裁判字號：最高行政法院87年判字第1605號判決
裁判日期：民國87年08月13日
裁判案由：免職
行政法院判決八十七年度判字第一六○五號
原告甲○○
指定送被告雲林縣警察局右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十六年四月十八日八五公審決字第五九六二號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告係被告所屬臺西分局警員，前於民國八十二年二月五日在臺南市警察局偵查員任內，開立支票向王 黃玉秀 借款，無法兌現，數次緩期清償，另行開立多張支票，亦未能兌現，此後即置之不理。 嗣王 黃玉秀查知原告於八十三年間曾購買ＳＡＡＢ牌價值約新臺幣（下同）一百八十萬元之ＳＱ—八八一一號自小客車一部，認其有詐欺罪嫌，向臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）提起自訴，經該院判決詐欺罪處有期徒刑陸月，並經臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）判決駁回上訴，緩刑三年確定在案。被告認原告圖謀不法利益，破壞紀律，情節重大，嚴重影響警譽，乃依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第五目、第七目規定，先行於八十四年十一月九日以雲警人字第三一九三七號令核定一次記二大過並停職，嗣並依法辦理專案考績，經銓敘部八十四年十二月十八日八四台中審三字第一二四一六九一號函審定，由被告發給考績免職通知書。原告不服，循序提起行政訴訟，為本院八十五年判字第二二○五號判決以銓敘部及臺灣省政府警務處（現警政廳，下稱警務處）僅以書函作為復審、再復審核定書，與規定不合而撤銷該復審、再復審核定。警務處重行製作復審核定書，仍駁回原告之復審。原告復於八十五年十一月二十八日向銓敘部提起再復審，經該部依八十五年十月十六日公布施行之公務人員保障法第十九條規定移由公務人員保障培訓委員會（下稱保陪會）駁回原告之再復審，原告遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰原告之妻 施秀珍 揮霍無度，原告基於夫妻情誼，承擔其向 王黃玉秀 借款之民事債務，開立本票為保證，豈料妻因債務累累而離家出走，原告遭鉅變疏於處理債務，致由民事案件演變成輕微刑案，誤遭法院判刑。惟嗣後已取得告訴人 黃王玉秀 之諒解償還債務並經其證明本人無詐欺意圖，但刑事判決未予處理（已另提起再審）致被判處緩刑確定。自訴人王黃玉秀與原告和解後，於臺南高分院出庭據實陳述案情經過，指證本案為施秀珍向其借款。但因施秀珍離家出走，真相無法大白，致原告蒙受不白之冤。原告受緩刑判決後，認無需再承擔配偶婚姻期間債務糾紛，乃向臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）以其惡意遺棄為由請求判決離婚，經該院八十四年十二月十二日八十四年度婚字第一七七號判決離婚在案。上開刑案與原告服務之警察職務毫不相干，被告竟在判刑確定前，即將原告停職，且未經司法懲戒程序逕將本人以兩大過專案考績免職，違反憲法第七十七條規定。按司法院釋字第二四三號解釋意旨在貫徹法治國家司法及行政分立原則，且為保障人民服公職及憲法第十五條生存、工作、財產之基本權利，認公務員之懲戒程序宜由司法機關為之，目前處理方式不符憲法意旨，故理由書中明白指出應由有關機關修正法規通盤檢討而為適當調整。該解釋自七十八年七月十九日至今已屆八年，有關機關未曾檢討，被告仍援過去處理方式對原告予以免職，嚴重違憲、違法（目前採此違憲方式者僅警察機關及調查局）。