聯合行為之例外許可類型中刪除（RehbinderinImmenga/Mestmacker,§6Rdnr.1-4
(2.Aufl.,1992).）；日本獨占禁止法及進出口交易法亦分別於西元1999及1997年刪除輸入卡特爾之規定。原告不當援引歐盟執委會之認定標準，無視各先進國家嚴格禁止輸入卡特爾之立法趨勢。
(三)原告合計市場占有率近5成，於市場異常波動期間違法合船進口黃豆，確足以影響國內黃豆進口市場功能：
１、公平交易法第7條所規範之聯合行為，係指有競爭關係之各事業經合意相互約束事業活動，而「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」。所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，客觀上具有影響市場供需功能之抽象危險性即為已足，不以實際市場供需功能受影響為必要。原告為國內大型黃豆進口業者，合計市場占有率於
93、94及95年度均近5成，市場力極大，倘渠等經合意而相互約束事業活動，客觀上確實具有破壞市場競爭機制、使之偏離交易秩序正常運作之抽象危險性。
２、原告於96年6月25日及7月25日2度合船進口黃豆，其進口量分別為56,440及58,951公噸，並分別於同年8月及9月間到港，依海關進出口統計資料，前開2合船之進口量分別占到港當月全國黃豆總進口量之22.61%及24.84%，幾近當月國內進口量之1/4；縱依該2合船之進口量計算，亦能得出「確足以影響國內黃豆進口市場功能」之相同結論。原告將分屬不同層面之「全國」市場與「全年度」進口量混為一談，全無可採。
(四)原告明知合船進口行為依法應事前申請許可，卻於96年間連續2度合船進口黃豆，主觀上具可非難性：
１、按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」倘行為人出於主觀上之故意或過失，從事違反行政法上義務之行為，即具可非難性。公平交易法之立法宗旨在維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮（公平交易法第1條規定參照），綜觀整體規範，並無任一條文明定聯合行為之處罰應以故意為限；是為達成公平交易法維護交易秩序之立法宗旨，舉凡事業從事之經濟活動足以影響交易秩序即應禁止，至其主觀上究係出於故意或過失，尚非所問。原告稱聯合行為應以故意為限，不罰過失，不但於法無據，其援引之行政法院判決亦與聯合行為無涉。
２、原告曾向被告申請合船進口黃豆之例外許可，並2度申請延展許可期限，復於95年8月間向被告申報美藍雷公司加入前開合船許可， 顯見渠 等熟知公平交易法規定。原告明知合船進口行為應事前申請許可，卻於96年黃豆市場價格異常波動時期，連續2度違法合船進口黃豆，揆諸一般常理，顯係基於不當獲取競爭優勢地位之目的，主觀上尚難謂全無故意。
３、原告係國內大型黃豆進口業者，卻連續2次發生渠等所稱「作業疏失」，致未申請許可即於96年間2度合船進口黃豆，嗣後又基於同一「作業疏失」，而未循例向被告函報前開2度合船進口情形，衡諸一般常理，殊難想像。被告於調查過程中，於96年10月29日主動發函提醒原告倘欲合船進口黃豆，應向被告申請許可，惟迄96年底原告仍未提出申請。被告認定渠等係基於規避被告監督之動機，故意從事違法合船進口黃豆之行為，實非無憑。
４、縱原告確因內部作業疏忽而未申請許可，惟渠等確實熟知公平交易法規定，又多次依法提出相關申請並函報進、銷資料，則審酌渠等於96年間突然因「作業疏失」而未申請許可即
2度合船進口黃豆，復因同一「作業疏失」而未循例向被告函報前開2度合船進口資料，致被告於96年國內黃豆及沙拉油市場波動最為劇烈之際，全年無從確實掌握、監控各該業者黃豆之進、銷量及價格變化等情，原告縱無故意，亦有重大過失，主觀上仍具高度之可非難性。
(五)被告為有效達成維護市場競爭秩序之目的，對原告處以罰鍰，確屬合法妥適：
１、依行政程序法第2條第1項規定，行政行為之方式包括作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令及行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等。考量現代行政活動複雜多樣，為達行政目的，行政機關處理個案時，應審酌具體狀況及所欲達成之執法目的，彈性應變作適當決定，乃立法者賦予行政機關之自我決定空間。
２、公平交易法自81年施行迄今已十餘年，事業多已熟知相關規定，原告亦曾於86年10月4日向被告申請合船進口黃豆聯合行為之許可，並於許可期限屆至後2度向被告申請延展許可期限，足證渠等已瞭解聯合行為之規範。被告鑑於原告連續
2度合船進口黃豆之違法聯合行為對市場功能影響甚鉅，倘不立即遏止並處罰鍰，實不足以有效達成維護市場交易秩序之目的，依公平交易法第7條、第14條及第41條第1項規定，命渠等立即停止違法行為並處罰鍰，確屬合法妥適。
(六)被告綜合審酌行政罰法第18條第1項及公平交易法施行細則第36條所列各項因素，分別處原告60萬元至500萬元之罰鍰，並無不當：
