高雄高等行政法院96年度訴字第58號判決

裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第58號判決

裁判日期：民國96年11月07日

裁判案由：汽車運輸業管理規則

高雄高等行政法院判決
96年度訴字第58號96年10月24日辯論終結原告阿羅哈客運股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳志揚 律師被告高雄市監理處代表人乙○○處長訴訟代理人丁○○
丙○○ 余景登 律師上列當事人間因汽車運輸業管理規則事件，原告不服高雄市政府中華民國95年11月15日高市府法一字第0950059220號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告為經營國道客運路線之公路汽車客運業者，設立登記於高雄市，領有高雄市政府核發之營運路線許可證，分別經營行駛「台北市－高雄市」及「台北市○○○市○路線，並於台北市○○區○○路一段50號前設有路側上下客站位之「承德站」，嗣因台北市政府為改善台北車站周邊長途客運轉運站之設置，乃於該市市○○道、重慶北路口規劃設置國道客運台北總站，並配合此轉運站之設置，訂定長途客運管制區，自民國（下同）91年起逐步進行台北車站周邊長途客運設○○○區○○段公告及站位、動線調整等作業；台北市政府交通局並依公路法第79條第5項、汽車運輸業管理規則第20條、第37條第1項第4款、第2項及道路交通管理處罰條例第5條第1款規定，以94年11月4日北市交二字第09435032901號公告「台北車站周邊國道客運及公路客運路線設站管制區」範圍內長途客運站位撤銷事宜，自94年11月16日起撤銷（按應係指廢止之意）原告原設於台北市○○區○○路一段50號前之承德站，同日並以北市交二字第09435032900號函通知原告在案。而原告原有之台北市承德站，於台北市政府交通局94年11月16日撤銷後，其所有AG－519號等多部營業大客車至95年2月間，仍繼續於該站載客，案經台北市政府交通局稽查取證，移請主管機關高雄市政府查處屬實，並交由受有高雄市政府權限委任之被告依法開立高市府交監三字第1551至1660號及1602至3525號違反汽車運輸業管理事件通知單計1,949件。原告不服，提出申訴，經被告審酌原告陳述意見、台北市政府交通局提供之相關資料及調查證據結果，仍認原告違規事實明確，乃於95年5月24日開立高市監三字第30－1551至30－3525號等計1,949件處分書，每件裁處新台幣（下同）9,000元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由：⒈依行政程序法第4條、第8條、第9條、第10條、行政訴訟
法第4條第2項、公路法第3條、第37條第1項、第79條第5項及交通部依公路法第79條第5項授權所制定之汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定：「公路汽車客運業營運班車在市區○○路線及設站地點，應依左列原則辦理：．．．經同意之營運路線及設站地點，當地政府如因實際需要得予調整變更，並應函請該管公路主管機關辦理。前項各款，如發生爭議，報請上級機關核定之」及依「交通部公路總局各區監理所審核公路汽車客運業者申請國道與一般客運路線增、減班次及停駛處理原則」中之壹、國道路線：．．．停駛規定：「需有替代路線並依監理程序辦理，層報交通部核定；應檢附最近六個月營運績效、替代路線及其他相關資料等；於相關車站及站牌公告一個月後試辦六個月；經試辦期滿，民眾無不良反映後再行辦理許可證註銷事宜。」是綜合上揭條文規定之意旨可知，台北市政府交通局若因實際需要欲變更原告經公路主管機關同意之營運路線及承德站之設站地點，應依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定，函請主管機關辦理變更，亦即台北市政府交通局並無逕行辦理撤銷變更之權限，應尊重該管公路主管機關之意見，如二機關間有發生爭議時，則報請上級機關核定，始符合法文意旨。