本案被告先以最簡單之行政處分取代司法懲戒方式剝奪憲法所賦予原告服公職之權利，原警務處 及銓敘部 更進而以極草率之公文定稿方式不附任何理由駁回原告之訴願、再訴願，剝奪憲法賦予原告之訴願、再訴願權利，並影響本人審級利益。前經鈞院判決撤銷在案，該違法處分已不存在，原告乃向原服務機關請求回復公務員職位，依法被告應尊重司法判決恢復原告之工作權，詎被告無視該確定判決拒絕原告復職。原告雖再向保陪會提起再復審，惟該會未依法保障原告權益，未對原告所提各項理由予以審酌即草率駁回，令公務員徹底失望。被告於該犯罪行為未確定前即予懲戒，有違公務員懲戒法第三十一條第一項規定「刑先懲後」原則，原處分顯有重大瑕疵。次查，原告平日奉公守法，記功嘉獎不計其數，從未利用職權圖謀利益，僅因配偶行為不檢之債務糾紛受拖累，事後已和解還債，被告認為係原告職內所為，似認定與職務有關，顯為誤解。本案與一般利用職權圖謀不法利益或貪瀆情形迥異，非惡性犯罪，被告貿然重罰，有違專案考績之本意。依公務員考績法第十二條規定專案考績係於公務員有重大功過時行之，其意在不失「獎不逾時，懲不後事」，但事件既屬特定，尤需重在真實，蓋此種重罰，事關當事人榮辱甚鉅，足以斷絕一奉公守法公務員之生機，毀其一生，不可不慎！原告一向奉公守法，被告竟於原告因家庭生活失和過失輕蹈法網時採用最重處分，較之其他案件如某副分局長涉嫌貪瀆，一審判刑十四年，仍照常上班；周人篸案，警官以上被起訴仍照常上班者有天壤之別，是否警界有「刑不上大夫（警官）」內規，職位低者則該倒霉？欲消除此種不合理體制，應儘早依法將免職之處分權移由司法系統之公務員懲戒委員會處理。再查公務員考績法第十八條及施行細則第十四條關於公務員專案考績二大過免職規定業經司法院釋字第二四三號解釋為違憲，其施行細則更充滿模糊不確定、抽象之非法律概念詞句，造成基層警員成為弱勢團體，不可輕忽。另依司法院院字第一二四一號、釋字第五十六號解釋，受緩刑宣告者，仍得任公務員，原告未受褫奪公權宣告，且判緩刑情形下，被告未待判決確定即予以免職，顯為違法之行政裁量。假如一般公務員不慎誤觸情節輕微刑案，即不分情節均予免職，將使機關首長更形專制，影響深遠。原告未具公務人員任用法第二十八條公務員消極資格，又未經撤職、休職或徒刑之執行，依法應准予復職並補給停職期間之俸給，被告違反上述規定，擅自剝奪原告之公務員資格，自應予撤銷。再者，警察人員管理條例第三十一條第一項與公務人員考績法第十八條及施行細則第十四條規定相較，考績法為普通法，警察人員管理條例為行政管理之基準，依該條例所作懲處，較利於原告，即受緩刑之宣告及非假借職務上之權勢行為，不得為免職處分。而依公務人員考績法第十八條及其施行細則第十四條規定，反可對非假借職務上權勢行為及受緩刑宣告之行為，課較不利於原告之免職處分，顯輕重失衡，應以公務人員任用法第二十八條為衡量基準，非可任意依考績法第十二條或第七條規定予以免職，更不得以施行細則之授權命令所列舉事項，作為免職處分之判斷依據。被告規避對原告有利解釋所為原處分，有適用法律錯誤之重大違法，應予撤銷。再查法律之前人人平等，為憲法第七條所揭示，公務人員考績法第二十四條授權制定之施行細則第十四條第一項第五、六、七款規定，並無具體判斷依據，與第一、二、三、四款情形不相當，且情節輕微，賦予長官裁量權過大，與公務人員任用法第二十八條消極要件之最低規範衡量，實有違背比例原則之重大違法。同理，警察人員管理條例第三十一條第一項第四、五、六、七、八款情形，與第一、二、二款情形亦不相當，亦有違比例原則。上開免職規定，雖均賦予申復救濟權利，惟此種裁量已逾法律授權範圍，警察人員在不能依警察人員條例第三十一條第一項規定免職情形下，可依公務人員考績法第十二條專案考績免職；依公務人員任用法第二十八條非不能繼續擔任公職者，仍不許其任公務員，實有違國家獎懲及保障公務員之本意，故公務人員考績法第十八條及施行細則第十四條應限制於職務上關係所涉犯罪行為且經判拘役以上刑期未宣告緩刑者，始得免職，否則因人而為不同處置，違反平等原則。