裁判字號：臺中高等行政法院97年訴字第395號判決
裁判日期：民國98年02月04日
裁判案由：有關補償事務
臺中高等行政法院判決
97年度訴字第395號原告聖潔實業有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳銘釗 律師被告臺中縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○ 常照倫 律師上列當事人間因有關補償事務事件，原告不服內政部中華民國97年9月3日台內訴字第0970144832號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣科學工業園區管理局為辦理中部科學工業園區第3期發展區（后里基地-后里農場部分；非都市土地部分）工程，經內政部以民國（下同）95年5月24日台內地字第0950088287號函准予徵收坐落臺中縣○里鄉○里段○里○段○○○○○號等82筆土地及其土地改良物，經被告以95年6月20日府地權字第09501673461號公告徵收，公告期間自95年6月21日起至95年7月21日止。臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）所有坐落臺中縣○里鄉○里段○里○段56、57地號土地（下稱系爭土地）位於上開徵收範圍內土地，原告原承租系爭土地經營「后里休閒農場」，經被告委託理德不動產估價師聯合事務所（下稱理德事務所）辦理查估清冊，理德事務所依據臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第13條規定辦理查估，核算系爭營業損失補償費為新臺幣（下同）1,173,200元，經被告以96年1月30日府地權字第09600329921號公告，公告期間為96年1月31日至96年3月2日止30日，被告並以96年1月30日府地權字第09600329924號函通知原告。原告不服，於公告期間內提出異議，經被告以96年5月16日府地權字第0960129370號函復原告查處結果，原告仍不服，再提出異議，經被告提請臺中縣地價評議委員會96年度第4次會議復議決議，仍維持原核定。被告以96年11月5日府地權字第0960302817號函通知原告，原告不服，提起訴願，經訴願決定關於營業損失補償部分駁回，關於營業設備及搬遷費補償部分命被告應於2個月內為處分。原告對於訴願決定駁回部分不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於93年元月起即於上開土地上經營「后里農場」，除利
用臺糖公司原有之建物作為營業場所外，更重要者，原告運用農場廣大之面積，增設各項設施，使之成為多元化經營之農場。在原告承租之後，共計將承租土地規劃為5區38處營業場所，以期達到結合農特產品展售、庭園餐飲、農村生活、生態教學、綠色休閒養生園區之目的。自93年起即因農場經營頗具特色而獲各機關團體前來光臨消費，並有報章之大幅報導，成為后里地區之知名觀光休閒景點。
㈡后里農場因面積廣大，而臺糖公司原有之6棟建物及設施均
已老舊甚或不堪使用，原告一方面須使原有建物達安全勘用、煥然一新之程度，另一方面又必須將原種植單一作物（甘蔗）之農場闢建為多功能之新型態農場。為此於92年11月4日至94年1月6日所投入之總資金即達33,104,940元，其中有發票可稽者亦達8,782,894元。上開事實容或因時過多年及許多支出未能有發票可取，但觀諸臺糖公司自行對其原有6棟建物之估價，於原告修建前價值為215,850元，而經原告整建後其徵收補償之金額為5,904,614元，價值提升27倍，即可知原告投入心力與資金之巨大。
㈢按「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」第
37條明文規定：「本自治條例所列補償項目以外之特殊項目，得委託專門或學術單位代為查估」。然此次營業損失補償之認定僅係針對臺糖公司舊建物部份，對其他原告營業之場所均略而不論，以此12,771平方公尺之經營面積卻僅對其中590平方尺公查估補償，原告在失去方興未艾之事業後又受此不合理之補償對待，情何以堪。是以原告乃於法定期間內提請被告就未行查估之部份（即12,771－590＝12,181平方公尺）依上開自治條例再第37條再行查估補償。
㈣被告否准原告請求之理由，無非係以其根據「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」第13條之規定處理。
按有關土地徵收之營業損失補償，除上開自治條例外，尚有土地徵收條例第33條第2項，及內政部所頒之「建築改良物徵收營業損失補償基準」。上開法令係對建築改良物之徵收計算其停業損失，但若係以土地作為營業之用，或土地與建物合併為不可分之營業方式，則如何補償其停業損失？以本件而言，原告供營業用之總面積為12,771平方公尺，建物所占面積僅590平方公尺，為總面積之4.6%，可見原告絕不可能僅憑建物即得營業。是若僅以建物所占面積為補償，則其補償較諸徵收對原告造成損失顯不相符，與司法院大法官會議解釋、憲法規定自相違背：
⒈依憲法第15條、憲法增修條文第10條第1、3項以及司法院
釋字第400號、第414號、第579號意旨，可知原告利用土地經營休閒農場之停業損失應予計算。原告為合法設立，合法經營之事業體，而原告配合政府農地利用轉型之政策，將原來僅用以種植糖甘蔗之土地，作多元之利用，合休閒、教育、農作、農特產品於一體，此正為目前農地農用之最高價值體現，亦正是憲法增修條文第10條第1項之「促進產業升級，推動農漁業現代化」之具體實現。而原告當亦係以此轉型之農業經營而獲可預期之利益，目前臺灣地區之農作轉型經營者，亦莫不與此方式相類，蓋其與時代趨勢相埒，又可提振農村經濟，且仍符合農地農用之原則。此時徵收原告賴以經營生存之戶外土地設施，卻不予認戶外設施之營業價值，是明顯將原告基於利用土地而生之財產權益視若無賭，與前述之憲法規定、大法官會議之解釋即有相違。
