臺中高等行政法院95年度訴字第504號判決

裁判字號：臺中高等行政法院95年訴字第504號判決

裁判日期：民國96年01月23日

裁判案由：聲請閱覽卷宗

臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00504號原告甲○○被告國立清水高級中學代表人乙○○訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因聲請閱覽卷宗事件，原告不服教育部中華民國95年9月1日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）95年5月2日（被告機關收文日期）向被告機關申請依行政程序法規定提供如附表所列資料，經被告機關以95年5月10日清中人字第0950001150號函復原告未便提供該等資料。原告不服，向教育部提起訴願，經訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷，被告並應給付原告如附表所列之資料。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）因原告提起之申訴案內資料及證物關係原告之考績獎金、能否晉級及教師解聘與否，已涉及原告之財產權及名譽權，且依據行政資訊公開辦法規定，申請行政機關提供行政資訊之權利屬於實體上權利，被告機關所為准駁應屬行政處分，又被告機關依據上開辦法應提供資料予原告，惟其僅提供原告已有之資料，而未提供原告沒有之資料，致原告無法主張其真偽，已侵害原告上開權利，原告自得提起行政救濟。
（二）本件原告請求被告機關提供相關證物及附件資料，並非單純之內部管理，因考績與解聘所用資料已相混，故該資料之重要性已影響原告教師身分之變更及退休金之請求權，縱為內部管理，原告亦應有更正權，況且依考績法之相關規定，考績評定需依確實之資料，不能有錯誤，否則將受懲處，其中尚有迴避之規定，惟被告機關為考核時並未遵守該迴避之規定，讓不公正、非確切之資料加入影響決議。甚至有關原告教學不力之緣起乃至輔導及教評會之解聘均屬不符程序之違法決議，已違反行政程序法第3條至第10條有關行政行為應受法律拘束、公平誠信及不得越權之規定。又依教評會設置辦法第8條、第10條及第10條之1之規定，教師均有要求答辯、迴避、複印及更正權，因被告機關不提供相關資料予原告閱覽，故原告無證據加以抗辯，除已違背上開規定及教師法中有關迴避、審查及更正權之規定外，亦不符平等原則。
（三）按有關94年8月30日輔導小組第4次會議紀錄、94年10月11日教評會紀錄、95年1月16日教師成績考核委員會紀錄，均屬被告機關對原告為不利處分之基礎事證，並為原告提起救濟時之權利主張方法，若不能調閱會議紀錄，原告根本無從得知評議會對原告之意見，更不能根據此一意見更有主張。
（四）關於考績及解聘，被告機關之行政決定已完成，而非於行政決定「前」之擬稿或準備作業，且相關資料未涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，或有侵害第三人權利之虞者，更無會議紀錄必須對原告保密之法律規定，故不應拒絕提供證據資料，被告機關援引行政程序法第46條之規定否准原告閱覽，顯誤用法條。再者，縱申請提供相關資料已逾期間，非行政程序中之閱覽時，則應適用「行政資訊公開辦法」之相關規定，被告機關仍得提供系爭資料。惟被告機關對法規適用之時間點前後不分，不將證據資料予原告閱覽，致原告無法針對證據資料上之錯誤為說明，實有故意或過失，已侵害原告之權利。又訴願決定認僅得於對實體決定聲明不服時，一併聲明之，亦有未當；另95年6月23日教評會承辦人之處置亦有不妥，因原告當時係依資訊公開辦法為申請閱覽相關資料，而非依行政程序法第46條之規定。
（五）被告機關依考核辦法第4條第1項第3款，係勾第1目與第5目，其中第1目是教學成績平常，勉能符合要求；惟原告曾經考過普通班第1名與第2名，被告機關並無證據，該評分不實。至於第5目，係認品德生活較差，情節尚非重大，而所持理由為原告遲交學生成績。另被告機關對原告之輔導紀錄全部皆列缺點，沒有列優點，明顯有差別待遇。至於成績遲交，乃因該次考試題目標準答案有錯，且成績突然加計40分，原告已告知被告機關，且經被告機關催交後，原告均已繳交成績。