根據八十六年七月三十一日自由時報報導臺北市警察局興隆派出所警員 蔡瑞仁 亦曾因個人債務發生衝突被依妨害自由罪判處拘役五十天，緩刑期間仍舊上班，本案原告處境相同，竟遭停職，原處分有違平等原則。最近司法院釋字第四三七號解釋亦認對公務員懲戒之撤職，有上限規定，本件原處分實有違憲之處。末查公務員與國家關係，非僅公法上職務關係，除依法履行義務、行使權利外，亦為個人之基本權利，即憲法第十五條規定之具體表現，故公務員之公務與私生活須區分，對公務員之懲處，雖依法可免職，以消滅其公法上職務關係，但不可以非公務上之原因剝奪或限制其在公法上所享有之工作權、財產權。據報載銓敘部正規劃修改相關法律將機關首長之行政處分免職權移回司法系統之公懲會處理，行政機關對於涉案公務員之懲戒時機，以法院判決確定後為宜，判決前停職方式較能保障警察服公職權利等語，本案刑案部分既未經判決徒刑執行，依法不應剝奪原告服公職權利。且個人名譽受配偶拖累已受創一次，就原告個人而言，免職較之徒刑數年更為嚴重，且再過數年即可領取之退休金全部泡湯，半生事業全毀，誰能甘心？鑑於修法工作牛步化，請鈞院為明智判決，准原告復職，以補現行法規之不足等語。被告答辯意旨略謂︰原告前在臺南市警察局偵查員任內，意圖為自己不法之所有，於八十二年二月五日在臺南市○○路○○○巷○○號王黃玉秀公公住處，利用王黃玉秀公公與案外人 馬福成 之情誼，偕馬福成向素不相識之王黃玉秀佯稱需錢孔急，並以開立臺南區中小企業銀行永康分行票載發票日期八十二年三月五日、面額一百五十萬元、票號0000000號支票乙紙，約明借款期間一個月等明確條件使王黃玉秀陷於錯誤而借與，到期前，原告以手頭不便為由，要求緩期清償，持同銀行票載發票日八十二年四月五日及五月五日，面額各五十萬元及一百萬元之支票二紙，換回前開一百五十萬元支票；再於八十二年四月五日，要求緩期清償，於八十二年五月二十七日以同銀行，票載發票日期六月五日、六月十五日、六月二十五日、七月五日，面額五十萬元、三十萬元、三十萬元、四十萬元之支票四紙，換回前開五十萬及一百萬元之支票二紙，該四支票屆期均未獲兌現。原告在王黃玉秀催請下，再交付同銀行，發票人 徐榮良 ，票載發票日八十二年七月十日、二十日，面額各三十萬元之支票二紙，作為部分清償，屆期仍遭退票。事後原告乃簽發未載發票日之一百五十萬元本票乙紙交王黃玉秀，此後二年間對該債務即置之不理。嗣王黃玉秀查得原告在八十三年間曾購得ＳＡＡＢ牌價值約一百八十萬元之ＳＱ—八八一一號自小客車一部，更確信原告係以借款為手段，故意詐欺財物，乃向臺南地院提起自訴，經判決詐欺罪處有期徒刑陸月，並經臺南高分院駁回其上訴，緩刑三年確定在案。被告認原告圖謀不法利益，破壞紀律，嚴重影響警譽，情節重大，乃依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第五目、第七目規定，先行於八十四年十一月九日以雲警人字第三一九三七號令核布一次記二大過並停職，嗣並依法辦理專案考績，經銓敘部八十四年十二月十八日八四台中審三字第一二四一六九一號函審定，並由被告發給考績免職通知書。原告專案考績免職前三年考績為八十一年乙等、八十二年乙等、八十三年甲等；評鑑等次：八十一年乙上、八十二年乙下、八十三年乙；獎懲：嘉獎四十五次，記大過十二次，申誡二十二次。原告不服被告專案考績免職處分，循序提起行政訴訟，固經大院八十五年判字第二二○五號判決撤銷一再復審核定，惟並未撤銷原處分，且其理由係因銓敘部及警務處僅以書函作為復審、再復審核定書，與訴願、再訴願程序不合而撤銷，至原告是否涉及詐欺及免職處分是否違法，則未論及。