⒉土地徵收條例第33條第1項固規定「建物」之停業損失補
償，然並不能謂此即排斥「土地」或「土地合建物」之停業損失補償。蓋該條文係在落實憲法第15條人民財產權保障之規定，而對人民「財產權的價值保障」亦在憲法第15條「財產權」範圍之內，其重點在人民利用被徵收標的之可預期利益亦應予補償。是以土地徵收條例第33條第1項未將「土地」列入，係法律漏洞，蓋無論自何角度理解，法律斷無獨厚建物營業利益而薄土地營業利益之理。為符合憲政精神，應以「相類似之案件應為相同之處理」之法理，本件關於戶外部分之停業損失，自應類推適用土地徵收條例第33條第1項之規定而予原告補償。而其具體作法當可依內政部所頒之「建築改良物徵收營業損失基準」第
8條所稱「營業性質特殊者，直轄市或縣（市）政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。其在查估之認定上有困難或爭議時，得委託具有公信力之專業機構查估，並由直轄市或縣（市）政府審核認定之，委託查估之費用由需用土地人負擔」或被告所頒之「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」第37條所稱「本自治條例所列補償項目以外之特殊項目，得委託專門或學術單位代為查估」之規定予以補償。
⒊前揭之內政部所頒之「建築改良物徵收營業損失補償基準
」第8條及被告所頒之「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」第37條，均是以概括之條文使法令無法周全規定之徵收損失得以獲得合理之補償。本件係請求以「土地」為營業主體之補償，不在臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第13條規範之內，自係「該自治條例所列補償項目以外之特殊項目」，即屬適例。惟訴願決定卻以「經查營業損失補助既經原處分機關規定為補償項目，並將要件規定於自治條例第13條，並非屬該自治條例所列補償項目以外之特殊項目」而認無前開自治條例第37條之適用等情，可見原處分及訴願決定應有適用法令不當之錯誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被告應重行查估另為補償處分。
三、被告則以：㈠程序部分：依原告更正後之第2項聲明觀之，原告係請求被
告應為特定內容之行政處分，然原告並未具體表明被告應為何項特定內容之行政處分，所謂重行查估，欠缺具體明確內容，此部分聲明自無理由，依法應予駁回。
㈡土地徵收條例僅於第33條第1項規定合法營業場所之建築改
良物被徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償，該項補償即所謂營業損失補償，係在填補因徵收建築改良物而損及營業得生之利益，故未因營業而生有利益，則無因徵收而致生營業之損失，自無填補之標的。內政部依土地徵收條例第33條第2項規定以89年12月30日台（89）內地字第8971251號函訂頒建築改良物徵收營業損失補償基準，觀諸第3條規定：「合法營業用建物全部拆除致停止營業時，其損失補償以該事業最近3年向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅結算申報書上營業淨利加利息收入減利息支出之平均數計算補償之」，係就建築改良物因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失如何計算之技術性規定，其立基點仍在於有損失方有填補。本件原告之營業損失補償屬土地徵收條例第33條第1項規定之法定補償項目，依同條例同條第2項規定既授權中央主管機關訂定補償基準，則本件應依內政部頒訂之建築改良物徵收營業損失補償基準第3條規定辦理為是，合先敘明。
㈢本件依被告函請財政部臺灣省中區國稅局臺中縣分局提供原
告93年至95年度營利事業所得稅結算申報之損益表影本所載，分別計算出原告93年至95年營業淨利加利息收入減利息支出之數額分別為：93年度為－4,699,061元，94年度為－1,957,287元，95年度為－1,683,720元，平均數額為－2,780,022元整。是以，本件原告依土地徵收條例第33條第1項規定法定補償項目之營業損失補償數額為零，應不予補償。
㈣如前所述，依據土地徵收條例第33條第1項規定，營業損失
補償費係屬法定補償項目，而補償基準應以內政部頒訂之建築改良物徵收營業損失補償基準第3條為據。職故，被告既非依據土地徵收條例第33條第1項、建築改良物徵收營業損失補償基準第3條規定核定原告之營業損失補償費，則本件補償原告之1,173,200元應認係被告為公共工程進行之順遂而另給予之補償方案，其是否合法妥當，應視被告係依何法令依據而辦理，已與土地徵收條例第33條第1項、建築改良物徵收營業損失補償基準第3條規定無涉。
㈤而據查，被告係依據臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補
償自治條例第13條規定而給予原告補償，觀諸該條例第1條規定，該自治條例係被告為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物之補償標準所制定，而被告依其中第13條規定，計算原告遭拆遷之建築改良物面積為590平方公尺，停業損失補助金額為1,173,200元[計算式：56,000＋（150－15）×2,800＋（000－000）×1,680＝1,173,200]，核與該條規定並無不合，原告指稱原處分違法云云，自屬無據。
