裁判字號：高雄高等行政法院102年訴字第151號判決
裁判日期：民國103年09月04日
裁判案由：平均地權條例
高雄高等行政法院判決
102年度訴字第151號103年8月21日辯論終結原告 許水清
陳慶祥 共同訴訟代理人 劉妍孝 律師
陳思潔 律師 薛西全 律師上一人複代理人 楊聖文 律師被告高雄市政府代表人陳菊市長訴訟代理人 陳鴻緒
陳志宏 王玲娟 上列當事人間平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國102年2月26日台內訴字第1020068858號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
(一)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第113條第1項、第2項分別定有明文。本件原告原起訴聲明：（一）內政部民國102年2月26日台內訴字第1020068858號訴願決定，及高雄市政府100年5月23日高市府四維地發字第1000049810號公告（下稱原處分）均撤銷。（二）請求廢止高雄市第46○○○區○○段○○段自辦市地重劃區（下稱第46期重劃區）。惟起訴狀送達後，原告於102年12月10日準備程序經被告同意而撤回上述聲明（二）之訴訟；又於103年8月19日具狀主張其原提起之上述聲明（一）之撤銷訴訟，因原處分公告禁限建期間已於起訴前之101年12月9日訴願時屆滿，而有符合行政訴訟法第111條第3項第2款「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變」、第3款「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明」及第4款「應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟」規定之情形，爰將訴之聲明變更為確認原處分無效；惟因其原係提起撤銷訴訟，主張原處分違法，嗣變更為確認訴訟，卻主張原處分無效，並非一致，故本院103年8月21日言詞辯論時，審判長即闡明詢問究係變更為確認原處分無效訴訟，抑或變更為確認原處分違法之訴，原告訴訟代理人仍主張變更為確認原處分無效之訴，因被告於訴之變更無異議，而為本案之言詞辯論，應視為同意變更，本院即以此為審理範圍，先此敘明。
(二)次按行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」此項規定係提起確認行政處分無效訴訟前，應踐行之程序，立法目的在使原處分機關有自行審查確認之機會。原告未踐行確認程序逕行起訴，法院毋庸命其補正，應認其訴欠缺實體判決要件，以裁定駁回。惟若原告於提起確認行政處分無效訴訟前，已提起訴願，並經原處分機關答辯其所作成之原處分為合法，等同於已向原處分機關請求確認其無效未被允許之起訴要件，不得謂其不備此起訴要件（最高行政法院94年度判字第1396號判決參照）。本件原告原係主張原處分違法而循序提起撤銷訴願及訴訟，而被告則迭於訴願及訴訟審理中明確主張原處分係合法而無瑕疵，有訴願決定書及訴訟答辯狀附本院卷（第17-21、96-103頁）可稽，是以被告既已實質審查確認原處分並非無效，自應認原告未踐行確認程序之瑕疵已經補正，併此敘明。
二、事實概要：緣高雄市第46○○○區○○段○○段自辦市地重劃區重劃會（下稱系爭重劃會）為辦理自辦市地重劃區公告禁止事項（禁止期間1年6個月，預計自100年6月10日起至101年12月9日止），乃以100年4月26日新庄七重字第10005300號函檢送自辦市地重劃區細部計畫地籍套繪圖、重劃前地號摘錄簿予被告，被告即以100年5月10日高市府四維地發字第1000047892號函報內政部，並經內政部以100年5月13日內授中辦地字第1000043926號函復被告，核定第46期重劃區禁止或限制土地移轉、分割、建築改良物之新建、增建、改建、重建及採取土石、變更地形等事項，期間自100年6月10日起至101年12月9日止計1年6個月，被告並據以為原處分。