裁判字號：最高行政法院96年判字第825號判決
裁判日期：民國96年05月11日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決
96年度判字第00825號上訴人甲○
丙○○丁○○戊○○○己○○庚○○
共同送達代收人乙○○
○○區○○街○巷○號4樓被上訴人行政院代表人辛○○
參加人臺北市政府代表人 郝龍斌 上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年9月9日臺北高等行政法院92年度訴字第4478號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、參加人臺北市政府為辦理其所屬環境保護局（下稱臺北市環保局）修車廠及水肥三隊遷建工程，需用坐落臺北市○○區○○段1小段207之24地號等29筆土地，報經被上訴人以民國74年1月7日74臺內地字第283569號函核准徵收各該土地，並一併徵收其上土地改良物，臺北市政府地政處以74年2月28日北市地四字第07159號公告徵收及函知所有權人。嗣上訴人（除丁○○外）等於89年8月29日依行為時土地法第219條規定，申請照徵收價額收回坐落臺北市○○區○○段1小段
269、300、302、303、304地號等5筆被徵收土地之共有部分（應有部分如原判決附表一，下稱系爭土地）。案經臺北市政府以臺北市環保局修車廠廠房設施依徵收計畫使用後，因都市建設需要，參與土地重劃，暨配合南港經貿園區開發計畫及公元2001年世界資訊科技萬國博覽會之舉行辦理遷廠事宜，係屬所有權之行使範疇，應不適用發還土地之相關規定，擬不予發還，報經內政部層轉被上訴人以90年4月19日臺
（90）內地字第9006649號函復不予發還，臺北市政府地政處以90年4月30日北市地四字第9020928200號函復上訴人（除丁○○外）。上訴人（除丁○○外）不服，提起訴願，經臺北市政府90年9月25日府訴字第9015972001號訴願決定予以駁回，上訴人（除丁○○外）提起行政訴訟，原審認管轄錯誤，以90年度訴字第6117號判決將訴願決定撤銷，嗣經被上訴人以92年8月6日院臺訴字第0920086820號決定駁回訴願，上訴人（除丁○○外）猶表不服，遂提起行政訴訟。原審審理中，丁○○追加起訴。上訴人於原審主張：系爭土地原為興辦臺北市環保局修車廠及水肥三隊遷建工程，惟為配合開闢南港經貿園區之市地重劃，經臺北市政府公告合併分配○○○區○○段○○○號土地內，系爭土地現場原由臺北市環保局興建之房屋業經於89年間全部拆除，且系爭土地為始終閒置尚未依核准計畫使用之徵收土地，而其上建物自79年2月完工使用，至88年3月搬遷，僅僅使用9年，不足鋼筋混凝土房屋之法定耐用年數50年，亦足以構成不依核准計畫使用。又所謂「不依核准計畫使用」，依法學上之法律條文解釋方法，應包括「自始不依核准計畫使用」及「嗣後不依核准計畫使用」兩種情形，本件需用土地人係不依核准計畫使用系爭土地，依照土地法第219條第1項第2款之規定，原土地所有權人即可按原徵收價額收回其土地等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定，並判命被上訴人應作成准上訴人甲○、庚○○、己○○、戊○○○、丁○○、丙○○照原徵收價額收回如原判決附表一所示土地應有部分之行政處分。
二、被上訴人則以：系爭土地經臺北市政府依徵收計畫實施建廠工程，於79年2月完工交由臺北市環保局修車廠及水肥三隊搬遷進駐使用迄至88年3月止，業依徵收計畫完成使用，嗣雖因都市建設需要，於86年1月3日公告劃入該市南港區第1期（南港經貿園區）市地重劃範圍參與重劃分配，並由原使用機關臺北市環保局依市有財產管理規則相關規定移撥臺北市政府財政局經管，然依被上訴人56年5月2日臺（56）內字第3263號函釋略以：「．．．徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之問題。」即本件無原土地所有權人得依土地法第219條及都市計畫法第83條規定照原徵收價額收回其土地之情形。臺北市政府依據臺北市環保局查復資料，參酌相關得以適用之解釋、判例及函釋擬具處理意見後以89年11月14日府地四字第8910355800號函報請原核准徵收機關被上訴人核定，臺北市政府並曾依被上訴人意見以發函補充說明，案經轉陳被上訴人以90年4月19日臺（90）內地字第9006649號函核定不予發還，臺北市政府地政處乃以90年4月30日北市地四字第9020928200號函復上訴人等，依法尚無違誤等語，資為抗辯。