㈥至原告雖亟言主張土地徵收條例第33條未就土地及建築物為
營業行為之營業損失補償為規定，而謂本案屬特殊狀況云云。但查，原告93年至95年度既未因營業行為而生有利益，自無因停止營業或縮小營業範圍而生有損失，無論是否將原告所謂之「土地」面積計算在內，並無土地徵收條例第33條第
1項規定之法定補償項目即營業損失補償之損失可言。而被告依據臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第13條規定給予原告補償，係屬被告考量地方財政及為降低民眾抗爭，基於自治權限所訂定之補償項目，自應依該自治條例辦理。
㈦又原告雖謂其向臺糖公司承租系爭土地經營休閒農場，除利
用該公司舊有之建築物作為營業場所外，另於承租「土地」上增設農產品展售區、戶外教學園區等，該部分自屬臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第37條規定之特殊項目，被告應另行辦理查估云云。但核臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第13條既已就因拆遷停業所受損失如何補償為規定，並將補償要件規定於該自治條例第13條，自非屬該自治條例所列補償項目以外之特殊項目，原告此部分主張亦非可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查：
（一）、按人民之財產權，應受國家保障，憲法第15條固定有明
文，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收土地之要件及程序，憲法並未規定，係委由法律予以規範，此亦有憲法第108條第1項第14款可資依據（司法院大法官會議釋字第409號解釋參照）。是因徵收所為之補償，須依法律之規定，且為「相當補償」，而非係完全補償。而合理補償方式，立法機關有一定之自由形成空間，亦經釋字第579號解釋在案。從而，人民因徵收所得請求之補償，須依法律之規定。又按建築改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。
為土地徵收條例第33條第1項所規定。該條就「營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償」規定，僅限於「原供合法營業用之建築改良物，因徵收所致之上開損失，始應予補償」。此外，並無對於土地因徵收所生之營業損失應予補償之規定。又依前對徵收所為之補償，須有法律之規範意旨，自難據憲法第15條規定，而認土地徵收條例第33條第1項未將「土地」列入，係法律漏洞。又憲法增修條文第10條第1、3項分別規定「國家應獎勵科學技術發展及投資，促進產業升級，推動農漁業現代化，重視水資源之開發利用，加強國際經濟合作。
」、「國家對於人民興辦之中小型經濟事業，應扶助並保護其生存與發展。」，並不足以作為原告本件主張之依據。至司法院大法官會議釋字第400號、第414號解釋之意旨，亦不能作為原告前開主張之論據。是原告執憲法第15條、憲法增修條文第10條第1、3項規定及司法院大法官會議釋字第400號、第414號、第579號意旨，認原告利用土地經營休閒農場之停業損失應予計算，尚屬誤解。
（二）、又內政部所頒定之「建築改良物徵收營業損失補償基準
」，係依土地徵收條例第33條第2項規定訂定，自為中央主管機關為執行同條第1項有關「建築改良物」原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，所訂定之補償基準，是該基準第8條所規定「營業性質特殊者，直轄市或縣（市）政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。其在查估之認定上有困難或爭議時，得委託具有公信力之專業機構查估，並由直轄市或縣（市）政府審核認定之，委託查估之費用由需用土地人負擔。」之查估對象，當然為「建築改良物」。
（三）、至臺中縣政府所訂定之「臺中縣辦理公共工程建築改良
物拆遷補償自治條例」，依該條例第1條規定「臺中縣為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物之補償標準，特制定本自治條例。」之意旨，可知該條例適用之查估對象為「建築改良物」，是同條例第37條規定「本自治條例所列補償項目以外之特殊項目，得委託專門或學術單位代為查估」,所謂得委託專門或學術單位代為查估之「特殊項目」，亦應以「建築改良物」為限。
五、綜上所述，原告以被告本件營業損失補償之認定，僅針對臺糖公司舊建物部份，對其他原告營業之場所，即建築改良物以外之部分，均略而不論，認有違誤，請求被告依臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第37條之規定予以查估補償，被告以本件已依臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第13條規定就營業損失予以補償，而否准原告之請求，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告以前開理由，主張原處分違法，而為本件起訴之請求，尚難認為有理由，應予駁回。此外，本件兩造其他之主張及舉證，均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年2月4日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官莊金昌法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年2月6日
書記官廖倩慧