原告對原處分不服，向內政部提起訴願，惟內政部認原處分係依據其100年5月13日內授中辦地字第1000043926號函核定辦理，故原告應係不服上開內政部核定函而提起訴願，乃以100年8月9日臺內訴字第1000146915號函將訴願案移送行政院審理，行政院遂以100年12月23日院臺訴字第1000106839號決定駁回原告之訴願，原告猶未甘服，遂對被告及內政部提起撤銷訴訟，併訴請被告應廢止系爭重劃會，經本院以101年度訴字第74號判決撤銷訴願決定並駁回原告其餘之訴後，內政部不服，提起上訴，經最高行政法院101年度裁字第2200號裁定駁回其上訴確定；行政院爰以102年1月4日院臺訴字第1020120277號函將上開訴願案移送內政部審理，嗣內政部即以102年2月26日台內訴字第1020068858號決定駁回訴願；原告猶未甘服，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張︰系爭重劃會之組成與重劃計畫書之核定過程有下列諸多瑕疵違法，被告自不得准許系爭重劃會依據重劃計畫書所申請之原處分：
(一)本件所涉之第46期重劃區範圍，前曾經被告於94年8月9日以高市府地四字第0940031670號函核定為「高雄市第44○○○區○○段○○段自辦市地重劃區」（下稱第44期重劃區），惟因第44期重劃區核定後，於94年9至11月間，重劃區內部分土地之登記所有權人數異常增加（諸如七小段529-1地號土地屬道路用地，面積僅78平方公尺，第44期重劃公司代表人 何正宗 與籌備會聯絡人 李永凱 於94年9月12日以買賣方式分別取得上開土地78分20及78分之15之權利範圍，之後陸續有17人於同年10月6日取得上開土地權利範圍78分之1；8人於10月6日取得上開土地權利範圍156分之1；22人於10月18日取得上開土地權利範圍780分之1；30人於10月20日取得權利範圍780分之1等細小持分，導致該筆土地之登記所有權人竟高達80人），且發生第44期重劃區籌備會與部分土地所有人，又以私下相授協議方式分配土地位置與提高特定地主之分配比率，亦即該第44期籌備會藉以上開土地所有權人之人數優勢達到自辦市地重劃門檻（面積過半、土地所有權人數過半），並藉以上開土地所有權人之人數與表決權掌控把持重劃業務。嗣經部分土地所有權人陳情，被告針對上開第44期重劃區之疑義向內政部請示，內政部於95年2月20日內授中辦地字第0950041836號函知被告：「關於貴市第44○○○區○○段七小自辦市地重劃區，籌備會疑似以買賣移轉方式大量增加土地所有權人，企圖達到自辦市地重劃門檻乙案，復如查照。」、「說明：二、查為防止自辦市地重劃藉土地移轉共有，虛灌人頭．．．本部業已列入獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法修正草案中，俟完成修正程序後即可發布實施。三、本案於上開辦法修正完成前，仍應由貴府依現行法令規定，本主管機關立場妥慎核處，如有不實或虛偽之處，自應不予核准，並敘明理由將原件退回。」爾後上開第44期重劃區亦因故而經被告予以廢止。而95年6月公布施行之獎勵自辦重劃辦法第25條第2項亦修正為:「土地所有權人同意參加重劃者，應於前項書面簽名或蓋章，其未表示意見者，視為不同意。但籌備會核准成立之日後取得土地所有權，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積二分之一者，不計入同意及不同意人數、面積比例。」
(二)95年間，訴外人 李英燕 等7人復依修正前（即95年6月公布施行）獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法成立籌備會（下稱系爭籌備會），經被告以95年10月31日0000000000號函准予成立，並核定重劃範圍為第46期重劃區。惟實際上，第46期重劃區之範圍及土地所有權人與前開第44期重劃區情形幾乎一致，例如：前開七小段529-1、861-1、866-1地號等多筆土地仍屬前於94年9月至11月間異常虛增之登記所有權人均仍列入本次重劃區內之會員。因之爾後101年2月公布施行之獎勵自辦重劃辦法第25條第3項再度修正為：「土地所有權人同意參加重劃者，應於前項書面簽名或蓋章。但籌備會核准成立之日起前一年至重劃計畫書報核之日前取得之土地所有權，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積二分之一者，不計入同意及不同意人數、面積比例。」查系爭籌備會於95年11月20日向被告申請核定重劃計畫書，惟在此之前並未按獎勵自辦重劃辦法規定，以書面記載相關事項以徵求原告或部分土地所有權人之同意。