（六）綜上所述，原告目的在於撤銷解聘及改評考績為第4條第1款，因採用之資料相同或小有差異，且急於辦理回校任教以便退休，故需要檢視相關資料證據，一併提出申訴要求更正，並具體指示被告機關違反程序及與事實不符之不當之處，爰請求准予判命被告機關提供考績及解聘之所有相關資料（如附表所示），供原告查驗及主張權利。
二、被告主張之理由
（一）關於被告機關辦理原告93年學年度成績考核案之部分，原告已向教評會提出申訴，現仍評議中。按原告之教學評議案與當年學年度成績遲交之問題，均符合考核辦法第4條第1項第3款規定之成立要件，其成績相當於公務人員丙等之等第，並未喪失教師身分，且依高雄高等行政法院93年度訴字第0681號裁判意旨，依司法院釋字第243號、第266號、第298號解釋意旨，亦認應屬公務員內部自治考核管理措施，故原告不因考列為考核辦法第4條第1項第第3款(留支原薪)，而改變教師身分，則被告機關辦理原告之成績考核之行政行為，非屬行政處分，原告自不得提起行政訴訟。
（二）次按法務部93年5月14日法律決字第0930020786號函釋說明：「．．．公務員年終考績之評定如係屬服務機關管理措施(非屬行政處分)之人事行政行為，有關其個人平時考核紀錄、年終考核表及考績委員會紀錄等相關資料．．．當事人或利害關係人自不得依本法第46條規定申請閱覽，惟得依行政資訊公開辦法之規定辦理。至於該資料有無該辦法第5條所定限制公開或提供之情形，則應由貴校就具體事實依法本於權責核處，自屬當然。又本部92年4月28日法律字第0920013827號書函所敘『仍得依行政資訊公開辦法之規定辦理』乙節，係指行政機關受理人民請求提供行政資訊時，仍得視其是否符合該辦法相關程式及有無限制公開或提供之情形，以決定是否准予提供，非謂人民提出請求，即應無條件一律公開或提供。．．．」，又當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。惟其申請如屬行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，得予拒絕。行政程序法第46條已有明文。復按法務部90年5月17日90律字第013119號函：「按行政程序法第46條有關卷宗閱覽之規定，係規範行政程序進行中當事人或利害關係人得主張之程序規定，並得於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間為之。又同條第2項所列各款行政機關得拒絕當事人申請之情形，其第1款規定『行政決定前之擬稿或其他準備作業之文件』，其立法目的，旨在促使公務員勇於表達意見，並避免外界之臆測或混淆，以確保行政程序依法正常運作。本部行政程序法諮詢小組曾決議，例示函稿、簽呈及會辦意見等符合上開該款之規定，得予拒絕；．．．依上開辦法第4條第4款之規定，委員於會議之發言，對外不公開，故會議紀錄內容含委員之發言，核屬法律具體授權訂定辦法所規範之事項，應優先適用，得予拒絕。」再按行政資訊公開辦法第5條第3款同有規定「行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意思交換。．．．」，亦應限制提供。
（三）本件原告以不服渠93學年度成績考核被考列考核辦法第4條第1項第3款(留支原薪)結果為由，依行政程序法第46條規定，向被告機關申請提供相關資料乙節，核與行政程序法相關規定及釋例不合，被告機關依教師法第17條第1項第8款規定以，非依法律不得洩漏學生個人或家庭資料之規定，及為維護勇於舉發渠教學不力案師生之安全考量，免受原告對渠等纏訟之虞，而影響教師教學及學生受教之品質【按原告曾經(或現刻正)因取得會議紀錄後，對於會議中之發言老師，狀告法院，提起多件民事訴訟】，復因渠要求提供之部分資料，已不復存在(或自始不存在)，且部分資料於輔導教學不力時及請其依限繳交學生成績時，已函請原告配合，訴訟再次請求同樣文件，實不合理，核與行政程序法第173條第1款一再陳情規定不合，莫非渠擬以申訴案為由請求閱覽，以取得相關師生、家長姓名，以行使渠提起訟訴之實，值得合理懷疑。況按上開法令規定被告機關得予拒絕提供相關資料，茲臚陳如次：
１、原告以行政程序法第46條有明文規定，得主張申請閱覽被告機關對渠教學不力案之處理過程中之94年8月30日輔小組會議紀錄乙節。按該紀錄之節本(不含附件)已於94年9月23日清中人字第0940002422號函送原告作為列席94年4月11日教評會陳述意見之依據。
