裁判字號：臺中高等行政法院103年訴字第19號判決
裁判日期：民國103年12月03日
裁判案由：農業用地作農業使用證明書
臺中高等行政法院判決
103年度訴字第19號103年11月19日辯論終結原告 田麗慧 輔佐人 呂金助 被告臺中市大里區公所代表人 許貴芳 訴訟代理人 李思樟 律師上列當事人間農業用地作農業使用證明書事件，原告不服臺中市政府中華民國102年11月14日府授法訴字第1020221378號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）101年12月21日就坐落臺中市○里區○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，經被告於102年1月23日會同各該權責機關至現場會勘後，審認系爭土地為大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設施使用，不符合農業用地作農業使用認定基準，以102年2月1日里區農建字第1020003158號函駁回，嗣原告於102年2月21日提出陳情書申請複查，被告復以102年2月27日里區農建字第1020004698號函復維持原駁回核發農業用地作農業使用證明書之處分。原告不服，提起訴願，經臺中市政府102年6月26日府授法訴字第1020044181號訴願決定以「原處分機關得就不可抗力事由函詢上級主管機關以為妥適之處分」為由，將原處分撤銷，由被告另為適法之處分。嗣被告以102年7月4日里區農建字第1020018182號函報請臺中市政府農業局函轉行政院農業委員會（下稱農委會）釋疑，經農委會以102年8月15日農企字第1020722009號函復系爭土地係作堤防及防汛設施使用，而非屬得視為作農業使用之情形，被告乃以102年8月27日里區農建字第1020024567號函駁回原告之申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭土地遭被告為整治大里溪工程為由無償使用20餘年，致
原告無法於該農業用地上作農業經營利用，應符合農業發展條例第3條第12款「有不可抗力」事由而得視為作農業使用之規定：
⒈按「農業使用係指農業用地有不可抗力等事由，而未實際
供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用」，農業發展條例第3條第12款、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款分別定有明文。
⒉依農委會90年4月27日（90）農企字第900119348號函釋：
「查農地重劃係土地所有權人為改善農業生產環境，配合政府投資建設之重大農業改良設施，其施工期間需配合農、水路施工及地籍整理等作業，土地所有權人自無法於該農業用地上作農業經營利用，且亦非其能力所能控制，應符合不可抗力之因素，得核發農業用地作農業使用證明書。」及財政部96年10月1日台財稅字第09604544220號函令：「94年6月10日修正發布之農業發展條例施行細則第14條之1第2款規定，揆其原意與該條第1款相同，均考量是類土地使用受到限制，無法依變更後之用途使用。準此，如農業用地經依都市計畫變更為非農業用地，且已發布細部計晝，嗣後雖再經歷次變更為其他非農業用地，惟都市計畫書自始皆規定應實施市○○○○區段徵收，迄均未公告實施市○○○○區段徵收計畫，致無法按變更後計畫用途申請建築使用，則有不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦之適用。」另最高行政法院90年度判字第413號判決意旨亦謂：「土地稅減免規則第12條係規定因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制『及』技術上無法使用之土地，地價稅全免，而非規定因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制『致』技術上無法使用之土地，地價稅全免，原處分引用財政部於88年11月16日台財稅第000000000號函，擅自將土地稅減免規則第12條規定之『及』字限縮解釋為『致』字，於法是否妥適，不無商榷之餘地。」據此，可知農業發展條例第3條第12款所謂「不可抗力」事由非僅限於因天然災害之變故，亦包括政府之不作為，致人民不能按其原用途使用等技術上無法使用之情形。
⒊系爭土地屬一般農業區，80年間大里溪整治計畫執行初期
，經前臺中縣政府（現為臺中市政府）評估並報請行政院核定後，同意以區段徵收方式辦理，並請土地所有權人提供土地先行使用同意書，以保留參加日後辦理區段徵收分配土地之權益，惟前臺中縣政府辦理都市○○○區段徵收作業迄今尚未完成，其餘尚未解決之用地，經前臺中縣政府於95年10月19日及經濟部於95年11月8日邀集相關單位研議後，大里溪一、二期整治用地確定除大里地區仍續規劃辦理區段徵收外，餘太平、草湖、烏日、霧峰地區均已不再辦理區段徵收。是政府為整治大里溪工程，先以徵收土地為由，嗣後卻無償使用原告所有系爭土地長達20餘年，而系爭土地因配合政府整治工程，已流失為河川，於其上難為耕作，而無法於系爭土地作農業經營利用，非其能力所能控制，應符合不可抗力之因素及技術上無法使用土地之情形，自應視為作農業使用，被告依法當核發農業用地作農業使用證明書，始合情理。
⒋系爭土地完全未佔到堤防位置，而是在堤防護岸裡面，即