⒉台北市政府交通局為配合國道客運臺北總站啟用，所呈報
交通部請求辦理49條國道客運路線市境行駛動線調整事宜，僅屬試辦性質而非正式路線調整，此觀其於前揭94年8月2日北市交二字第09433236500號函文中記載：「‧‧‧查本站現已完成工程施作，並訂於94年8月16日起營運，為配合本站試行及日後正式啟用，檢陳進駐國道客運路線之動線站位調整表如附表。因本站營運初期仍有持續辦理路線微調之需要，建請同意上開路線調整暫以試行方式辦理，於營運後路線調整定案後（預估營運後4－5個月）再行辦理正式路線調整。」自明，案經交通部轉請公路總局研提具體意見後，交通部遂依據公路總局意見函覆臺北市政府交通局本案請「依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定同意辦理」，此亦有交通部公路總局94年8月19日路監運字第0940035982號函，以及交通部94年9月7日交路字第0940048071號函可佐，是台北市政府交通局於呈報交通部之函文中既已特別註明以試行方式辦理路線調整，待營運後4－5個月路線調整定案後，再行辦理正式路線調整，從而交通部覆函亦僅係同意台北市政府交通局試辦調整49條國道客運路線市境行駛動線事宜，惟試辦絕非等於正式核定，故於台北市政府交通局前揭函文中亦註明須待國道客運臺北總站營運4－5個月後，再呈報交通部辦理正式之路線調整，而試辦之成果亦為交通部是否同意而為正式核定之重要參考依據。惟台北市政府交通局未待4－5個月營運期間屆滿，亦未呈報交通部取得正式核准，竟逕將原告合法設置之承德站公告撤銷於法有違，而臺灣高雄地方法院95年度交聲字第309號交通事件裁定即同此旨。
⒊再者，交通部路政司副司長 尹承蓬 於媒體上曾公開表示：
「交通部當初同意台北市試辦申請，並非『核定』業者設站地點改變的申請，交通部當時也強調，北市交通局必須依照《汽車運輸業管理規則》循法律作業程序辦理‧‧‧臺北車站國道聯合發車站為業者集資設立的轉運站，業者必須分擔數百萬元的建置費用，每月還要繳納數十萬元的租金，屬於商業行為，國道客運業者有權利拒絕搬遷入內。」之意見，是故，國道客運臺北總站既屬民間業者集資而非由台北市政府交通局設立之轉運站，國道客運業者搬遷進入時需自行負擔高達數百萬元之建置費用及每月數十萬元之租金，則台北市政府交通局為此性質上屬民間商業行為之國道客運臺北總站，未待試辦期間屆滿，即逕行公告撤銷原告合法設立之承德站，其行政處分所結合之行政目的，誠屬可議。
⒋再依原告另案因民眾向臺中市政府陳情變更原先核定之路
線，其後會勘結論略以「變更行駛之路線較原核定路線對交通衝擊小，應可全天候實施，惟為週全計宜試辦三個月，期滿無不良反映即可正式實施」，但仍遭臺中區監理所舉發未依核定路線行駛，擅自行駛上安路上安國小前路線，案經原告申訴後，高雄市監理處援引交通部復高雄市政府交通局略以「台北市政府交通局91年7月9日函阿羅哈客運公司內容僅載明『決定該兩條國道客運路線試辦全天行駛3個月』，並未敘明試辦期滿至正式實施之程序、條件，是以，對外發生行政處分效力者，僅得試辦3個月之部分，如無其他核定正式實施變更路線之有效行政處分存在，並不因試辦期滿無不良反應，其行政處分即當然變更為正式實施。」故以原告車輛行駛於臺中市○○○路線，雖無不良反應，惟欲變更路線者，仍應依汽車運輸業管理規則之規定，向公路主管機關辦理變更為由，仍認原告違規事實明確，裁罰處分應予維持等語，準此，台北市政府交通局94年8月2日北市交二字第09433236500號函中並未敘明試辦期滿至正式實施之程序、條件，依前揭交通部路政司副司長尹承蓬及交通部另案覆高雄市政府交通局之意見，對外發生行政處分效力者，僅試辦部分而已，在交通部未正式核定前，其試辦調整路線不會變更為正式調整，更遑論台北市政府交通局未待試辦期滿即公告正式撤銷原告之承德站，進而函請高雄市政府交通局協助完成調整路線及許可證加註事宜，台北市政府交通局所為，於法有違且屬無據。