原告以大院業已撤銷原處分，被告應許其復職，顯係對上開判決有所誤解。原告另指稱被告在刑案未確定前，即以專案考績免職，違反公務員懲戒法規及原則云云，查被告就臺南地院前開刑事判決，依公務人員考績法予以一次記二大過專案考績免職，並依該法第十八條後段規定，專案考績應予免職人員，未確定前，得先行停職處分。而該得停職人員，由權責機關長官為之；被先停職人員，如申請復審、再復審結果，准予復職時，應補發其停職期間俸給，其任職年資並予繼續計算，此於該法施行細則第二十四條第一項中，已作兼顧因案停職公務人員保障規定，原告一再指稱被告違反公務人員懲戒法規，顯對被告就其違法行為所作行政處分，適用法規種類容有誤會所致。至其是否果如自詡奉公守法，試以其前列考續獎懲紀錄檢驗之，即可得知其因工作及品操缺失而受懲處匪鮮，年終評鑑亦難稱優良。原告復對被告懲處命令內所載其於臺南市警察局任內犯詐欺罪等用語，誤認被告係認定該犯行與職務有關。惟按前述命令所以載明犯行係於臺南市警察局任內所為，除為確定懲處事由之案發時間外，乃便於追究相關考核監督不周人員之責任歸屬。原告涉嫌詐欺一案，經臺南地院認其於借款之初，即有以借款為手段，使自訴人陷於錯誤而騙取所借款項之詐欺故意，之前緩期清償及訴訟中願意和解等說詞，均係拒不返還借款之藉口，亦為其施用詐術行為之一部分，所辯內容顯係卸責之詞，不足採信。原告上訴，臺南高分院亦認原審認事用法並無不合，量刑亦屬適當，上訴意旨謂自訴人所指小客車，係友人 林清順 以伊名義購買云云，經該院隔別訊問結果，二人對購車頭期款由何人如何交付所供迥異，所辯難以採信而駁回其上訴。原告於該案第一、二審法院審理中，自始被列為詐欺正犯，所辯係受配偶拖累，無法提出令人信服之資料佐證，自無可採。其猶指該案係遭法院誤判之輕微刑案，玩忽法令心態至此，忝為執法人員。再查專案考績一詞，依法文解釋係指各官等人員，平時有重大功過時，隨時辦理之考績。被告秉此意旨，對原告所為，作準確客觀之考核。復查警察人員管理條例第五章「考績與考核」規定相較於公務人員考績法，雖屬特別法地位，惟依行為時該條例第三十一條：「警察人員，除因考績免職者外，有左列各款情形之一者，主管機關亦應予免職．．．」（該條文業於八十六年五月二十一日公布修正為「警察人員，有左列各款情形之一者，主管機關亦應予免職：一、公務人員考績法所定一次記二大過情事之一者。．．．」）及第三十二條：「警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」之規定觀之，該條例並未排除公務人員考績法之適用，亦未就辦理警察人員一次記二大過之標準及法律效果作特別規範。故警察人員如受一次記二大過之處分，自應依公務人員考績法第十二條第一項第二款規定，辦理專案考績免職，殆無疑義。至報載行政機關對涉案公務人員之懲戒時機，以法院判決確定為宜，判決前停職方式較能保障警察人員服公職權利乙節，被告早據公務人員考績法暨相關法規釋例規定辦理，對原告因涉案受考績免職處分後之應有權益，已善盡保護告知責任，且亦於免職確定前，先予停職，從而被告諸般作為尚無漏失等語。
理由按「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：．．．二、專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定：．．．㈡一次記二大過者，免職。．．．」「前項第二款一次記二大功、一次記二大過之標準由銓敍機關定之。專案考績不得與平時考核功過相抵銷。」為公務人員考績法第十二條第一項第二款第二目、第二項所明定。掌理銓敍、考績之考試院訂頒公務人員考績法施行細則，於第十四條第一項第二款定有一次記二大過之標準，其中第五目為圖謀不法利益言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽者、第七目為挑撥離間或破壞紀律，情節重大者。