２、原告另主張94年10月11日教評會紀錄、95年1月16日教師成績考核委員會紀錄全部或部分資料，應非行政決定前之擬稿或其他準備作業文件程序，渠認定上開資料未涉及個人隱私．．．或有侵略第三人權利之虞，更無法律規定會議之會議紀錄必須對原告保密，本校之拒絕有侵害渠調閱權之虞乙節：
（１）按被告機關94年10月11日教評會紀錄，原係審議原告因教學不力予以解聘之會議紀錄(後該解聘案未經教育部中部辦公室審議，逕以原告當時已因另涉行為不檢解聘在案，非現職教師為由，退還本校在案)，核與渠因教學不力及成績遲交被考列考核辦法第4條第1項第3款(留支原薪)之決議無關，又按法務部90年5月17日90律字第013119號函釋略以，委員於會議之發言，對外不公開，故會議紀錄內容含委員之發言，核屬法律具體授權訂定辦法所規範之事項，應優先適用，得予拒絕之規定，被告機關得予拒絕提供94年10月11日教評會紀錄。
（２）關於95年1月16日教師成績考核委員會紀錄，按高雄高等行政法院93年度訴字第0681號裁判意旨，被告機關辦理原告93學年度成績考核案，依司法院釋字第243號、第266號、第298號解釋意旨，應屬公務員內部自治考核管理措施，原告不因考核被考列第4條第1項第3款(留支原薪)，而改變教師身分，爰被告機關辦理原告之成績考核之行政行為，非屬行政處分，自無提起行政爭訟之餘地。又依法務部93年5月14日法律決字第0930020786號函釋說明四略以，係屬服務機關管理措施(非屬行政處分)之人事行政行為，有關其個人平時考核紀錄、年終考核表及考績委員會紀錄等相關資料，．．．當事人或利害關係人自不得依本法第46條規定申請閱覽規定，得予拒絕提供95年1月16日教師成績考核委員會紀錄。
３、原告請求提供93學年度考列考核辦法第4條第1項第3款之理由及證據：按被告機關95年2月23日清中人字第095000441號函覆渠93學年度成績考核通知書時，已將渠被考列考核辦法第4條第3款之理由載明在案，教學不力相關證據，除被告機關94年9月23日清中人字第0940002422號函送原告作為列席94年4月11日教評會陳述意見之依據外。並於94年（誤載為95年）5月5日清中教字第0940000972號函附不適任教學案延長觀察期、輔導紀錄及請渠改進建議交原告在案、另其成績遲交被告機關亦依規定函知(如94年7月7日、8日、11日成績繳交通知單；被告機關以94年7月20日清中教字第0940001718號函通知原告未依規定繳交學期總成績；94年8月2日清中教字第0940001770號函再次要求原告儘速繳交正確格式的學期成績表；94年8月29日清中教字第0000000000函通知原告任課班級成績冊仍未符規定，原告均有相關資料)，並請原告配合辦理在案。
４、關於原告請求提供93年12月8日 王菁琰 老師之簽呈、代理校長 周慶芳 批准教學不力原告之公文，核屬行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，按行政程序法第46條及法務部
90年5月17日90律字第013119號函釋規定，得予拒絕。又關於其請求被告機關93學年度第1學期第1、2週和第2次月考該週1年9班教室日誌，惟業經教務處銷燬，故無法提供。原告另請求提供被告機關校長乙○○於遴選校長時之對談錄音帶，按當時被告機關未予錄音及紀錄，故無法提供錄音帶。
５、有關原告成績評定之部分，按學校教務主任對於專任老師有成績考核之權限，因原告於93學年度涉有性騷擾之案件在處理，且對於學校交辦之行政工作未予配合，請原告繳交學生學年成績，惟其並未繳交，經被告機關催交3次，並以正式公文發函給原告，原告之行為已造成被告機關困擾與行政延宕，並已影響學生之權益，故提出於考績會作考核，由考績委員會依考核辦法對於原告之行為作成決議予以處分，並無不當。
理由