⒌從而，依公路法第3條、第37條第1項、第79條第5項及汽
車運輸業管理規則第37條等規定，可知主管機關交通部始有辦理變更原來營運路線之權限外，再揆諸前揭汽車運輸業管理規則第139之1條第3項規定：「臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。」復按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」行政程序法第15條第1項、第2項亦規定甚明，是以行政機關既得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，惟不論是委任或委辦，受任機關或受託機關所執行者，均為委任或委託機關之權限，故交通部係將直轄市○○○路汽車客運業之營運管理及處罰，委辦給直轄市政府辦理，故依照前揭規定之說明，台北市政府交通局並非當然享有受交通部委辦事項之權限，此部分仍應屬交通部之權限，應堪以認定。況臺灣高等法院臺中分院95年度交抗字第302號刑事裁定理由中，亦認定尚無證據資料可資證明台北市政府交通局已確實依交通部公路總局各區監理所審核公路汽車客運業者申請國道與一般客運路線增、減班次及停駛處理原則中，關於國道路線第三點停駛方面之規定予以公告及辦理試行。再者，臺灣臺東地方法院交通法庭95年度交聲字第7號裁定意旨亦認為台北市政府交通局雖有權調整變更行經當地各客運公司之營運路線，惟依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款後段及第2項規定，仍須函請公路主管機關辦理變更作業，因此據以撤銷交通部公路總局高雄區監理所臺東監理站之裁罰處分。
⒍本件被告之上級機關高雄市政府曾於94年12月29日以高市
府交三字第0940065826號函明確表示：「依據汽車運輸業管理規則第37條規定：『經同意之營運路線及設站地點，當地政府如因實際需要得予調整變更，並應函請該管公路主管機關辦理。』『如發生爭議，報請上級機關核定之。』且阿羅哈客運公司營運路線許可證所登載往返站『臺北市承德站』乙節，本府從未核復同意變更，該公司亦從未提出申辦，本府既未完成阿羅哈客運公司營運路線許可證變更作業，該公司『台北市承德站』係合法設站上下客。」等語，台北市政府交通局竟無視前揭函文之存在，且置其與高雄市政府間之爭議於不顧，而逕行公告撤銷原告合法設置之承德站，已逾越法定之裁量範圍，復進而要求高雄市政府交通局辦理路線調整與加註事宜，於法亦屬無據，故被告之上級機關高雄市政府迄94年12月29日猶以上開函文，確認原告之「台北市承德站」未經依法辦理變更程序，自仍屬合法設置得以上下客之場站，則原告在此之前，在該站載客，並無不合。
⒎另據台北市政府交通局於96年2月8日以北市交二字第0963
0828100號函檢送相關說明及行政程序事宜資料第2頁，固載有台北市政府交通局曾於94年12月28日邀集交通部、交通部公路總局及高雄市政府交通局等各公路主管機關及相關單位就本件適法性進行討論，並於翌日將會議紀錄檢送予各與會單位，其中會議結論：「依高雄市政府交通局94年9月12日高市交三字第0940032412號函‧‧‧之行政處分，可確認該局已同意該公司站位調整案，‧‧‧」云云，惟觀諸其所附之會議紀錄，高雄市政府交通局係不克派員參與上開會議，與會之中央主管機關交通部代表亦明確表示「惟本部接獲高雄市政府來文表示未曾同意本站位調整案，故應釐清確認高雄市政府是否同意本案，如台北市及高雄市政府針對本案有所爭議應依同條（即汽車運輸業管理規則第37條）第2項規定辦理。」「另台北市政府在高雄市政府未完成核定阿羅哈客運公司站位變更前即對該公司進行違法取締之作法，亦不適宜。」等意見（參該會議紀錄之與會單位意見摘述之交通部部分）。既然高雄市政府於94年12月29日以前揭函文確認原告之承德站未經依法辦理變更程序，仍屬合法設置得以上下客之場站，足證台北市政府交通局所召集上開會議之結論，不為高雄市政府所接受，仍應以高雄市政府之函文為最終之正式意見。⒏再查，台北市政府交通局於94年12月28日召集之前揭會議
