高雄高等行政法院91年度簡字第29號判決

裁判字號：高雄高等行政法院91年簡字第29號判決

裁判日期：民國91年02月21日

裁判案由：消防法

高雄高等行政法院簡易判決九十一年度簡字第二九號
原告甲○○訴訟代理人戊○○被告高雄市政府代表人乙○○市長訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因消防法事件，原告不服內政部中華民國九十年十一月十六日台（九十）內訴字第九００六一六九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告為位於高雄市○○區○○街○號源芳煤氣行之負責人，被告所屬消防局人員於民國九十年四月九日前往該營業場所實施檢查，發現該營業場所販賣及儲存液化石油氣，違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法總儲氣量最高限制規定，遂予舉發；經被告認定原告違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第八條及消防法第十五條第二項規定，乃依消防法第四十二條規定裁處原告新台幣（下同）四萬元罰鍰。原告不服，於九十年六月二十六日提起訴願，因訴願機關未於三個月內作成決定，遂逕向本院提起本件行政訴訟。嗣所提訴願，業於九十年十一月十六日遭決定駁回，原告乃就訴願駁回部分追加聲明不服。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告依法於七十年一月十四日申請核准設立源芳煤氣有限公司登記在案（八十五年十一月二十八日高市建二商字第七五五八三四二一號），營業登記證第六項及第七項載明營業項目：「液化煤氣買賣、液化煤氣器具買賣」，非如被告所屬消防局南區救災大隊苓雅分隊九十年四月九日００一五四０號舉發通知單所載：「營業場所未依規定申請營利事業登記證」之違規事實，足認該分隊之舉發通知有重大瑕疵，依行政程序法第一百十一條第七款規定，應屬無效之行政處分。
（二）高雄市政府嗣於九十年五月二十八日以原告違反消防法第十五條及第四十二條規定，並認原告有「於登記辦公室使用處所販賣液化石油氣」之違規事實，而裁處罰鍰四萬元，然之前被告所屬消防局苓雅分隊九十年四月九日００一五四０號舉發通知所載之違反事實為「營業場所未依規定申請營利事業登記證」，與被告前揭處分書所載之違規事實顯不相同，兩者對於違規事實，各自認定，不知所指為何。又原告既已依法核准登記營業，自無該分隊所指「營業場所未依規定申請營利事業登記證」之情事。再依經驗及理論法則，煤氣（瓦斯）行不賣瓦斯、爐具，還能賣什麼？足認被告及其所屬消防局苓雅分局對於原告違規事實之「認定」失之偏頗且矯枉過正，乃違法行政處分。
（三）行政程序法第四、五、六、七、八、九、十條明定：行政行為（包括行政處分）應受憲法及法律之拘束，於法律授權範圍內或得依法裁量，並應考量當事人有利及不利之情形，行政行為之內容應「具體明確」及應依「誠實信用」之方式為之，並應保護人民「正當合理之信賴」，非有正當理由，且不得為差別待遇，採行之方法應有助於目的之達成並應選擇人民權益損害最少、最小及不得與所欲達成之目的顯失均衡．．。被告與其所屬消防局苓雅分隊之舉發、處分核與行政程序法之相關規定諸多未合，顯有瑕疵。
（四）按中央法規標準法第五條第一款規定：「憲法或法律有明文規定應以法律定之者。」，第二款「關於人民之權利、義務者」，第四款「其他重要事項應以法律定之者」均應由法律定之；另中央法規標準法第六條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之」。行政程序法第一百五十條第二項明定：「法規命令，應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍。」及消防法第十五條明定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」，並未明定有被告所屬消防局苓雅分隊九十年四月九日００一五四０號舉發通知單違反事項「未依規定申請營業事業登記證」，亦無被告九十年五月二十四日高市府消預字第二０四六一號處分書所載之「於登記辦公室使用處所販賣液化石油氣」之事項。是被告與所屬消防局苓雅分隊之處分及舉發通知，於法無據。次按內政部消防署依消防法第十五條第二項但書空白授權概括規定之單行法規命令即「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第八條第一項：公共危險物品及可燃性高壓氣體之營業場所，應位於其公司、分公司、商號或其分支機構之所在地，並應「依法申請營利事業登記」，原告既依法申請營業登記即不能謂有違反規定之情事，再者，原告申請營業登記列載營業項目：「液化煤氣買賣、液化煤氣器具買賣」，是原告自得依法營業，被告九十年七月二十六日高市消防預字第二七二四一號函附答辯書理由謂：「訴願人雖領有營利事業登記證，惟該登記證內容經指定僅供辦公聯絡處所之用，則該處所之販賣行為即有悖於營利事業登記證內容，與記載項目不符，實等同於未依規定申請營利事業登記．．。」等語，其理由含混牽強，無法令原告信服，且其否定被告所屬建設局核發證照之效力，實已逾越法律之授權而不自知，被告所屬消防局苓雅分隊不尊重行政機關合法之行政行為，其本位主義尚待檢討。