一、按「（第1項）當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。（第2項）行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。」行政程序法第46條第1項、第2項定有明文。次按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。．．．。」分別為94年12月28日制定公布（自公布日施行）政府資訊公開法第1條、第2條、第5條及第18條第1項第1款、第3款所明定。又「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」為公務人員考績法第20條所規定。由上開規定可知，行政程序法規定之申請閱覽卷宗請求權，乃指特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資訊公開之對象，並非一般大眾，僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬「行政程序中之個案資訊公開」；於特定情形，行政機關並得拒絕閱覽、抄寫、複印或攝影。至政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，該政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依其程序，申請政府機關提供；倘有法定情形，政府機關亦得不予提供；且政府資訊之公開於其他法律另有規定者，依其規定。
二、本件原告於95年5月2日（被告機關收文日期）向被告機關請求依行政程序法提供如附表所列資料（未說明其用途），經被告機關以95年5月10日清中人字第0950001150號函復原告以：「主旨：台端請求提供本校處理教學不力案相關資料乙案，復如說明，請查照。說明：一、復台端95年5月2日申請書（本校總收第1149、1150號）。二、有關請求提供台端93學年度被考列4條3款（按即公立學校教職員成績考核辦法第4條第1項第3款）之具體事實及理由證據乙節：本校95年2月23日清中人字第0950000441號函送台端93學年成績考核通知書時，該函說明一已載明係肇於教學不力經依『處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項』，經輔導未具成效，又涉及93學年度第2學期1年4班、1年9班之學期成績紀錄遲交及不按規定繳交。其教學不力案之處理過程，本校於94年9月23日教清中人字第0940002422號函請台端於94年4月11日向教評會說明有關教學不力案時，附有節錄之處理小組執行過程紀錄資料在案，台端諒已知悉，又94年（誤載為95年）5月5日清中教字第0940000972號函亦將不適任案延長時間及輔導之觀察紀錄及改進建議交台端參考在案。另成績遲交、不按規定繳交案，本校已多次通知及函請台端配合辦理在案。三、查法務部90年5月17日90律字第013119號函釋以：『按行政程序法第46條有關卷宗閱覽之規定，係規範行政程序進行中當事人或利害關係人得主張之程序規定，並得於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間為之。又同條第2項所列各款行政機關得拒絕當事人申請之情形，其第1款規定『行政決定前之擬稿或其他準備作業之文件』，其立法目的，旨在促使公務員勇於表達意見，並避免外界之臆測或混淆，以確保行政程序依法正常運作。本部行政程序法諮詢小組曾決議，例示函稿、簽呈及會辦意見等符合上開該款之規定，得予拒絕；．．．依上開辦法第4條第4款之規定，委員於會議之發言，對外不公開，故會議紀錄內容含委員之發言，核屬法律具體授權訂定辦法所規範之事項，應優先適用，得以拒絕。』復查行政資訊公開辦法第5條第3款同有規定『行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意思交換。．．．』亦應限制提供，爰請求94年8月30日輔導小組第4次會議紀錄及94年10月11日教評會紀錄、95年1月16日教師成績考委會紀錄，亦難照辦。四、另查93學年度第1學期第1、2週1年9班教室日誌已銷毀，93年12月陳校長來校說明會無關本案，且當時亦無紀錄與錄音資料。」等語。原告不服提起訴願，經訴願決定機關即教育部95年9月1日台訴字第0000000000A訴願決定以：查本件原告據以提起訴願之被告機關95年5月10日清中人字第0950001150號函，純屬被告機關於行政程序中所為之處置，原告提出請求閱覽、抄寫、複印卷宗遭其拒絕時，依行政程序法第174條規定，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之，不得提起訴願，因而為訴願不受理之決定；並敘明原告不服93學年度成績考列考核辦法第4條第1項第3款事宜，於95年5月1日向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱教評會）提起申訴，復於95年6月23日至教評會依法閱覽、複印部分相關卷證在案之旨。