三、參加人臺北市政府則以：系爭土地於75年7月14日就有開工蓋廠房，並有興建中及完工後之照片可稽，於88年4月才搬遷，而後於86年經過都市計畫變更將其更改興建經貿園區，所以目前系爭土地係作為經貿園區使用。系爭土地已有依照徵收計畫使用，並無土地法第219條照價收回之情形等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依本件徵收土地計畫書記載，預定工期：「74年4月開工，75年12月完成廠房建築並裝置機械設備。」再依臺北市環保局修車廠暨水肥三隊新建工程之工程估驗計價紀錄，本件工程於75年7月開工，至同年12月已完成廠房基礎工程、部分建物結構體及屋頂RC澆灌等，75年12月既已完成廠房建築並裝置機械設備，以上亦為上訴人所不爭執，則徵收之土地已按原核准計畫開始使用，應可認定。（二）被上訴人56年5月2日臺
（56）內字第3263號函釋固謂：「．．．徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之問題。」本院72年判字第217號判例亦有相同之見解，但該判例業經刪除，可見行政訴訟實務上，自刊載上開判例之本院判例要旨彙編於92年4月出版公布後，應無認同上開函釋之見解。蓋若需用土地人依徵收計畫開始使用後短期內（參照土地徵收條例第9條第1項第3款規定為未滿5年），即不繼續使用而變更使用之方式，顯見當初徵收計畫之不確實。再被徵收之土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，係因需用土地人主觀因素，而非客觀不可歸責於需用土地人之原因（如因嗣後都市計畫變更等情事變更），未滿5年不繼續使用，若以所有權行使為由不准收回，有以徵收為國家取得財產權手段之虞，殊與徵收土地之目的不符，為合於憲法保障人民財產權之旨，並防止國家假藉公益事業所需，濫行徵收，縱被徵收之土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用或已完成使用，但在短期（應以未滿5年為限）內，因需用土地人主觀因素，不繼續使用或變更使用者，應認得以未依核准徵收原定興辦事業使用為由，准予收回，始合於憲法保障人民財產權之旨，上開被上訴人56年5月2日臺（56）內字第3263號函意旨，在上開範圍內，自得拒絕適用。至於上訴人以所謂「不依核准計畫使用」，應包括「自始不依核准計畫使用」及「嗣後不依核准計畫使用」兩種情形云云，係以自己有利之解釋方法所作之解釋，並無任何法理之依據，並非可採。至上訴人以建築物之耐用年限，作為依核准徵收原定興辦事業使用後不繼續使用，需用土地人不得以所有權行使為由抗辯，原土地所有權人不得行使收回權之期間。惟被徵收土地於依核准徵收原定興辦事業使用後相當期間內變更使用，需用土地人或徵收主管機關不得再以所有權行使為由不准收回，除上述財產權保障之旨外，亦涉及公益之考量、被徵收土地現狀安定性之保護，是期間不可過長，期間應短到足以推定可歸責於需用土地人當初擬定徵收計畫不確實，是以未滿5年之期間，應認適當，上訴人所主張應以鋼筋混凝土房屋之法定耐用年數50年為期，自非可採。（三）系爭土地經臺北市政府依徵收計畫實施建廠工程，交由臺北市環保局修車廠及水肥三隊搬遷進駐使用迄至88年3月止，嗣因都市建設需要，於86年1月3日公告劃入該市南港區第一期（南港經貿園區）市地重劃範圍參與重劃分配，且原被徵收土地為配合南港經貿園區之開發，已於88年4月搬遷，此為兩造所不爭之事實，並有因上訴人（除丁○○外）之申請收回，臺北市政府地政處遂邀同有關單位人員於89年9月8日至現場會勘之記錄可稽，堪認為實。是本件徵收土地使用年度已超過9年，並依徵收計畫興建廠房工程，於75年7月14日開工至79年2月完工，此有施工照片估驗計價簡便行文表可查，臺北市環保局修車廠及水肥三隊進駐使用，此有參加人所提之使用中建築物照片可稽，足見原徵收土地確已依徵收計畫使用完畢，係因客觀原因之為配合南港經貿園區開發，乃於88年4月搬遷，並非需用土地人主觀因素致變更使用，自應仍屬需用土地人所有權使用之範圍，上訴人主張應予收回云云，並非可採等語，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」土地徵收條例第61條定有明文。而關於徵收土地之申請收回，土地徵收條例施行前於89年1月26日修正之土地法第219條第1項第2款規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣(市)地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰．．．。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」此條款規定與78年12月29日修正者比較，除將「該管市、縣地政機關」修正為「直轄巿或縣(巿)地政機關」外，餘均相同。至78年12月29日修正之同條規定，與修正前同條規定比較，則係將原定收回事由改列為2款，並作文字修正，另於本文中新增「於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內」收回期限之規定。