裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第521號判決
裁判日期：民國94年07月27日
裁判案由：水土保持法
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00521號原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○（市長）訴訟代理人丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因水土保持事件，原告不服行政院農業委員會中華民國93年1月13日農訴字第0920162954號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣被告以原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於台北市○○區○○段一小段626地號土地（下稱系爭土地）內，開挖整地、舖設水泥地面並組立鋼筋模板，案經被告於民國（下同）92年9月1日派員現場勘查屬實，爰以其違反水土保持法第13條之規定，乃依同法第33條第1項裁處原告新台幣（下同）30萬元罰鍰，並命其應立即停止一切非法開發使用行為及自收受處分書之次日起30日內，自行拆除清除違規工作物，並應於挖填地表儘速實施全面植生覆蓋，且須於收受處分書之次日起30日內，完成植生覆蓋率達百分之七十以上。原告不服，提起訴願，經決定就原告應儘速恢復農用，實施全面植生覆蓋，及收受處分書30內完成覆蓋率達70%以上撤銷原處分外，其餘駁回，原告仍不服，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定關於駁回部分及原處分維持部分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：本件處分之事實有無錯誤？原告主張：
一、原告係自耕農，約自75年間起，在多筆自己之土地上，從事農業之開發利用，並以科學及機械方法，從事農作改良行為。原告於自己農地上所設置之水池等農業設施，均早已於83年水土保持法頒布前即已完工，該等設施並非水土保持法頒布後之新設施。是以原告於水土保持法頒布後，並無任何開發行為，被告以水土保持法處斷，違背法律不溯既往之原則。
二、按法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，為法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。此有最高行政法院92年度判字第57號判決可參。本件原告即使於農耕過程有所違規，惟觀原處分之內容，僅記載原告違法情事及所犯法條，之外無隻字片語論及原告行為違反義務之程度，以及原告行為程度與罰鍰處分間之比例關係，或被告向來對類似案件處以罰鍰標準為何，不分情狀輕重，面積多寡分別為適當之裁罰，一律依最高額度之罰鍰裁罰，與比例原則有違，於法不合。
三、按水土保持法之立法絕非在限制農民對已完成開發使用的山坡地農耕用地的一切利用行為，而是在規範「從未」開發利用的山坡地，在該山坡地經依「山坡地保育利用條例」、「山坡地保育利用條例施行細則」及「山坡地土地可利用限度分類標準」查定公告為「宜農」、「宜林」、「宜漁」、「宜牧」地後，要進行農、林、漁、牧之開發使用時，須做好土保持措施，且為防範未然，故要求須先擬具水土保持計劃送核，此觀水土保持法第8條第1項第2款及第12條規定自明。查在83年5月27日公布施行水土保持法前原告耕作之山坡地農耕用地，早已完成開發使用，且早已被政府地政機關依現況完成農耕用地「田」、「旱」地目之編定，因早已是農地，故於山坡地劃定公告後，亦不須查定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限。原告在該地經營、使用之行為應無水土保持法第12條第1項規定之適用，即無先擬具水土保持計劃送核之必要，而是應適用水土保持法第8條第1項第2款之規定，即「依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護。」因此被告依據水土保持法第12條第1項規定，並援引同法第23條第2項及33條第1項第2款、第2項所為行政處分，顯然適用法令錯誤。
四、行政院農委會85年8月6日（85）農林字第0000000A號公布之「水土保持技術規範」第6條有關山坡地內從事農地開發利用之水土保持處理與維護原則為：「‧‧‧應依山坡地保育利用條例規定查定結果合理使用，不得超限利用。‧‧‧」同規範第75條第1項規定：「主管機關需調查土地利用現況，其目的在提供水土保持處置之依據‧‧‧」，而同條項第2款第3點更明定「為配合農地水土保持處理之需要，土地利用現況調查時，並應核對每筆土地之查定類別，以為實施農地水土保持處理之依據。」同規範第383條就農、林、漁、牧用地之開發利用規定「山坡地供農業使用者，應依山坡地可利用限度查定結果使用，不得超限利用。」設被告於79年3月1日公告原告所有農耕用地屬未開發利用之山坡地，其即有法律義務查定原告土地之類別，以防止土地超限利用並供做農地實施水土保持處理之依據，惟被告迄今從未依法做查定類別公告。另一方面，在水土保持法公布實施後，若被告有依法律義務對原告之農地進行查定時，發現已完成開發、利用及經營農業，而無須公告為「宜農」地，則被告又何以水土保持法第12條第1項規定相繩？再查行政院農委會於85年6月29日（85）農林字第0000000A號所公布之「水土保持計劃審核及監督要點」第33條規定：「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計劃。但仍應向主管機關申請並接受監督與指導」。同要點第30條規定「於山坡地內從事農、林、漁、牧地（此應是指依法查定公告之「宜農」、「宜林」、「宜漁」、「宜牧」地）之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，在省市主管機關指定規模以下者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃‧‧‧」，顯然原告並未違反水土保持法第12條第1項之規定，洵堪認定。