（五）參酌司法院釋字第三一三號解釋謂：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條而訂定，惟其中因違反該規則第二十九條第一項規定，而依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條第七款規定處罰部分，法律授權之依據有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋公布之日起至遲於屆滿一年時，失其效力。」，秉此意旨，內政部消防署依消防法第十五條第二項但書空白概括授權，訂定之單行法規命令即公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法，其中被告與其所屬消防局苓雅分隊所引據之第八條第一項規定及適用消防法第四十二條課處罰鍰之情形，同為「法律授權之依據有欠明確」，與前揭司法院解釋意旨顯不相符，其所為處分應屬無效，應予撤銷。司法院釋字第三九０號、三九四號及四０二號同前意旨，認法律若授權以命令限制人民之權義關係，其授權必須具體明確，如僅概括授權行機關訂定施行細則、辦法等，僅能就其執行法律有關之細節性、技術性事項有所規定，且必須符合立法意旨；又司法院釋字第三六七號解釋亦認，由立法者就執行母法之相關細節性、技術性事項，授權行政機關之命令補充之，其內容並不涉及人民之權利或義務，而就涉及人民權利或義務之事項，若授權行政機關以命令補充時，其授權之目的、內容、範圍均應具體明確，方符合法治國原則之法律保留原則，落實「授權明確性原則」即特定授權，惟法律本身必須就實現其立法目的有關之核心事項自行規定，不能委由行政機關以訂定次級規範方式加以替代，否則根本無法從法律整體解釋中得知其授權之意旨，而行政機關發布之命令已非執行法律所必要之補充規定，乃係構成以命令代替法律之僭越。通常法律以內容空泛之條文，作欠缺實質意義之規定，而將核心事項在內一切應受規範對象空白授權，聽任行政機關自行訂定，行政機關既可不受法律之拘束，自無依法行政可言，此為虛有其表，未作規定之法律即係非法治國之標誌，被告與所屬消防局苓雅分隊之舉發及處分實應檢討之。
（六）又行政程序法第一百十一條第七款規定：「其他具有重大明顯瑕庛者」及行政程序法第一百十二條規定：「行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該部分，行政處分不能成立者，全部無效。」，依此，高雄市政府與消防局苓雅分隊所為之處分及舉發應屬無效之行政處分。
（七）依司法院釋字第二七五號解釋意旨謂：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其條件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。最高行政法院（前行政法院）六十二年度判字第三０號判例謂：「行政罰不以故意或過失為責任條件」、及同年度判字第三五０號判例謂：「行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以．．」，其與上開意旨不符部分，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。』，故行政罰應以被規範人之故意為構成（責任）要件，人民因違反法律上義務而應受之行政罰係屬對於人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因。原告既無故意違反規定，亦無過失可言，應不具構成行政罰之責任要件。
（八）消防法第四十二條規定：「第十五條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置構造及設備未符合設置標準或儲存及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新台幣二萬元以上，十萬元以下罰鍰，經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以三十日以下停業或停止其使用之處分。」，其處罰之要件為「．．製造、儲存或處理場所其位置構造及設備未符合設置標準或儲存及搬運未符合安全管理規定」，尚非被告與其所屬消防局苓雅分隊自行得認定違法，原告既未該當消防法第四十二條之處罰要件，被告及所屬消防局苓雅分隊自不得自為處罰與舉發，是其舉發、處分自始無效應予撤銷。又被告所為裁罰處分過高，亦不符行政程序比例原則，爰訴請撤銷等語。
二、被告主張之理由：