則於78年12月29日土地法第219條規定修正前，徵收之土地不依核准計畫使用者，原土地所有權人得申請收回，此之收回請求權之行使，無期間之限制；殆78年12月29日該條修正後，於有該條第1項第2款之收回事由（徵收之土地未依核准徵收原定興辦事業使用）時，固亦可依該規定申請收回，惟應於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內為之，逾期即不得再為申請。又此項規定之收回請求權既係自「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日」起可得行使，自應認此項請求權發生之事由，應係在「徵收補償發給完竣屆滿1年之前」發生者始屬之；苟已於徵收補償發給完竣屆滿1年之時，已依核准徵收原定興辦事業使用，其後需用土地人已成為單純之土地所有權人，得於法令限制範圍內行使所有權，自不得認原土地所有權人有收回徵收土地之權。此觀之89年2月2日制定公布之土地徵收條例第9條第1項，就徵收土地得申請收回之事由，較之土地法第219條第1項規定，增加「依原徵收計畫開始使用後未滿五年，不繼續依原徵收計畫使用者。」1種即明。（本院72年判字第217號判例意旨亦係同一旨趣，雖該判例經本院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，惟其理由係因土地徵收條例就此已有不同之規定，而非本院前開判例見解已為司法實務所不採，故依土地徵收條例第61條規定，應適用土地法第219條規定之事件，本院前開判例仍可援用。）經查：（一）臺北市政府為辦理臺北市環保局修車廠及水肥三隊遷建工程，需用系爭土地等29筆土地，報經被上訴人以74年1月7日74臺內地字第283569號函核准徵收系爭土地並一併徵收土地改良物，臺北市政府地政處以74年2月28日北市地四字第07159號公告徵收，徵收補償隨即於74年4月12日發給完竣，嗣臺北市政府即依徵收計畫於系爭土地上興建臺北市環保局修車廠等設施；至87年間，為配合臺北市政府辦理南港經貿園區開發計畫，臺北市環保局修車廠等於88年4月底搬遷他處，並拆除原設施。上訴人（除丁○○外）即以被上訴人未依原徵收計畫使用徵收土地，於89年8月29日依行為時土地法第219條第1項第2款規定，申請照徵收價額收回系爭土地中如原判決附表一所示應有部分，被上訴人予以否准等情，為原審依法認定之事實。（二）本件上訴人（除丁○○外）於提出收回系爭土地之申請前，需用土地人臺北市環保局已完成修車廠等設施之興建，即已依核准徵收原定興辦事業使用系爭土地；另上訴人（除丁○○外）於提出收回原徵收土地之申請之時，已於徵收補償發給完竣日之後15年，即已逾徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內。揆之前開規定及說明，本件上訴人之申請與土地法第219條規定不合，尚難認上訴人有申請收回系爭土地之權。被上訴人否准上訴人之申請，核無不合。（三）上訴人上訴意旨雖以：１、本件應適用之土地法第219條第1項第2款，並無「使用未滿5年」及「因需用土地人主觀因素而變更使用」之限制。土地法第219條第1項第2款所謂「未依核准徵收原定興辦事業使用」，依文義解釋，本應包括「自始及嗣後不依原定興辦事業使用」及「因主觀及客觀因素而變更使用」之情形。原審所採法律見解係對人民收回土地之權利，增加土地法第219條第1項第2款所無之「使用未滿5年」及「因需用土地人主觀因素而變更使用」之限制，與憲法第23條法律保留原則牴觸，顯然為違背法令。２、學說上以因立法疏漏，或因嗣後情事變更，致法律規定有隱藏性法律漏洞時，得採取限縮解釋，原審於本件係對土地法第219條為限縮解釋。惟衡量公共利益與人民權利，如允許原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地，即使該土地尚有其他用途，仍得再行徵收，對公共利益並無妨害，且足以保障人民權利，降低徵收對所有權人之損害，此應係土地法第219條第1項第2款立法之客觀目的。準此，「因主觀因素而不再依原定興辦事業使用」與「因客觀因素而不再依原定興辦事業使用」之利益衡量結果，應無不同；況自土地法第219條第1項第2款之立法目的及對相關者利益的評價而言，無從認定應區分係主觀或客觀因素不依原定興辦事業使用，而決定得否照原徵收價額收回土地，自難謂土地法第219條第1項第2款，未限於「因客觀因素而不依原定興辦事業使用」始得照原徵收價額收回土地為法律漏洞，就「使用是否已滿5年」而言亦然，故土地法第219條第1項第2款並無限縮解釋之餘地等語。（四）惟查：前開上訴意旨係針對原審所為法律見解予以指摘，原審及上訴人之前開見解，均與本院前述不同，固同不足採，而原判決結論則無不合，應予維持，從而上訴人執詞指摘原判決違誤，求為廢棄，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年5月11日
第二庭審判長法官鄭淑貞
法官林茂權法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國96年5月14日
書記官阮桂芬