是公務人員苟有上開行為而情節重大者，其所屬機關得即予專案考績一次記二大過免職。本件原告係被告所屬台西分局警員，前在臺南市警察局偵查員任內，意圖為自己不法之所有，於八十二年二月五日在臺南市○○路○○○巷○○號王黃玉秀公公住處，利用王黃玉秀公公與案外人馬福成之情誼，偕馬福成向素不相識之王黃玉秀佯稱需錢孔急，並以開立臺南區中小企業銀行永康分行票載發票日期八十二年三月五日、面額一百五十萬元、票號0000000號支票乙紙，約明借款期間一個月等明確條件，使王黃玉秀陷於錯誤而借與。到期前，以手頭不便為由，要求緩期清償，持同銀行票載發票日八十二年四月五日及五月五日，面額各五十萬元及一百萬元之支票二紙，換回前開一百五十萬元支票。再於八十二年四月五日，要求緩期清償，於八十二年五月二十七日以同銀行，票載發票日期六月五日、六月十五日、六月二十五日、七月五日，面額五十萬元、三十萬元、三十萬元、四十萬元之支票四紙，換回前開五十萬及一百萬元之支票二紙。該四支票屆期均未獲兌現，原告在王黃玉秀催請下，再交付同銀行，發票人徐榮良，票載發票日八十二年七月十日、二十日，面額各三十萬元之支票二紙，作為部分清償，屆期仍遭退票。事後原告乃簽發未載發票日之一百五十萬元本票乙紙交王黃玉秀，此後二年間對該債務置之不理。嗣王黃玉秀查得原告在八十三年間曾購得ＳＡＡＢ牌價值約一百八十萬元之ＳＱ—八八一一號自小客車一部，確信原告係以借款為手段，故意詐欺財物，乃向臺南地院提起自訴，經判決詐欺罪處有期徒刑陸月，並經臺南高分院駁回其上訴，緩刑三年確定在案，有臺南地院八十四年度自字第一一三號、臺南高分院八十四年度上易字第一五一三號判決附原處分卷可稽。原告除以系爭借款係其已離婚之配偶施秀珍所借，由其承擔該借款債務，開立本票為保證，並無詐欺故意為辯外，對前述其餘事實並不爭執。依上開臺南地院判決記載，原告到庭坦承曾向自訴人借款一百五十萬元，自訴人亦到庭指訴歷歷，依其指述，原告係偕馬福成持原告開立之支票前往借款，參之原告於該案審理時，並未主張係其配偶所借，於本案時始主張，係事後卸責之詞，所提自訴人出具之證明書，雖載明係原告所借，惟出具時間在與原告和解且刑案終結後之八十五年六月八日，所具內容與前開證述情節不符，顯係應原告請求，事後迴護之行為，不足採信。原告於八十二年二月五日向自訴人借款，屢以藉口緩期清償，開立支票又無法兌現，最後簽下一紙本票後即置之不理，經自訴人在借款二年後，於八十四年二月二十二日提起自訴後，在臺南地院半年餘之審理期間（該院八十四年九月八日判決），復以各種理由推拖，不願與自訴人和解（原告謂其經濟情況不佳，無法全部清償，願以每月薪資按月清償，因自訴人要求提出相當擔保，伊無力為之而無法和解），參諸原告於八十三年間尚有餘力購置一百八十萬元左右之轎車，足證其借款之初，即有以借款為手段，詐取該款之故意。被告審酌原告前開行為，認原告圖謀不法利益，破壞紀律，嚴重影響警譽，情節重大，依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第五目、第七目先行於八十四年十一月九日以雲警人字第三一九三七號令核布一次記二大過並停職，嗣並依法辦理專案考績，經銓敘部八十四年十二月十八日八四台中審三字第一二四一六九一號函審定，由被告發給考績免職通知書，揆諸首揭規定，並無違誤。一再復審決定，遞予維持，俱無不合。原告起訴主張如事實欄所載，經查原告對被告專案考績免職處分不服，循序提起行政訴訟，固經本院八十五年判字第二二○五號判決撤銷一再復審核定，惟並未撤銷原處分，且其理由係因銓敘部及警務處僅以書函作為復審、再復審核定書，與訴願、再訴願程序不合而撤銷，未論及原告是否涉及詐欺及免職處分是否違法，原告指稱本院業已撤銷原處分，被告應許其復職云云，係對上開判決有所誤解。