裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第5619號判決
裁判日期：民國94年01月07日
裁判案由：任用
臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05619號原告乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○庚○○原告兼上六人共同訴訟代理人壬○○
辛○○原告兼上一人複代理人甲○○被告內政部警政署設臺北市○○○路○段○號代表人癸○○署長）訴訟代理人寅○○
丑○○子○○上列當事人間因任用事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國92年10月28日92公審決字第0262號復審決定（原誤繕為265號嗣經更正），提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告甲○○等9人除辛○○現任被告內政部警政署委任第一職等至第三職等一般行政職系書記外，其餘任被告保安警察第二總隊委任第三職等至第五職等辦事員，均係應民國（下同）74年以前特種考試警察人員考試（下稱警察特考）乙等或丙等考試及格人員，因認被告未依警察人員管理條例第11條之規定予以派代為警察官，並支領警察待遇，影響渠等權益，乃於92年4月1日向被告提出陳情書，請求准以警察官資格任用，或給與補訓後補發俸給差額，經被告以92年5月27日警署人字第0920054773號書函復以：陳情予以警察官資格任用，或補訓後補發俸給差額，應依警察人員管理條例第11條第2項及其施行細則第4條第2項等相關規定辦理。原告等不服，提起復審，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、復審決定及原處分均撤銷，命被告應准予原告補訓並以警察官資格任用。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告等係應65年至74年警察特考乙、丙等考試及格，依當時警察人員管理條例施行細則第4條第2項規定，所謂訓練合格，指依警察教育條例所定之業務訓練及各種講習合格，其期間不得少於4個月。又當年被告以經費不足或警察學校容量不足，未依規定逕將4個月警察專業學習或訓練改為1個月，有嚴重行政瑕疵，今日並以74年以前警察特考錄取人員，已接受訓練者，不得再予補訓為由，剝奪原告等訓練及取得警察官之任用資格權益。且如警員班第23期，依56年10月4日公布之特種考試警察人員考試錄取人員學習訓練辦法（下稱學習訓練辦法）第2條規定，參加警察特考錄取後，經由警察學校辦理4個月之學習或訓練及格，取得警察官之任用資格。另內政部87年5月28日台（87）內人字第8782209號函釋，以未具警察學歷特考及格人員所受訓練，係屬「取得考試及格之訓練」乙節，查65年修正發布之特種考試警察人員考試規則規定，特考錄取人員應受之訓練為「警察專業訓練」，並無「特考及格訓練」之文字規定，內政部不應創設法律名詞，讓原告等權益受損。
㈡、原告等特考及格證書均記載警察專業訓練期滿及格生效，在平等及信賴保護原則下，依規定自應取得警察官任用資格。另參照監察院91年11月11日（91）院台內字第0911900645號函糾正被告，雖與原告等請求依法任用為警察官，無直接關聯，惟均以有無警察學歷作為警察官任用之標準，破壞考試之公平性原則。
㈢、另查91年12月11日被告藉增訂警察人員管理條例第40條之1規定，使依警察人員管理條例施行細則第7條規定派代之警佐待遇人員，無警察官任用資格者，得任職至退休離職，並支領警佐待遇，而特考及格者反而無法取得警察官任用資格及支領警佐待遇，違反平等原則；又查88年臺北市政府警察局保安警察大隊隊長 陳永信 等44人送審案，渠等係應85年警察特考及格，警察特考班結業人員之任警察官資格疑義，內政部認定非屬警察人員管理條例施行細則所定之「業務訓練及各種講習合格」，案經 銓敘部 建議，被告於91年1月24日修正警察人員管理條例施行細則第四條相關規定，使陳員等得取得警察官任用資格，內政部得否為補救原告等權益，再次修正不當或不法之行政行為？