在河道上。私有土地在河床上，可以種植蔬菜、果類，原告亦向經濟部水利署第三河川局申請種植作物中，既然可以種植，被告就應該核發農業使用證明書。況且，系爭土地之使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，故原告只須符合農牧使用，並無須種植之申請。
㈡系爭土地之鄰地（346之156地號）同屬大里溪治理工程計畫
範圍，曾經被告於101年4月24日對該土地核發農業用地作農業使用證明書（里區農建字第1010008347號），而本案系爭土地與上開農地位於同一地段，被告卻駁回原告之申請。何以在同一地段、同一位承辦人承辦之下，原告之土地卻不能核發農業使用證明書？標準何在？疑承辦人員因無利可圖而未予核發？事經原告舉發不公後，被告始以102年3月5日里區農建字第1020005193號函撤銷原已核發內新段346之156地號土地之農業用地作農業使用證明書，足見原處分之作成顯有疑義。
㈢依102年7月23日修正之農業用地作農業使用認定及核發證明
辦法第4條第1款：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。」及第6條第3款：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：三、農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路或屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施。」規定，系爭土地作為河川屬公共設施，地方縣市政府應徵收而未徵收，據上規定得認定為作農業使用，被告應核發農業用地作農業使用證明書，始合情理等情，並聲明求為判決：⒈撤銷原處分及訴願決定。⒉被告應依原告101年12月21日之申請，就系爭土地作成核發農業用地作農業使用證明書之行政處分。
三、被告則以：㈠系爭土地位於大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設施
用，原告無法於系爭土地作農業經營使用，不符合農業發展條例第3條第12款所稱有「不可抗力」之事由，而得視為作農業使用：
⒈農業發展條例第3條第12款規定：「本條例用辭定義如下
：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」及行為時（96年11月21日修正發布）農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款規定：「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。
」可知農業用地未實際供農業經營使用，而仍可認定為作農業使用情形，依上開法條所列舉之「休耕、休養、停養……等事由」觀之，皆屬「暫時性」事由。換言之，暫時性事由經過後農業用地仍可供作農業之經營，故上開法條所指「不可抗力等事由」應定性為「暫時性」之事由，方符立法意旨。本件系爭土地作為堤防及防汛設施使用，該設施並非暫時性設置，故不符農業發展條例第3條第12款所稱有「不可抗力」之事由，而得視為作農業使用。
⒉系爭土地位於大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設
施用，此有農委會92年5月27日農企字第0920128617號函：「一、查農業發展條例第3條第10款『農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地……（二）供與農業經營不可分離之農舍……灌溉、排水及其他農用之土地』，前開『灌溉、排水』係屬與農業經營不可分離之設施，其於非都市土地均編定為水利用地，故依區域計畫法劃定為各種使用分區內編定之水利用地，必須符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條所規範之農田水利設施，始符合農業使用認定基準。準此，水利用地作堤防及防汛設施使用並不符合前開認定基準，不宜核發農業用地作農業使用證明書。」業已解釋在卷。
⒊再者，本案情形被告曾以102年7月4日里區農建字第10200
18182號函報請臺中市政府農業局函（102年7月9日中市農地字第1020021501號函）轉農委會釋疑，經農委會以102年8月15日農企字第1020722009號函復說明：「二、……依89年7月26日訂定發布之農業用地作農業使用認定及核發證明辦法所稱不可抗力之立法意旨，係指不可抗力之災害，爰本會98年2月4日農企字第0980105352號函略以……所稱不可抗力係指天然災害之變故，諸如水流淹沒等，致無法從事農業使用之事實而言。……四、依來文所敘，本案土地全部面積皆做堤防及防汛設施使用，故該土地已未作農業使用，且亦非屬暫時性無法作農業使用之情形，爰尚非屬前開得視為作農業使用之事由及意旨。……」重申系爭土地作為堤防及防汛設施使用，並非天然災害所致無法從事農業使用之情，且非暫時性之因素所致之無法作為農業使用，本件無行為時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款規定及農業發展條例第3條第12款規定得視為作農業使用之適用，已為至明。
㈡關於原告主張系爭土地之鄰地（346之156地號土地）同屬大
里溪治理計畫範圍，卻經被告核發農業用地作農業使用證明書，惟此部分已經被告撤銷在案，核無違反公平原則之爭議。該土地所有權人已循序提起行政訴訟，經鈞院以102年度訴字第519號案審理中。另鈞院103年度訴字第18號判決，該案涉訟土地為系爭同屬大里溪治理計畫範圍內之土地，其土地共有人亦申請核發農業用地作農業使用證明書，經被告否准後，提起行政訴訟，經鈞院駁回在案。