（一）按消防法第十五條第一項規定﹕「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運﹔達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理」﹔第二項規定﹕「公共危險物品及可燃性高壓氣體之儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同由中央目的事業主管機關訂之」，內政部據以訂定『公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法』，其第八條第一項規定﹕「公共危險物品及可燃性高壓氣體之營業場所，應位於其公司、分公司、商號或其分支機構之所在地，並應依法申請營利事業登記」。原告領有之營利事業登記證內容註明「本案營業場所僅限於地面建築物之第一層（辦公室用）不得另作其他用途」。按一般辦公室處所與液化石油氣販賣場所，法令所規範之位置、消防安全設備等條件均有不同（都市計畫法有關土地使用分區相關規定，住宅區內不得設置液化石油氣販賣處所），且允許儲存之液化石油氣總量亦有異（一般辦公室處所備用量八十公斤﹔液化石油氣販賣場所總儲氣量為一百二十八斤），如此規定，均係為公共安全之設。是以原告雖領有營利事業登記證，然在一般辦公室處所販賣液化石油氣，即有悖於營利事業登記證內容規定，實際上是為未依規定申請營利事業登記證，此據內政部八十九年五月二十四日消防安全法令執法釋義研討會決議事項第三十案決議在案，是以，被告依據違反前揭管理辦法第八條之規定裁處罰鍰並無違誤。
（二）被告所屬消防局南區救災救護大隊於九十年四月九日第００一五四０號「違反消防法案件通知單」上所記載違反事實之內容為「營業場所未依規定申請營利事業登記證」；而被告九十年五月二十八日第二０四六一號「消防案件處分書」之記載內容為「於登記辦公室使用處所販賣液化石油氣」。其二者用語雖有不同，實則所指係同一之違法狀態。且依據行政程序法第九十二條對於行政處分之定義：「本法所指之行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，被告所屬消防局南區救災救護大隊所開立之「違反消防法案件通知單」，僅為違法事實之通知，不具行政處分之效力﹔而被告「消防案件處分書」所記載與原告之違法事實並無不符，自無原告所稱違法告發處分情事。
（三）液化石油氣為一般民眾日常生活之所需，然而其危險性眾所皆知，為保障民眾生命財產安全，嚴格執行其安全管理絕對有其必要而不容折扣。前揭『公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法』於液化石油氣（可燃性高壓氣體）之製造、分裝、販賣、儲存場所均設有嚴格之安全及設備規定，諸如第五條、第七條、第八條、第二十三條、第二十七條、第二十八條，可見一般之辦公處所絕不可販賣液化石油氣，原告雖領有營利事業登記證，惟既經註明僅供辦公聯絡處所之用，依前揭規定意旨，即不可在該處販賣液化石油氣，以符管理辦法之立法目的，是以，被告對於系爭行政處分之做成並無違誤，原告所述為無理由，請予駁回等語。
理由
一、按「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」、「第十五條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新台幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以三十日以下停業或停止其使用之處分。」分別為消防法第十五條及第四十二條所明定。次按依消防法第十五條第二項授權訂定之公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第二十七條第二項規定：
「液化石油氣備用量，供家庭使用者，不得超過四十公斤；供營業使用者，不得超過八十公斤。」，上開設置標準暨安全管理辦法既係本於消防法之授權，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關所訂定之設置標準暨安全管理辦法，自符合授權明確性原則，且其內容均未逾消防法母法之規範範圍，本院自得適用之。
二、本件原告為源芳煤氣有限公司之負責人，為該等事業之管理權人，乃兩造所不爭，且經原告提出營利事業登記證為證，此有高雄市政府營利事業登記證影本附卷足查。又源芳煤氣有限公司所儲存之液化石油氣，於九十年四月九日被查獲時、地，均有超逾上開設置標準暨安全管理辦法第二十七條第二項所定儲氣量標準（即八十公斤），前經被告所屬消防局人員於九十年四月九日查獲等事實，亦有被告提出之陳報單、舉發通知單、現場照片、營利事業登記證附於原處分卷可證，且該等舉發通知單均經原告簽章無訛，原告對上開事實亦不爭執，則原告既為源芳煤氣有限公司之管理權人，該公司既有上開違規之事實，被告予以裁處罰鍰，揆諸首揭法令規定，核無違誤。