另同樣非警察學校畢業生考取警察特考完成訓練之人員，卻有不同差別待遇，61年以前可取得，62年至74年不可取得，75年至86年可取得，87年以後又不可取得警察官任用資格，不但有違法安定性之要求，亦違反平等原則，內政部及被告允宜就「非警察學校畢業生考取警察特考完成訓練之人員是否取得警察任用資格」作通盤檢討，並明確規範，以免政出多門。又對訓練合格之認定影響警察官任用資格之取得，有法律保留原則適用；同樣應警察人員特種考試及格，卻未受同等之警察訓練及任用，使原告等任警察官資格權益受損，請求依憲法第7條、第85條及行政程序法第6條、第8條等規定，保障原告等應考試與服公職權益，使原告等取得警察官任用資格，並發給警察人員俸給。
㈣、本問題之爭執點乃在於：原告等所受之訓練是否屬於65年7月15日制定公佈之警察人員管理條例施行細則所稱之訓練，被告主張原告等所受訓練僅係考試及格之程序，非屬於該細則所稱之訓練或講習合格，惟查：
１、若被告之主張合理，則警察特考錄取未經警察專業學習或訓練人員，將永遠無由取得警察官之任用資格，苟做如此解釋，又何必舉辦警察特考？不如限制此等人員不得報考更為妥切，而考試院不此之圖，仍然基於憲法規定公平之精神，准許此等人報考，顯然是認為錄取後仍有「辦法」使此等人員取得任用資格，被告貲意解釋，違背依考試法舉辦之警察特考之立法目的及理由。
２、警察人員管理條例施行細則與特種考試警察人員考試錄取人員學習訓練辦法在法律性質皆屬於「法規命令」，前者由內政部發布，後者則由考試院發布，依法理若下級機關發布之命令與上級機關發布之命令有牴觸時，自應以上級機關命令為準（行政程序法第158條第1項第1款參照）。準此，本件被告應依當時有效之特種考試警察人員考試錄取人員學習訓練辦法第2條規定，將原告等交由警官學校或警察學校受訓合格以警察官任用，被告不依法行事，卻將此錯誤轉嫁給原告等負擔，並不可採。
㈤、原告等應已完成法定之考試及訓練：
１、形式上，原告等領有考試院所發之「特種考試警察人員考試及格證書」，上面載明「警察專業學習訓練期滿」，依行政法上之原則，主管機關基於職權所為之認定，當然有拘束他機關之效力。實質上，原告等亦均赴「台灣警察專科學校」受專業訓練一定之期間，乃不可抹滅之事實，至於該項訓練是否因為原告等均為「戶政警察人員」非屬於「刑事警察人員」或「行政警察人員」而異其訓練期間，非原告等所得置啄，惟並不至於變更原告等已依法受訓之事實。
２、有關人民之權利及義務事項，應以「法律或法律有明文授權之命令」始得加以限制，警察人員管理條例施行細則第4條第2項規定，違反「法令明確」之原則，應屬無效。警察人員管理條例所定之訓練與完成警察特考之程序所定之訓練究竟有何區別，並無法律定有明文，顯然為被告貲意擴大解釋，應不能拘束原告等。何謂「特種考試」，乃國家之機關基於特殊之需要，所舉辦之考試，亦即俗話所謂之「特考特用原則」，總不至於將「警察特考」及格之人員分發到醫院當「醫護人員」，故非但原告等參加特考之人員有此期待，而且社會上一般之期許當然也不例外，故原告等應有此期待之正當利益，亦即應有「信賴利益保護」原則之適用。被告為「警察人員管理條例」、「警察人員教育條例」之主管機關，基於當時之實際需要所為之決定，當然具有法定之效力，不得因日後其他理由而否定以前決定，以免影響法安定性。
㈥、縱原告等未完成「65年7月15日制定公佈之警察人員管理條例施行細則第4條第2項規定：『本條例第12條第2項所稱之訓練合格，指依警教育條例所定之業務訓練及各種講習合格，其期間不得少於4個月。』」之訓練，其不利益亦不應由原告等來負擔：依「優勢之風險承擔原則」，應將風險分配於支付最少成本即可防阻危險發生之人，始能達成契約最高經濟效率之分配。本件被告申請考試機關考試用人，縱然於簡章或其他訓練規定有所疏漏，其不利益不應由原告等負擔，蓋被告之疏失，造成多少人權益受損多年甚或一生，被告顯然較有能力解決此項「公法上契約（考試簡章）」缺陷之能力。就專業能力而言，被告顯然優於原告等，且為該等法律之主管機關，既然有特殊之需要而申請「特考」，參與該特考及格並受訓完成人員卻無法與以任用，若有任何過失，應予原告等無涉，不應由原告等負擔其不利益之責任。就解決問題之能力而言，被告握有龐大資源，應對其「過失之政策」負補救責任，不應任由原告等投訴無門。