被告依行政罰法第18條第1項及公平交易法施行細則第36條規定，就原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益，違法行為對交易秩序之危害程度，違法行為危害交易秩序之持續期間，因違法行為所得利益，事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位，違法類型曾否經中央主管機關導正或警示，以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰，違法後悛悔實據及配合調查等態度、原告違法行為應受責難程度、原告之資力與其他因素等充分審酌後處以罰鍰。前開裁處罰鍰之審酌因素，原處分已逐一分析載明。原告稱原處分僅空泛抄錄法條，無從知悉罰鍰之審酌因素云云，與事實不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告92年12月25日第63
3次委員會議決議（申准延展許可期限至95年12月31日止）、被告95年8月16日公貳字第095007210號函（准增加原告美藍雷公司為合船進口黃豆之行為主體）、被告96年10月29日公貳字第096009193號函（不受理原告申請延展許可，因已逾原許可期限3個月）、被告96年12月4日公處字第096175號處分書、行政院97年8月4日院臺訴字第0970088272號訴願決定（原處分撤銷，另為適法之處分）、原處分為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
（一）系爭合船進口黃豆行為是否屬於公平交易法第7條及第14條本文規定之聯合行為？有無同法第14條但書須經許可之適用？
（二）系爭合船進口黃豆行為是否足以影響國內黃豆進口市場之功能？應以96年度全國黃豆總進口量為計算基準，抑或應以「到港當月」為取樣計算基準？
（三）原告等有無聯合行為之故意？
（四）原處分是否違反比例原則或裁量濫用？
六、本件應適用之法條與法理：
（一）公平交易法第7條第1、2項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」
（二）公平交易法第14條第1項規定：「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限：．．．5、為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者。」
（三）公平交易法第15條規定：「中央主管機關為前條之許可時，得附加條件或負擔。許可應附期限，其期限不得逾3年；事業如有正當理由，得於期限屆滿前3個月內，以書面向中央主管機關申請延展，其延展期限，每次不得逾3年。」
（四）公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰。
」
七、系爭合船進口黃豆行為屬於公平交易法第7條及第14條規定之聯合行為，有同法第14條但書（須經許可）之適用：
（一）本件原告等均從事黃豆進口業務，彼此間具有水平競爭關係，原告縱並無聯合採買之協議，亦無限制進口配額，但原告等經合意而以合船方式進口黃豆行為，就國外商品之輸入採取共同行為，而相互約束彼此事業之活動，即係屬公平交易法第14條第1項本文規範之聯合行為，應依同條項但書所列7款例外規定，且事前向被告申請許可，否則即屬違法。
（二）原告雖主張合船進口黃豆行為非屬於公平交易法第7條及第14條之聯合行為云云，惟查：
１、原告合船進口黃豆屬有競爭關係之事業藉由合船進口之「輸入卡特爾」，以獲取降低採購及運輸成本之利益，進而取得競爭上之優勢，其容易造成成員間相互合意而從事總量管制、數量分配等限制競爭行為，本質上具有高度之可非難性，此與歐盟執委會所稱單純共同使用製造、倉儲或運輸設備之情形，係屬二事，原告主張「歐盟執委會認為僅以共同使用製造、倉儲及運輸設備為標的之協議，不構成限制競爭之協議」云云，與本件合船進口之情形不同，自不足為有利原告之証明。且世界各先進國家多已廢止有關「例外許可輸入卡特爾」之規定，如德國限制競爭防止法於西元1999年第6次修法時，鑑於經由輸入卡特爾所獲得之經濟利益多被卡特爾成員所獨享，而不移轉給下一層級之交易市場，以致原本由外國出賣人享有之獨占利益變成輸入卡特爾成員之獨占利益，故將輸入卡特爾自聯合行為之例外許可類型中刪除（RehbinderinImmenga/Mestmacker,§6Rdnr.1-4(2.Aufl.,1992).）；日本獨占禁止法及進出口交易法亦分別於西元1999及1997年亦刪除例外許可輸入卡特爾之規定。我國法制目前則係「原則禁止」，僅於事前報經被告審查、監控之前提下，始例外予以許可，於司法實務上，並無就「輸入卡特爾」為寬鬆解釋之必要。