後96年6月14日被告核定第46期重劃區之重劃計畫書，96年6月25日系爭籌備會將重劃計畫書公告1個月（96年6月25日至同年7月25日），原定於96年8月21日召開第一次會員大會，經部分土地所有權人異議及陳情後，系爭籌備會雖曾於96年8月3日以新庄七字第09601800號函通知原告等異議人召開協調會，惟因部分異議人未收到開會通知，且當日籌備會並無適格代表，雙方無法進入協調程序，經異議人反映後，被告以96年8月15日高市府四字第0960042462號函要求系爭籌備會應妥為調處上開異議後，再召開第一次會員大會，惟系爭籌備會僅以96年8月21日新庄七字00000000號函覆上開部分土地所有權人之異議事項，即未再處理，逕於96年9月5日召開所謂系爭重劃會第一次會員大會，開會當日第46期重劃區內屬94年底間異常增加之土地所有權人計有142人未到場，而係由工作人員以空白授權書（即未載明代理人，且本人與代理人之簽章欄位均為空白）充為報到人數，異議人與地政處官員於現場共查得此類授權書74份，現場記載報到人數249人，扣除許水清等異議人退席人數28人及空白授權書74張，按理現場僅147張有效票，明顯未達全體所有權人數393人之半數，惟當日籌備會仍決議通過審議章程、追認重劃計畫書、選定理、監事及授權理事會辦理事項，並將上述會議紀錄送被告核定。上開會議過程亦經原告及部分土地所有人提起異議陳情在案。被告因發覺系爭重劃會有諸多違法瑕疵爭議，並恐重劃業務不利於推展，於97年3月20日以高市府地四字第0970014021號函『暫不予核定』系爭籌備會所送審之第一次會員大會會議記錄等資料，並限期於97年3月28日前再與反對重劃之土地所有權人協商，消弭爭議，取得土地所有權人之信任暨整合意見後，再將處理結果函報被告，惟系爭籌備會仍未予辦理。被告再以97年4月16日高市府地四字第0970015765號函知系爭籌備會，以其未按上開高市府地四字第0970014021號函辦理等由，不予核定其所送資料並廢止系爭籌備會。上開二處分別經系爭籌備會提起訴願，內政部先以97年9月3日台內訴字第0970135138號訴願決定，以被告上開97年3月20日高市府地四字第0970014021號函未載明訴願人違反何項法定規定，即未載明否准之法律依據，且其裁量有逾越法定裁量範圍之虞等由，撤銷被告上開原處分，並命被告於2個月期間內另為適法之處分；爾後再以97年10月2日台內訴字第0970128406號訴願決定，以被告上開高市府地四字第0970014021號函既經內政部以訴願決定撤銷，則被告於同年4月16日函以系爭重劃會未按上開3月20日函辦理等由，不予核定及廢止系爭重劃會之處分即無理由，而撤銷上開高市府地四字第0970015765號函之行政處分；97年12月4日被告再以高市府地四字第0970064550號函，依據前開內政部95年2月21日內中授中辦地字第0950041836號函釋意旨（即針對前開第44期重劃區以虛設人頭方式掌控重劃業務），以系爭籌備會未能與土地所有權人妥為協調說明其適法性，消彌土地所有權人疑慮，致重劃業務推行迭遭阻擾，續行重劃業務恐難符合該府原核准開發時之期待，並考量該地區交通建設之開發與公共衛生及傳染病防治亟待改善等之公益因素，按行政程序法第123條第4款及第5款規定廢止第46期重劃區。嗣系爭籌備會不服再度提起訴願，內政部於98年7年22日台內訴字第0980065652號訴願決定撤銷被告上開處分，惟被告未再對上開訴願決定提起行政訴訟，即於98年8月26日以高市府地四字第0980049924號函，核定上開重劃會章程、會員與理監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄。100年3月8日系爭重劃會召開會員大會，決議修正重劃計劃書之工作進度表，上開修正後之重劃計劃書經被告100年4月12日以高市府地字第1000036107號函同意備查在案，系爭重劃會根據上開重劃計畫書申請第46期重劃區公告禁止土地移轉、分割暨建築物改良物之新建、增建、改建及採取土石或變更地形，經被告作成原處分核准在案。
(三)系爭籌備會雖曾舉辦座談會，惟開會地點設於前鎮區內之慈德宮，且系爭籌備會從未以書面載明修正前獎勵自辦重劃辦法第25條第1項所規定之事項，通知全體土地所有權人表示同意或不同意之意見，尤其是反對重劃之土地所有權人。系爭籌備會係於重劃計劃書核定後，以96年6月25日新庄七字第09601300號函，通知含原告在內之土地所有權人關於重劃計劃書公告之事實時，曾於函文內告知土地所有權人得於公告期間內以書面載明反對意見，惟上開函文仍未提及獎勵重劃辦法第25條第1項規定書面應記載之事項，明顯違反獎勵重劃辦法第9條及第25條規定。