二、被告主張之理由：
㈠、查警察教育條例所定之訓練為警察學校設「警員班」及「預備班」，警察專科學校「專科警員班」；警官學校設「本科」、「研究所」、「專修科」，並得設「警佐班」、「專業班」辦理進修教育，得設「警正班」、「警監班」、「研究班」辦理深造教育等；至警察特考錄取人員之訓練，屬於考試過程之一，也是委訓性質，而中央警察大學及台灣警察專科學校之教育，均依據警察教育條例辦理，依據該條例第2條規定，警察教育有養成教育、進修教育及深造教育之分，學生入學也有一定嚴謹之程序，易言之，警察特考錄取人員訓練並不是警察教育班期，而是類似新進人員之訓練性質。本案原告等9人分別經警察特考及格所受之一個月訓練，非「警察人員管理條例及其施行細則」所稱之「訓練合格」及「警察教育條例」所定之訓練班期。
㈡、次查「警察人員管理條例」頒定之前，警察人員之任用，適用「臺灣省警察人員管理辦法」（57年5月3日臺灣省政府人乙字第14800號令公布）規定辦理，該辦法第8條「警察人員之遴用除應具備法定任用資格外，警官以曾受警官教育，佐警以曾受警員養成教育者為限。」用以觀之，警察人員之任用係以受「警察養成教育者」為主。迄至65年1月公布「警察人員管理條例及其施行細則」所定之警察人員之任用亦以受警察養成教育及「警察教育條例」所定之班期訓練合格，是以，警察人員之任用資格條件之設計前後均有其一貫性與延續性。
㈢、56年10月4日公布之「特種考試警察人員考試錄取人員學習訓練辦法」第2條規定：「特種考試警察人員考試錄取未經警察專業學習或訓練人員，由內政部分別交由中央警官學校及臺灣省警察學校辦理學習或訓練事宜。．．．㈡丙、丁等考試錄取人員學習或訓練，由臺灣省警察學校辦理。」第6條規定：「自49年至55年之特種考試警察人員考試錄取未經警察專業學習或訓練人員，合併一次辦理學習或訓練1個月至3個月。」是以該學習訓練辦法係針對「應特種考試警察人員考試錄取未經警察專業學習或訓練人員」所為之學習訓練1至3個月，乃是屬於考試取得及格證書之過程，其訓練非「警察人員管理條例及其施行細則」與「警察教育條例」所定之訓練班期。是以，74年以前之警察特考錄取人員，被告接受委訓，依據考選部核定之訓練計畫辦理訓練，無法據以辦理訓練人員在取得警察特考證書20年之後，再補訓發放警察學歷證書。
㈣、為使應警察特考錄取人員取得警察官任用資格，其警察專業訓練須等符合「警察人員管理條例及其施行細則」警察官任用資格之訓練時間，又符合「警察教育條例」所定警察訓練班期，即完成警察特考訓練取得及格證書並取得警察學歷，使警察官資格之取得方式前後一致，爰考試院75年7月16日
（75）考台秘議字第2476號令修正發布「特種考試警察人員考試錄取人員訓練辦法」第2條第2項「警察教育機關得視應訓練人數、教育設備及經費等編入適當班期辦理訓練」另第6條第1項規定「民國74年以前錄取人員，已接受訓練者，不得再予補訓。自民國75年起，特種考試警察人員考試乙、丙、丁等考試，考試錄取未經警察專業訓練人員，應接受警察教育機關為期9個月以上之警察專業養成教育。」遂配合警察專科學校招生班期，納入「警員班」班期訓練，視同警察專業養成教育。惟自85年起台灣警察專科學校停止招生，應特種考試警察人員考試乙、丙、丁等考試，考試錄取未經警察專業訓練人員，受警察教育機關為期9個月以上之警察專業訓練，無法納入「警員班」訓練班期，致85年、86年、87年經警察特考班教育合格人員，係僅屬取得考試及格程序之訓練，非屬警察教育條例第6條所定現職人員各類班別，無法擔任警察官職務，內政部為解決上開人員無法取得警察官任官資格，於89年12月1日台（89）內警字第8989921號函以同意上開警察特考班教育訓練計畫、訓練期程及訓練課程、內容、場所等均與警員班教育一致，均視同「警員班」教育，使上開經警察特考及格人員取得警察官資格，內政部、銓敘部爰於91年1月24日會銜（內政部台內警字第0000000000令、銓敘部部特三字第0912107983號令）發布配合修正警察人員管理條例施行細則第4條第2項，增列第2款「前項警察人員考試錄取人員之訓練」，及第19條後段，並溯自86年5月23日施行。是以自75年以後，應警察特考錄取並經警察人員考試錄取人員訓練合格人員，均取得警察官任用資格。