三、至原告雖主張上開設置標準暨安全管理辦法係依消防法空白授權訂定，欠缺明確性及違反法律保留原則，依據該法令所為本件裁罰處分自屬無效云云。然查，上開消防法第十五條第二項規定，既已就關於可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，明定授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之；而消防署依該法條授權所訂定之上開設置標準暨安全管理辦法，如上述，均在授權範圍內，且僅就授權項目之細節性、技術性事項訂定，並無逾越消防法母法規定範圍；又上開設置標準暨安全管理辦法，並未訂定關於違反該辦法之違規行為應如何處罰之規定，而係於其母法消防法第四十二條訂定此類違規行為之處罰；而本件被告即係以原告有未符合上開設置標準暨安全管理辦法第二十七條第二項及消防法第十五條之違章，構成消防法第四十二條規定之裁罰要件而予處分，所適用之法令並無原告所稱欠缺授權明確性及違反法律保留可言；且與大法官釋字第三一三號、三九０號、三九四號、三六七號解釋情形顯不相同，自無從比附援引。原告此項主張，要屬對授權明確性及法律保留原則及上開法令規定之誤解，自非可採。
至原告主張被告之執行方法有違反比例原則乙節，則查，液化石油氣固為一般消費大眾日常生活不可或缺之民生必需品，然渠所販賣之液化石油氣其易燃及危險特性有如不定時炸彈，如無法令對儲存場所儲存量加以限制，鄰近居民之生命財產安全必受極大威脅；以故，中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定之上開設置標準暨安全管理辦法，基於消防及公共安全公益考量下，須適度限制個人私經濟活動，乃在所難免，尚難認與比例原則有違，原告主張被告之執行方法有違反比例原則云云，委不足採。
四、再按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，司法院釋字第二七五號解釋在案。申言之，所謂「僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者」，即學理上所稱之「不服從犯」，其係指依法有作為義務或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件。觀之消防法第十五條及第四十二條規定，主觀上並未限於故意情形，當原告違反此禁止規定時，雖非出於故意，依上開說明，仍應受過失之推定，於原告不能舉證證明自己無過失之情形下，則應受處罰。另依原告提出之高雄市液化氣體燃料商業同業公會八十九年三月一日印製之會務通訊，內容載稱該公會早於八十八年十一月十一日，即已將上開設置標準暨安全管理辦法重要條文印發給全體會員，提示彼等注意在案；復通知八十九年春節過後，消防隊已開始執行該項辦法之稽查，及消防署就違規行為訂頒有「違反危險物品及高壓氣體安全管理規定裁處基準表」，亦將其內容一併刊印分發各會員供為參考，有該會務通訊在卷可稽；足認原告對於上開設置標準暨安全管理辦法之規定及被告機關對違規行為處分之裁量標準，業已透過其公會組織有所認識，自難委不知情，其違規超量儲放液化石油氣，縱非故意，參照司法院釋字第二七五號解釋意旨，仍有未盡注意義務之過失，自無從卸責。原告所舉渠並無故意亦無過失乙節，核不足採。再者，本件原告固有被告核發之營利事業登記證，可以為液化石油氣買賣，然公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理場所位置、構造、設備之設置標準及儲存、處理、搬運之安全管理，除法律或中央目的事業主管機關另定安全管理規定者外，應依公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法規定之，是本件查獲地點液化石油氣之儲放量，仍應依上開公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法，與原告係依合法申請營利事業登記證並不相涉，抑且，儲存場所與營業場所有別，原告所稱既以申請營利事業登記證，供營業使用，何以不能販賣儲存液化石油氣，即屬誤會，核不足採。
五、綜上所述，原告既有違規超量儲放液化石油氣，違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法就液化石油氣營業使用場所總儲氣量最高限制規定情形，則被告認定原告違反上開設置標準暨安全管理辦法第二十七條及消防法第十五條第二項規定，而依消防法第四十二條規定裁處原告罰鍰，即無不合。訴願決定予以維持亦無不當。原告起訴請求將訴願決定及原處分均撤銷，即無理由，應予駁回。又本件應適用簡易訴訟程序，並不再經言詞辯論為之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年二月二十一日
高雄高等行政法院第二庭
法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年二月二十一日
法院書記官陳嬿如附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。