承前所述，系爭籌備會既未曾書面徵求反對重劃之土地所有權人之意見，則其於95年12月20日向被告申請核定重劃計畫書時，自未檢具獎勵重劃辦法第26條第1項第4款及第5款之文件（縱使籌備會有向被告提出上開第4款規定之土地所有權人同意書，其取得過程亦非按上開獎勵自辦重劃辦法第25條規定程序辦理），被告當時應按同辦法第27條規定，駁回系爭籌備會之申請，詎被告仍予核准其申請。上開爭議，業經原告與部分反對重劃之土地所有權人於重劃計劃書公告期間提起異議並陳情在案。惟系爭籌備會置之不理，執意於96年9月5日召開所謂第一次會員大會，選任理監事，成立重劃會，並追認上開重劃計劃書。由上可知，被告就上開重劃計畫書之核定明顯未合於獎勵重劃辦法第2條規定，且影響不同意重劃之土地所有權人權益甚鉅，有行政程序法第111條第7款規定具有重大明顯之瑕疵，應屬無效處分，系爭籌備會亦有未按獎勵重劃辦法第26條規定辦理，而有同辦法第11條第5項第2款所規定「籌備會自報准核定之日起1年內未依第26條規定辦理」之情形，被告本應解散系爭籌備會。又因上開重劃計劃書之核定屬無效處分，則系爭籌備會根據重劃計劃書召開之第一次會員大會、選任理、監事及成立重劃會，均明顯有瑕疵，系爭重劃會再依據上開重劃計劃書，按獎勵重劃辦法第26條規定申請本件公告禁止土地移轉、分割暨建築物改良物之新建、增建、改建及採取土石或變更地形，亦於法無據，被告作成原處分並核准重劃會上開申請，亦不合法。
(四)系爭重劃會係以上述第44期重劃區時期內94年底異常虛增之土地所有權人人數，達到本區同意自辦重劃之法定人數門檻，並以授權由理事會決議方式，操弄重劃業務，影響原告之財產權甚鉅，此由系爭重劃會後續未依法進行第46期重劃區內之土地改良物拆遷補償事宜，即逕雇工拆○○○區○○○段七小段506地號土地上之土地改良物（業經該土地改良物之所有權人提起刑事毀損告訴），以及原告多次行文要求系爭重劃會依法辦理土地改良物拆遷補償事宜，惟系爭重劃會迄今仍未予後續處理。綜上，原處分係有行政程序法第111條第5款及第7款所明定之內容違背公共秩序、善良風俗及具有重大明顯之瑕疵，應屬無效等情。並聲明求為判決確認原處分無效。
四、被告則以︰
(一)系爭籌備會於95年12月20日檢附獎勵辦法第26條規定之書、表、圖冊向被告申請核定重劃計畫書，被告依平均地權條例第58條第3項及獎勵辦法第27條第1項規定進行審查，於96年6月14日以高市府地四字第0960030999號函核定重劃計畫書，系爭籌備會依獎勵辦法第27條第2項規定，於96年6月25日公告重劃計畫書至96年7月25日止計30日，土地所有權人於上述公告期間提出之異議案件，被告即依內政部96年1月9日內授中辦地字第0960040260號函示，督請系爭籌備會依法妥處。系爭籌備會續依獎勵辦法第11條規定，於96年9月5日召開第一次會員大會，審議章程、追認重劃計畫書及選定理事、監事，成立重劃會，並將上述會議紀錄等資料送被告核定。上述會議決議經審核結果符合獎勵辦法第13條第3項規定，惟衡酌部分土地所有權人激烈反對，系爭籌備會未能與之和諧溝通，亦迴避被告限期協調之要求，為免日後自辦重劃業務窒礙難行，連帶影響該地區周邊之交通建設及公共衛生環境，被告不予核定第一次會員大會紀錄等資料並廢止籌備會及重劃會，然該等行政處分皆因系爭籌備會不服提起訴願而經內政部決定撤銷，被告爰於98年8月26日以高市府地四字第0980049924號函核定該第一次會員大會紀錄等資料。是以，系爭重劃會經核定成立，於法並無不合。
(二)其次第46期重劃區土地禁止限制事項，前經系爭重劃會96年9月5日第一次會員大會依獎勵辦法第13條規定授權理事會辦理，並經理事會第一次會議決議通過。嗣系爭重劃會依獎勵重劃辦法第29條規定，於100年4月26日函請被告核轉內政部核定該重劃區土地禁止或限制事項及禁止期間，案經被告依平均地權條例第59條規定於100年5月10日以高市府四維地發字第1000047892號函報內政部，並經內政部100年5月13日內授中辦地字第1000043926號函核定在案，故被告據以原處分公告本件重劃區土地禁止或限制事項及禁止期間，洵屬有據。原告雖指摘系爭重劃會之組成與重劃計畫書之核定過程有諸多瑕疵違法等語，惟本件重劃範圍經被告95年10月31日核定後，系爭籌備會依獎勵辦法第25條第1項規定，以95年11月13日新庄七字第09500100號函通知重劃區全體土地所有權人於95年11月20日舉辦座談會，並檢送同意書徵求土地所有權人同意，被告依爭籌備會提送之送達證明審核結果，該送達程序符合獎勵辦法第7條規定，故無原告所稱未依獎勵重劃辦法第25條第1項規定以書面記載相關事項徵求原告或部分土地所有權人之同意之情事；又系爭籌備會核准成立後、重劃計畫書送審時，區內土地所有權人之所有權取得，並無現行獎勵重劃辦法第25條第2項有關小面積之規定限制，爰仍依土地登記簿所載資料計算同意及不同意人數、面積比例，於法並無不合。再者，重劃計畫書於96年7月25日公告期滿，系爭籌備會於96年9月5日召開第一次會員大會，審議章程、追認重劃計畫書，並選定理事、監事，並經被告核定第一次會員大會紀錄等資料，亦合於獎勵辦法第11條規定，故籌備會徵求同意、重劃計畫書核定及重劃會之成立等作業程序，均合於法令規定，並無原告所稱瑕疵情事。