㈤、本案原告等9人係分別於65年度至74年度參加特種考試警察人員考試錄取人員，有關考試之學習訓練及任官資格之取得，自應適用當時有效之65年1月17日制定公布之「警察人員管理條例」第11條第2項、65年7月15日制定公布之「警察人員管理條例施行細則」第4條第2項、56年10月4日公布之「特種考試警察人員考試錄取人員學習訓練辦法」第2條、第6條等規定，合先敘明。查行為時之訓練辦法第2條既規定：「特種考試警察人員考試錄取未經警察專業學習或訓練人員，丙、丁等考試錄取人員學習或訓練，由臺灣省警察學校（77年6月15日改制為台灣警察專科學校）辦理。」則原告等9人自應依法行政，由臺灣省警察學校辦理學習或訓練，以完成考試程序，取得考試及格證書。縱因當時臺灣省警察學校無力調訓而交由各分發機關自行辦理訓練，依法亦應視同臺灣省警察學校之訓練，依「警察人員管理條例」第11條第2項所謂之「訓練合格」業經該條例施行細則第4條第2項定義為：「依警察教育條例所定之業務訓練及各種講習合格，其期間不得少於4個月。」（現行「警察人員管理條例施行細則」第4條第2項條文，係65年7月15日訂定公布，迄自91年始修正增列第2項「前項警察人員考試錄取人員之訓練」）因此，原告等9人參加之警察特考訓練班，即便受訓4個月，依行為時（特考錄取時訓練）之規定，亦不符「警察人員管理條例及其施行細則」與「警察教育條例」所定之業務訓練及各種講習，是以原告等9人並不符「警察人員管理條例」第11條第2項所定「訓練合格」之條件，自未具警察官之任用資格。
㈥、75年7月16日考試院修正公布之「特種考試警察人員考試錄取人員訓練辦法」第6條第1項明定：「民國74年以前錄取人員，已接受訓練者，不得再予補訓。」雖該訓練辦法業經考試院於86年7月25日以（86）考台組參一字第04711號令廢止，惟原告等均係74年以前警察特考錄取人員，且已接受訓練並領有特考及格證書，已完成考試及格之程序，嗣後不得再予補訓，乃依法行政行為，理所當然，不因該訓練辦法廢止而有異。另本院92年5月1日針對相同案例之 張正平 等61名，以74年以前參加警察特考錄取，經過1至至3個月訓練合格，卻無法銓敘任審警察官一案，判決認為張員等61名陳訴無理由。本件案情與上開案件相同，併請參考。綜上，原告之訴顯無理由，應予駁回。
理由
一、經查，原告甲○○等9人除辛○○現任被告委任第一職等至第三職等一般行政職系書記外，其餘任被告保安警察第二總隊委任第三職等至第五職等辦事員，均係應74年以前警察特考乙等或丙等考試及格人員，因認被告未依警察人員管理條例第11條之規定予以派代為警察官，並支領警察待遇，影響渠等權益，乃於92年4月1日向被告提出陳情書，請求准以警察官資格任用，或給與補訓後補發俸給差額，經被告以92年
5月27日警署人字第0920054773號書函復否准等情，有上開申請書及復函可稽，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
二、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：原告等領有考試院所發「特種考試警察人員考試及格證書」載明「警察專業學習訓練期滿」，依行政法上之原則，主管機關基於職權所為之認定，當然有拘束他機關之效力。實質上，原告等亦均赴「台灣警察專科學校」受專業訓練一定之期間。在平等及信賴保護原則下，依規定自應取得警察官任用資格。本件被告應依當時有效之特種考試警察人員考試錄取人員學習訓練辦法第2條規定，將原告等交由警官學校或警察學校受訓合格以警察官任用。然警察人員管理條例施行細則第4條第2項規定，違反明確性原則，應屬無效。警察人員管理條例所定之訓練與完成警察特考之程序所定之訓練究竟有何區別，並無法律定有明文，顯然為被告貲意擴大解釋，應不能拘束原告等云云。
三、本院判斷如下：