五、本案土地地目早已被編定為「田、旱」地目，顯示該土地早已完成開發利用，為農耕用地不容置疑，原告在私有農地上，卅多年來運用科學技術，以興修水利、增進地力，改善農業環境，規劃土地利用，開發農業資源，促成農業工業化，此不僅有憲法第146條之保障，且原告同時花費鉅大成本做好水土保持的相關措施，亦為水土保持法之獎勵行為。被告昧於本件係真正農業耕作之事實，擅引水土保持法第12條第1項規定而予以行政處分，顯屬濫用職權及適用法律錯誤，其侵害原告行使憲法保障之農業耕作及財產權之權利，違憲違法，至為顯然。
六、原告為求山坡地的保育及水土的保持而興築坡崁、水池、水櫃等設施，業經台北市議會分別於85年12月26日下午2時、86年1月11日上午10時，會同台北市政府建管處等單位至現場會勘，並做成會勘記錄，認為該等設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全之維護，並屬於農耕行為及農業經營所必要，同時並無引起公共危險之虞，及違反訴願決定書所引用之法條，應准予維持現狀。原訴願決定未查及此，顯有未盡。
被告主張：
一、原告未經申請核准，於系爭土地上違規開發使用等行為，業經被告於85年12月18日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書（迄92年9月30日共計91張）並限期實施改正，惟原告未依歷次處分書規定停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，被告遂依法予以處分，自無違誤。
二、原告歷年來於經被告公告適用「水土保持法」之公、私有山坡地範圍內開挖整地、堆砌駁崁、興建鋼筋混凝土構造物、舖設水泥地面等行為，即屬水土保持法第12條及第13條規定之開發使用行為，水土保持義務人須先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，自無疑義。今原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，又繼續於系爭土地開挖整地、舖設水泥地面並組立鋼筋模板，於92年9月1日為被告查獲，被告遂依水土保持法第23條、第33條規定，開立92年9月30日府建四字第09214960700號處分書予以處分，於法有據。
三、原告未經申請核准，於系爭土地上違規開發經營使用等行為，業經被告於85年12月18日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書，並限期實施改正，惟原告均未依限實施改正，且無視被告制止與連續處分，執意持續違規施工，違規面積累計已達1萬4千平方公尺。
被告建設局人員復於92年9月1日查獲前開違規行為，爰本於職權續予以法定最高額30萬元罰鍰處分，自無違誤。
理由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區開發建築用地或設置公園、墳墓．．．堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、深礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。．．．」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。．．．」水土保持法第4條、第8條、第12條第1項、第13條、第23條第1項、第23條第2項、第33條定有明文。
二、被告以原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭土地內，開挖整地、舖設水泥地面並組立鋼筋模板，案經被告於92年9月1日派員現場勘查屬實，爰以其違反水土保持法第13條之規定，乃依同法第33條第1項裁處原告30萬元罰鍰，並命其應立即停止一切非法開發使用行為及自收受處分書之次日起30日內，自行拆除清除違規工作物，固非無見。惟按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．」行政程序法第96條第1項第2款定有明文。而受處罰人有違章之行為，更應由主管機關負舉證責任。本件原處分以原告於92年9月1日在台北市○○區○○段一小段626地號土地上開挖整地、舖設水泥地面並組立鋼筋模板，惟經原告否認，經本院依原告聲請囑託台北市地政事務所測量結果，被告所指原告違法開挖整地之地點為重測前52-1及53-1地號重測後即目前則為第625地號，有該地政事務所函送之土地複丈成果圖附卷可稽，是則本件被告以原告違規地點在626地號土地上，其處分書所記載之事實即有錯誤；被告雖主張其處分之地點為違規物之所在地云云，惟查，本件原處分書說明三，已明載「違規地點及土地標示：台北市○○區○○段一小段626地號土地」，參以原告在系爭土地及其鄰近土地遭被告多次處罰在案，是以本件處分違規地點之正確記載，益見其重要性，被告既未經翔實查證，率以地籍圖與84年之空照圖比對，即作成該錯誤地點及土地標示之處分，其所辯要無可採。本件處分事實即有錯誤，則原處分自屬無可維持，訴願決定予以維持，亦有疏略，均應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。
三、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年7月27日
第五庭審判長法官張瓊文
法官劉介中法官黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年7月27日
書記官楊子鋒