２、又自公平交易法81年施行以來，就小麥、黃豆、玉米、大麥等大宗物資之聯合採購合船進口，相關業者莫不事前向被告申請聯合行為之例外許可，原告亦曾向被告提出合船進口黃豆之申請，經被告86年12月10日第319次委員會議決議許可，並於89年12月31日第474次及92年12月25日第633次委員會議決議准予延展許可期限；本案前處分作成後，原告復於97年1、2月間再度向被告提出合船進口黃豆之申請，經被告97年3月13日第853次委員會議決議許可，足見包括原告在內之大宗物資相關業者均認合船進口黃豆確屬聯合行為；至行政院穩定物價工作小組第12次及第13次會議決議，並未針對合船進口行為是否確屬公平交易法所規範之聯合行為作出任何認定，僅係納入未來公平交易法修法時之參考，原告主張「合船進口非聯合行為，本無庸須經許可，只係基於歷年來相沿成習之錯誤，始向被告申請許可」云云，不足採信。又原告雖主張「我國黃豆市場已完全自由化，系爭黃豆進口不影響同業黃豆進口權益」云云，惟查黃豆市場開放之情形如何？我國法令對系爭產品之進口有無限制，可否自由進口？均僅涉及是否「獨占」之爭議，與是否構成「聯合行為」之要件無關，只要「有競爭關係」之各事業透過人為勾串合意相互約束事業活動，足以影響市場交易秩序者，即屬公平交易法第7條所規範之聯合行為，原告主張尚不足採。
八、系爭合船進口黃豆行為足以影響國內黃豆進口市場之功能，原處分以「到港當月」為取樣計算基準，並無違誤：
（一）按公平交易法第7條所規範之聯合行為，係指有競爭關係之各事業經合意相互約束事業活動，而「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」。所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，客觀上具有影響市場供需功能之抽象危險性即為已足，不以實際市場供需功能受影響為必要。原告等為國內大型黃豆進口業者，合計市場占有率於93、94及95年度均近5成，此為原告等所不爭執，倘其經合意而相互約束事業活動，客觀上自具有破壞市場競爭機制、偏離交易秩序正常運作之抽象危險性。
（二）原告等於96年6月25日及7月25日2度合船進口黃豆，其進口量分別為56,440及58,951公噸，並分別於同年8月及
9月間到港，依海關進出口統計資料，前開2合船之進口量分別占「到港當月」全國黃豆總進口量之22.61%及24.84%，幾近當月國內進口量之1/4，自足以影響國內黃豆進口市場功能。原告雖主張應以「全年度」進口量為取樣計算基準云云，惟查96年6月、7月間，國內外黃豆市場價格異常波動，國內黃豆中盤價格自96年9月起直線上揚，有國際黃豆期貨行情表、國內黃豆中盤價價格表附原處分乙卷第150至153頁可憑，於此「現貨市場價格異常波動」時期，判斷系爭合船進口是否足以影響國內黃豆進口市場功能，須即時觀察各月黃豆之進、銷量及價格變化，否則會失去因應之時效性，自應以「到港當月（96年8月、
9月）全國黃豆總進口量」作為取樣計算基準，較為適當，原告主張尚不足採。
九、原告等有聯合行為之故意：原告前曾向被告申請合船進口黃豆之例外許可，並2度申請延展許可期限，復於95年8月間向被告申報美藍雷公司加入前開合船許可，顯見原告等確知合船進口行為應事前向被告申請許可，但竟於96年間黃豆市場價格異常波動時期，連續
2度合船進口黃豆，其所稱2次均係內部作業疏失云云，其孰能信？況原告均係國內大型黃豆進口業者，於合船進口黃豆（96年8月、9月到港後），未循例向被告函報合船進口情形，其動機已有可疑，被告於調查中，且於96年10月29日主動發函提醒原告倘欲繼續合船進口黃豆，應另申請聯合行為之許可，惟迄96年底原告等仍未提出申請，且仍未向被告函報前開2度合船進口情形，其合船進口黃豆行為之動機顯係規避被告監督，原告主張並無聯合行為之故意云云，尚不足採。
十、原處分並未違反比例原則，亦無裁量濫用情事：原告等93、94及95年度於國內黃豆進口市場之合計市場占有率分別為48.76%、47.04%、50.72%，其中，大統益公司、統一公司及大成公司93、94及95年度之市場占有率均進入前十大，大統益公司及統一公司更分別立於市場第1、2位，另美藍雷公司95年度之市場占有率排名為第9。渠等96年間2度合船進口黃豆之進口量中，大統益公司、統一公司、大成公司、泰華公司及美藍雷公司各自之進口量分別占總進口量之39.63%、30.84%、6.06%、6.37%、17.09%，原處分經衡酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度、違法合船進口行為應受責難程度、渠等資力及其他因素等情狀，依公平交易法第4l條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處大統益公司罰鍰500萬元、統一公司罰鍰300萬元、美藍雷公司罰鍰160萬元、大成公司罰鍰70萬元及泰華公司罰鍰60萬元，經核並無違誤，且公平交易法第41條罰鍰額度為5萬元以上
2千5百萬元以下，原處分所裁罰額度，亦難認違反比例原則或有裁量濫用情事。
十一、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十二、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年9月10日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官楊莉莉
法官陳心弘法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年9月14日
書記官簡信滇