1、按六十五年一月十七日制定公佈之「警察人員管理條例」第十一條第二項規定：「警察官之任用，除具備前項各款資格之一外，警佐一階以上，應經警官學校畢業或訓練合格；警佐二階以下應經警察學校畢業或訓練合格。」。又五十六年十月四日公佈之「特種考試警察人員考試錄取人員學習訓練辦法」第二條規定：「特種考試警察人員考試錄取未經警察專業學習或訓練人員，由內政部分別交由中央警官學校及臺灣省警察學校辦理學習或訓練事宜。．．．(二)丙、丁等考試錄取人員學習或訓練，由臺灣省警察學校辦理。」第六條規定：「自四十九年至五十五年之特種考試警察人員考試錄取未經警察專業學習或訓練人員，合併一次辦理學習或訓練一個月至三個月。」。查上引警察人員管理條例第十一條第二項所謂之「訓練合格」，業經該條例施行細則第四條第二項定義為：「依警察教育條例所定之業務訓練及各種講習合格，其期間不得少於四個月」。由於警察特考性質特殊，該細則第四條第二項將「訓練合格」嚴格限制為「依警察教育條例所定之業務訓練及各種講習合格」，而將僅完成警察專業訓練者排除在外，乃當時警政主管機關執行主管法規所作之裁量，尚難謂已逾警察人員管理條例第十一條第二項之立法意旨，亦難謂有違法律保留原則。」等意旨，業經最高行政法院93年度判字第957號判決闡釋甚詳。
2、經查，本件原告等9人係分別於六十五年度至七十三年度參加特種考試警察人員考試錄取人員，有關考試之學習訓練及任官資格之取得，自應適用當時有效之六十五年一月十七日制訂公佈之警察人員管理條例第十一條第二項、六十五年七月十五日制訂公佈之「警察人員管理條例施行細則」第四條第二項、五十六年十月四日公佈之「特種考試警察人員考試錄取人員學習訓練辦法」（下稱訓練辦法）第二條、第六條等規定，依上開辦法，被告自應據此將原告等交由臺灣省警察學校辦理學習或訓練，縱因當時臺灣省警察學校無力調訓而將原告等交由各分發機關自行辦理訓練，依法亦應視同臺灣省警察學校之訓練。
3、惟「警察人員管理條例」第十一條第二項所謂之「訓練合格」業經該條例施行細則第四條第二項定義為：「依警察教育條例所定之業務訓練及各種講習合格，其期間不得少於四個月」，而因警察教育條例中警察學校得開設之班別只有警員班及預備班，並無警察特考訓練班，原告等參加之警察特考訓練班，尚難認為係依警察教育條例所定之業務訓練及各種講習，故本件原告等9人因警察教育條例中警察學校得開設之班別只有警員班及預備班，並無警察特考訓練班，因此原告等參加之警察特考訓練班，尚難認為係依警察教育條例所定之業務訓練及各種講習，是原告提出其曾在「台灣警察專科學校」所受訓練及原告等「特種考試警察人員考試及格證書」所載「警察專業學習訓練期滿」等情，主張已訓練完畢，應取得警察官任用資格云云，自非可採。被告認原告等尚不符「警察人員管理條例」第十一條第二項所定「訓練合格」之要件，而駁回原告等追認警察官資格之請求，自屬於法有據。
4、且由於警察特考性質特殊，六十五年七月十五日制訂公佈之「警察人員管理條例施行細則」第四條第二項將「訓練合格」嚴格限制為「依警察教育條例所定之業務訓練及各種講習合格」，係將「訓練合格」限定為完成警察正規養成教育者，而將僅完成警察專業訓練者排除在外之意，乃當時警政主管機關之裁量，尚難謂已逾警察人員管理條例第十一條第二項之立法意旨，亦難謂有違法律保留原則。亦難謂與授權明確性原則有違，原告主張：警察人員管理條例施行細則第4條第2項規定，違反明確性原則，應屬無效云云，並非可採。
5、原告又主張：本件被告應依當時有效之特種考試警察人員考試錄取人員學習訓練辦法第2條規定，准原告等由警官學校或警察學校受訓合格以警察官任用云云。惟查，原告等不能補訓，乃因七十五年七月十六日修正公佈之「特種考試警察人員考試錄取人員訓練辦法」第六條第一項明定：「民國七十四年以前錄取人員，已接受訓練者，不得再予補訓。」雖該訓練辦法業經考試院於八十六年七月二十五日以（八六）考台組參一字第○四七一一號令廢止，惟查原告等均係七十四年以前警察特考錄取人員，且已接受訓練並領有特考及格證書，因已完成考試及格之程序，故嗣後不得再予補訓，亦不因該訓練辦法廢止而有異，原告請求「被告應准予原告補訓」，自非有理。
四、從而，被告依首揭規定，否准原告申請補訓並以警察官資格任用，並無不合。復審決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年1月7日
第五庭審判長法官張瓊文
法官帥嘉寶法官劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年1月7日
書記官黃明和