㈢關於原告主張土地稅減免規則第12條規定：「因山崩、地陷
、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地……地價稅全免。」認為不可抗力因素、技術上無法使用之土地，應非僅限於因天然災害之變故，亦包括政府之不作為，致人民不能照其原用途使用時等情況。查上揭規定係指非農業用地土地所有權人持有土地期間所課之地價稅，如有山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地，可全免地價稅而言，如所持有之土地為農地則無課地價稅而是課徵田賦。本件系爭土地為農業用地，自無土地稅減免規則第12條規定之適用，原告引為可視為農業用地之不可抗力因素及不限於天然災害，顯不適當。況且地價稅與田賦之減免係指持有土地期間之稅賦，此與本件系爭土地移轉後所課之土地增值稅本就不同，自不得比附援引。
㈣農業用地作農業使用認定及核發證明辦法雖於102年7月23日
修正增加第6條第3款規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：三、農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路或屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施。」惟原告係於101年12月21日向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，自應適用行為時之法規，而無上揭新修正條文之適用。況且，系爭土地並非供作道路使用，又遍尋水利法，亦無規定任何有關機關有徵收之義務，原告申請時也未種植作物，故不符上揭新修正條文之規定等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：系爭土地是否符合農業發展條例第3條第12款所規定「有不可抗力事由而未實際供農作者，視為作農業使用」之情形，而得申請核發農業用地作農業使用證明書？是否有102年7月23日新修正之農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第3款「屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施」得認定為作農業使用規定之適用？經查：
㈠按「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在
直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本條例用辭定義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」為農業發展條例第2條、第3條第12款、第39條第2項所明定。另申請時（96年11月21日修正發布）農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第1條規定：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第39條第2項規定訂定之。」第5條第1款規定：「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。」第13條規定：「（第1項）申請案件不符合規定者，受理申請機關應敘明理由，駁回之。（第2項）申請人對前項駁回之處分有異議時，得依訴願法規定提起訴願或於處分書送達後15日內，經改善後或檢附相關證明文件，以書面向原受理機關申請複查，複查以1次為限。」又農委會亦分別以94年11月30日農企字第0940165339號函釋：「一、查農業用地應作農業使用始得核發農業用地作農業使用證明書，所稱農業使用於農業發展條例第3條第12款及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法均有明確定義及認定基準；另財政部曾就有關農業用地內含有堤防及防汛道路等公益設施，是否符合農業使用認定基準一節，函釋略以：『……仍請參酌農業用地作農業使用認定及核發證明辦法及相關規定審認之。』旨揭土地供大里溪治理計畫工程用地使用，並未符合農業使用之定義及認定基準，故無法核發農業用地作農業使用證明書，合先敘明。……」及102年8月15日農企字第1020722009號函釋：「……三、至本會90年4月27日（90）農企字第900119348號函釋農地重劃施工期間，土地所有權人無法於農地上作農業經營利用，且亦非其能力所能管控，應符合不可抗力之因素，係因農地重劃係為改善農業生產環境，促進農地利用之一種綜合性土地改良措施，並由政府投資建設農路、灌排水路等農業改良設施，與農業經營息息相關，且於重劃後土地仍可從事農經營利用，與於土地施設永久固定之公共設施不同，爰上揭號函意旨，係指因配合農地重劃施工作業，屬暫時無法於農地作農業經營利用之情形者，得參依上開條例『視為作農業使用』規定之意旨，核發農業用地作農業使用證明書。惟該土地完成重劃作業後，則其暫時性之『未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者』情形消失，自應以現地使用情形予以認定之。四、依來文所敘，本案土地全部面積皆做堤防及防汛設施使用，故該土地已未作農業使用，且亦非屬暫時性無法作農業使用之情形，爰尚非屬前開『得視為作農業使用』之事由及意旨。……」㈡查系爭土地位於大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設