(三)系爭籌備會依獎勵重劃辦法第9條第8款召開第一次會員大會，其中「議案四、授權理事會辦理事項」，將獎勵重劃辦法第13條第4項規定會員大會得授權理事會之權責，包括「本辦法規定應提會員大會審議之事項」，決議通過全部授權理事會辦理，故重劃區禁止或限制事項及期間既經第一次會員大會授權理事會辦理，第一次理事會則決議通過禁止或限制事項及期間，系爭重劃會據以函請被告核轉內政部核定該禁止或限制事項及期間，案經被告函報內政部核定後據以公告重劃區禁止或限制事項及期間，合於獎勵辦法第29條及平均地權條例第59條規定，亦無原告所稱不合法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點為被告據內政部100年5月13日內授中辦地字第1000043926號函核定系爭重劃區禁止或限制土地移轉、分割、建築改良物之新建、增建、改建、重建及採取土石、變更地形等事項之期間自100年6月10日起至101年12月9日止計1年6個月等內容所為原處分是否無效？
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．5、內容違背公共秩序、善良風俗者。．．．。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條第5款及第7款所明定。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。則依前揭行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言。則倘無行政程序法第111條第1款至第6款例示規定及同條第7款概括規定之「一望而知具有重大瑕疵」情形，縱有處分違法情事，亦應屬撤銷訴訟範疇而不應提起確認行政處分無效之訴。是行政處分具有重大明顯之瑕疵者，無效，固為前揭行政程序法第111條第7款所明定，惟行政機關作成行政處分，茍已具備行政處分之外形，亦必該行政處分之瑕疵明顯而且重大者，始有否定其效力之必要。基此，行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，亦即係以普通社會一般人一望即知其瑕疵而作為其判斷之標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，故行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，在行政機關予以廢止或撤銷前原則上仍應視為有效。故雖行政處分有瑕疵存在，惟倘該瑕疵並非重大且明顯而符合絕對無效之要件，充其量僅為行政處分是否違法，而應否撤銷之問題。
（二）次按「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。．．．。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）重劃地區選定後，直轄市或縣（市）政府，得視實際需要報經上級主管機關核定後，分別或同時公告禁止或限制左列事項：一、土地移轉、分割或設定負擔。二、建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。（第2項）前項禁止或限制之期間，不得超過1年6個月。」平均地權條例第58條第1項、第2項及第59條第1項、第2項分別定有明文。又內政部依上開平均地權條例第58條第2項授權訂定之獎勵辦理市地重劃辦法，其中第8條第1項前段規定：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定．．．」第20條規定：「籌備會成立後，應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：一、重劃區範圍及位置圖。二、重劃區都市計畫地籍套繪圖。三、重劃區土地清冊並載明土地所有權人。四、公共設施用地負擔項目及其概略面積。前項申請，直轄市或縣（市）主管機關應於三十日內核復。」第26條第1項規定：「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：