次查警察人員管理條例第五章「考績與考核」規定相較於公務人員考績法，雖屬特別法地位，惟依行為時該條例第三十一條：「警察人員，除因考績免職者外，有左列各款情形之一者，主管機關亦應予免職．．．」（該條文業於八十六年五月二十一日公布修正為「警察人員，有左列各款情形之一者，主管機關亦應予免職：一、公務人員考績法所定一次記二大過情事之一者。．．．」）及第三十二條：「警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」之規定觀之，該條例並未排除公務人員考績法之適用，亦未就辦理警察人員一次記二大過之標準及法律效果作特別規範。故警察人員如有公務人員考績法施行細則第十四條規定應受一次記二大過專案考績情形者，自應依公務人員考績法第十二條第一項第二款規定，辦理專案考績免職。公務人員考績法第十二條第一項第二款第二目或其施行細則第十四條第一項第二款第五目、第七目均未規定應受懲處之行為須與職務有關，亦非以公務人員任用法第二十八條為衡量基準，更無違背比例原則或憲法第七條規定可言，上開施行細則規定，並未逾越法律授權範圍。原告主張依憲法第十五條規定不得以非公務上之原因剝奪或限制其在公法上所享有之工作權、財產權，洵無可採。被告懲處命令內所載原告於臺南市警察局任內犯詐欺罪等用語，係為確定懲處事由之案發時間及便於於追究相關考核監督不周人員之責任歸屬，業據被告敘明在卷，並非認定原告受懲處行為與職務有關。原告指稱被告在刑案未確定前，即以專案考績免職，違反公務員懲戒法第三十一條第一項刑先懲後原則云云，微論該條並非規定公務人員之懲戒均應待刑案確定後始可為之，本件並非依公務人員懲戒法處理，適用法規不同。況本案專案考績免職經核定通知原告係在八十四年十二月二十二日，在臺南高院刑事判決後（八十四年十一月二十三日判決，不得上訴而確定），原處分尚無違反上開法規或原則可言。司法院釋字第二四三號係就中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免職處分，應許其提起行政訴訟為解釋，解釋理由中雖提及，公務員之懲戒程序宜由司法機關為之，並由有關機關通盤檢討而為適當調整，惟未認經由復審、再復審程序為違憲，此由解釋文中指明復審、再復審相當於訴願再訴願程序自明，更未認依公務人員考績法及其施行細則第十四條等考績免職規定為違憲，故在法律未通盤檢討修正前，仍有效力。原告謂上開公務人員考績法規及原處分，違反憲法第七十七條、第十五條、司法院釋字第二四三號、第四三七號解釋（按四三七號解釋與公務員懲處無關）洵無可取。另司法院院字第一二四一號、釋字第五十六號解釋，係認受緩刑宣告者，仍得任公務員，但非謂受緩刑宣告者均應許其任公務員，原告有前開公務人員考績法應專案考績免職情形，自不得以其刑案經判緩刑而主張應許其復職而撤銷原免職處分。原告於事發後離婚，以往是否奉公守法，與其有無本件詐欺行為之認定無關。本案與一般利用職權圖謀不法利益或貪瀆情形固然不同，惟專案考績免職不限於上述情形，被告認原告前開違法行為已達應予免職程度，並未違反首揭規定，已如前述，自應予維持。至其他案件處理情形，案情各異，難以相提並論，原告所訴各節均無足取，其訴非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年八月十三日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 彭鳳至 評事 高秀真 評事 藍獻林 評事 黃璽君 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十七年八月十四日