施用，業經被告102年1月23日農業用地作農業使用會勘紀錄表及經濟部水利署第三河川局102年1月24日水三管字第10202015620號函附會勘紀錄表（見本院卷第57頁至第59頁）記載明確，並經本院103年7月11日履勘現場屬實，會勘之臺中市大里地政事務所 陳瑞行 陳稱：從航照圖看來，系爭土地有一小部分面積位於低水護岸上面，其他位於兩堤防中間之行水區等語，且低水護岸上雜草叢生，現場未種植農作，有勘驗筆錄及相片4紙在本院卷（第213頁至第218頁）可憑，是本件並無作農業使用之事實已明。
㈢又稽諸前引農業發展條例第3條第12款但書固規定：依規定
辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用之農業用地，視為作農業使用，且申請時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款後段復規定：農業用地依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用，然所謂農業使用係指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者而言，已據農業發展條例第3條第12款前段定義甚明。是農業用地如暫時未能作農業使用，若為法律所允許或出於不可抗力事由所致者，因該土地尚未喪失農業用地之功能，且所有權人不具可歸責性，固符合上開規定所謂「視為作農業使用」或「得認定為作農業使用」之情形，但如農業用地已經施設永久固定之公共設施者，客觀上已不具農業用地之功能，無論土地所有權人可歸責與否，均不得視為作農業使用，方符合前引農業發展條例第3條第12款規定之旨趣。準此以論，前揭農委會94年11月30日農企字第0940165339號及102年8月15日農企字第1020722009號函釋關於農業用地已設置永久性堤防及防汛設施，而未作農業使用者，未符合農業使用之定義及認定基準，不得核發農業用地作農業使用證明書之意旨，核與農業發展條例第3條第12款及申請時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款之規定無違，被告自得予以援用。
㈣綜前所述，系爭土地部分供做堤防設施使用，惟其係永久性
之公共設施，不得視為農業使用；另部分位於行水區未作農業使用，且未有辦理休耕、休養、停養情事，被告乃以原處分否准原告申請核發農業用地作農業使用證明書，自無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。另原告所指被告曾核發系爭土地之鄰地（346之156地號）農業用地作農業使用證明書，有違平等原則等情，惟查被告所核發之該農業用地作農業使用證明書，業經被告以102年3月5日里區農建字第1020005193號函撤銷，有該函在本院卷（第103頁）可憑，尚無原告指陳有違平等原則等情，併予敘明。
㈤另按本件原告於101年12月21日向被告申請核發系爭土地農
業用地作農業使用證明書後，歷經訴願決定將被告否准之處分撤銷，嗣被告再於102年8月27日為原處分時，農業用地作農業使用認定及核發證明辦法於102年7月23日經農委會以農企字第0000000000A號令修正第6條第3款規定為：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：……三、農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路或屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施。……」惟查系爭土地有一小部分面積位於低水護岸上面，其他位於行水區，低水護岸上雜草叢生，現場未種植農作，已如前述。另依水利法第78條之1規定：「河川區域內之下列行為應經許可：……四、種植植物……六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。……」原告於申請核發本件農業用地作農業使用證明書前未曾向水利主管機關為前揭申請，致系爭土地於申請時及本院履勘時，仍未實際作農作、養殖、畜牧使用（見本院卷第217、218頁之履勘相片可知），是本件系爭土地縱有部分作低水護岸之水利設施用，因其他行水區域內之土地，本即未實際作農業使用，自無不影響供農業使用之情形，是原告執該新修正辦法，主張被告應准予核發農業用地作農業使用證明書，亦非可採。
㈥綜上所述，原告主張俱非可採。原處分認系爭土地未符合核
發農業用地作農業使用證明書之規定，駁回原告核發農業用地作農業使用證明書之申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請予以撤銷，並命被告就系爭土地作成核發農業用地作農業使用證明書之處分，俱無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，於結論並無影響，爰不予一一論列，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年12月3日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官莊金昌法官蔡紹良以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年12月3日
書記官許巧慧