一、申請書。二、重劃計畫書。三、重劃區土地清冊。四、土地所有權人同意書。五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。六、其他有關資料。」第27條規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回。籌備會應於重劃計畫書核定後公告30日，並通知土地所有權人。」第29條規定：「重劃計畫書經公告確定後，重劃會得經會員大會之決議，送請直轄市或縣（市）主管機關依本條例第59條規定，分別或同時公告禁止或限制下列事項：
一、土地移轉、分割或設定負擔。二、建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。」第33條第2項規定：「重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」綜上規定可知，土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，須依序經歷籌備會成立階段、計畫擬定階段、計畫執行階段及計畫完成階段等一連串行政程序，主管機關在各不同階段程序受理重劃相關事項之申請所為之核定，亦有不同階段之個別程序目的與審查內容。
（三）本件原告不服之程序標的即原處分，乃被告因系爭重劃會為辦理自辦市地重劃區公告禁止事項，而檢送自辦市地重劃區細部計畫地籍套繪圖、重劃前地號摘錄簿等資料予被告函報內政部，並經內政部函復核定第46期重劃區禁止或限制土地移轉、分割、建築改良物之新建、增建、改建、重建及採取土石、變更地形等事項及其起迄期間，被告始據以為公告，業如前述，並為原告所不爭，是原處分核屬前述籌備會成立階段、計畫擬定階段以後之計畫執行階段程序所為之公告，依獎勵重劃辦法第29條規定，被告既為辦理市地重劃之主管機關，本於職權自得為禁止或限制土地之移轉、分割或設定負擔，與建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形之行政處分。且查，第46期重劃區之重劃計畫書於96年6月25日至同年7月25日公告期滿；系爭重劃會於96年9月5日上午第1次會員大會時，決議追認重劃計畫書，並決議重劃分配結果之認可、抵費地之處分、預算及決算之審議、依獎勵辦理市地重劃辦法規定應提會員大會審議之事項、其他重大事項，均授權由理事會辦理；又於100年3月8日第2次會員大會，決議修正重劃計畫書工作進度表日期（包括公告禁止移轉事項）等事實，有系爭重劃會第1次會員大會會議紀錄、第2次會員大會會議紀錄影本等件附原處分卷（第6、7-11、78-82頁）可稽。又原處分內容已記載處分之事實、理由及法令依據、處分之機關及首長署名、發文字號及年、月、日等應記載事項。是以，就原處分本身觀察，並無不符獎勵辦理市地重劃辦法第29條規定之情形，顯難認原處分有何內容違背公共秩序、善良風俗之重大明顯瑕疵，則原告主張原處分為無效之行政處分，尚無足取。
（四）至原告雖另主張系爭重劃會之組成與重劃計畫書之核定過程有諸多違法瑕疵等情，然系爭重劃會之組成與重劃計畫書之核定，均為原處分所屬計畫執行階段以前之籌備會成立階段與計畫擬定階段之程序，被告縱在籌備會成立階段及計畫擬定階段受理重劃相關事項之申請所為之核定有違法之瑕疵，核與原處分本身有無瑕疵係屬二事，並無必然關聯，況原告所指系爭重劃會之組成與重劃計畫書之核定過程之瑕疵違法，亦須經過相當之調查審認過程始能作成判斷，縱有違法，亦非屬一望即知，原告以其他階段程序之事由資為主張本件原處分無效之理由，委無可取。
（五）綜上所述，原告之主張並無可採，其訴請確認原處分為無效之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果均不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年9月4日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官戴見草
法官孫奇芳法官孫國禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年9月4日
書記官楊曜嘉