三、經查，本件原告係依據行政程序法規定，向被告機關申請提供如附表所列資料乙節，有申請書附卷可稽（本院卷第28頁）。而原告請求被告機關提供閱覽之如附表所示資料，其中被告機關94年8月30日輔小組會議紀錄及簽到表部分（即附表6部分），已經被告機關於94年9月23日清中人字第0940002422號函送原告作為列席94年4月11日教評會陳述意見之依據（本院卷第68至70頁正面）；其餘之被告機關94年10月11日教評會紀錄、95年1月16日教師成績考核委員會紀錄全部或部分資料（即附表7及8部分）或屬行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，或為依法律應秘密事項；附表1及附表9部分，被告機關於95年2月23日以清中人字第095000441號函復原告93學年度成績考核通知書時，業將原告被考列考核辦法第4條第3款之理由載明在案（本院卷第70頁背面、71頁正面）、教學不力相關證據，除被告機關94年9月23日清中人字第0940002422號函送原告作為列席94年4月11日教評會陳述意見之依據（本院卷第68至70頁正面）外，並於94年（誤載為95年）5月5日清中教字第0940000972號函（本院卷第72至73頁正面）附不適任教學案延長觀察期、輔導紀錄及改進建議提供原告在案、另其成績遲交，被告機關亦依規定函知（本院卷第73頁背面至125頁），並請原告配合，原告均有相關資料；關於原告請求提供93年12月8日王菁琰老師之簽呈（即附表3部分）、代理校長周慶芳批准教學不力原告之公文（即附表5部分），皆屬行政決定前之擬稿或其他準備作業文件；至被告機關93學年度第1學期第1、2週和第2次月考該週1年9班教室日誌（即表2部分），業經被告機關教務處銷燬、而被告機關校長乙○○於遴選校長時之說明會紀錄（即附表4部分），因當時被告機關並未予錄音及紀錄，故均無法提供，亦經被告機關陳述甚明。綜上所述，原告請求被告機關提供之如附表所示資料，或已經被告機關提供、或屬依法應秘密事項、或為行政機關作成意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業、或被告機關無該項資料，是被告機關除援引行政程序法第46條（第2項第1款）規定外，並引用行政資訊公開辦法（業於95年3月20日發布廢止）第5條第3款（即政府資訊公開法第18條第1項第3款）否准原告所請，揆諸首揭規定及說明，核無違誤。又原告請求被告機關提供附表所列資料閱覽，係在收受被告機關95年2月23日以清中人字第095000441號函復原告93學年度成績考核通知書後之95年5月2日，其時該學年度考績之考核業已完成（作成決定），訴願決定引用行政程序法第174條規定不予受理，雖嫌欠合，然結論並無不同，仍應予以維持。原告起訴論旨求予撤銷訴願決定及原處分，並請求被告機關提供附表所列資料，難認有理由，應予駁回。
四、兩造其餘主張，均不影響本件判決之結果，不予論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
【附表】
１、原告93學年度考績4條3款之具體事實、理由及證據。
２、國立清水高級中學93學年度第1學期第1週、第2週及第2次月考該週之1年9班教室日誌。
３、93年12月8日 王菁炎 指控原告教學不力簽呈之完整資料。
４、93年12月乙○○校長來國立清水高級中學遴選校長時之說明會紀錄。
５、國立清水高級中學代理校長周慶芳批准輔導原告之公文證據。
６、國立清水高級中學94年8月30日輔導小組第4次會議紀錄及簽到表。
７、國立清水高級中學94年10月11日教評會決議解聘原告之會議紀錄（含簽到表）。
８、國立清水高級中學95年1月16日之考績會議紀錄。
９、原告教學不力案輔導小組觀察紀錄及決議輔導成效時採用資料。
中華民國96年1月23日
第二庭審判長法官胡國棟
法官莊金昌法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國96年1月23日
書記官詹靜宜