，其會議結論固載有：「依高雄市政府交通局94年9月12日高市交三字第0940032412號函請阿羅哈客運公司『依臺北市政府核定行駛動線及站位營運』之行政處分，可確認該局已同意該公司站位調整案，至該局於台北市政府於94年11月16日撤銷阿羅哈客運公司承德站位後，陸續針對本案提出適法性質疑及與台北市政府不同意見部分，請上級主管機關交通部協處。」等語，由上開會議結論之後半段可知，關於撤銷原告台北市承德站位之問題，台北市政府與高雄市政府之間確實存有不同意見之明顯爭議，本件臺北市政府本應依汽車運輸業管理規則第37條第2項規定，報請共同上級機關交通部來核定此項爭議，方屬適法。
⒐再者，證人即高雄市政府交通局辦事員 洪文盛 於鈞院 96年
4月12日庭訊時，曾針對高雄市政府交通局94年9月12日高市交三字第0940032412號函具結證稱：「當時我們確實是有請原告公司要配合台北市政府核定的試辦路線和站位為營運，且當初原告也沒有說不能配合。至於當時為何沒有作路線加註，是因為台北市政府交通局在94年8月2日函文有表示，因為路線試辦中，為了避免反覆調整，所以他們要等D1轉運站正式營運後4、5個月，核定正式路線後才請我們作營運路線加註。」故依證人洪文盛上開之證詞內容，高雄市政府交通局94年9月12日函文，充其量僅能說是同意台北市政府交通局報請交通部核准之試辦路線和站位之調整而已，尚難據此逕認高雄市政府已同意核定正式之路線及站位變更，應屬無疑。
⒑另臺灣板橋地方法院95年度交聲字第1232號、第1233號交
通事件裁定理由中亦認定原告營運路線許可證登載往返站係『台北市承德站』乙節，自93年6月24日起至94年12月29日止，從未經高雄市政府核復同意變更，並未完成變更作業之事實，有高雄市政府94年12月29日高市府三字第0940065826號函文在卷可佐，則原告之營運路線自仍須依原核定之『台北市承德站』站位上下客。另認台北市政府交通局雖有權調整變更行經當地各客運公司之營運路線，惟依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款後段及第2項規定，仍須函請公路主管機關辦理變更作業，若發生爭議，須報請上級機關核定，而本件公路主管機關高雄市政府既如前述並未辦理阿羅哈客運公司營運路線變更之作業程序，台北市政府自94年11月16日起逕予公告變更阿羅哈客運公司「臺北承德站」之往返站，並經大同分局交通隊據以舉發違規，自有未合。本件就相關營運路線既生爭議，自應待上級機關交通部核定後予以辦理。而臺灣高等法院台中分院95年度交抗字第302號裁定、臺灣高雄地方法院95年度交聲字第309號交通事件裁定亦同此旨。
⒒至於被告之訴訟代理人雖以原告「臺北－高雄」營運路線
許可證之有效日期是到93年12月31日，故自93年12月31日以後原告在承德站上下客，即無營運路線許可證之依據云云置辯。惟查，依據交通部訂頒之「國道客運路線繼續經營申請審議處理原則」（以下稱續營申請處理原則）第1條規定：「依據汽車運輸業審核細則第7條之1第2項規定，公路汽車客運業提出繼續經營申請，經認定經營服務品質符合大眾運輸需要者，公路主管機關得核准繼續經營。」次按，續營申請處理原則第3條之（4）之1規定：「『服務品質成績』總分達七十分以上者，審議委員會得同意經營服務品質符合大眾運輸需要。」再又，依據94年11月22日「公路汽車客運審議委員會第39次全體委員會議記錄」中「捌、提案討論」之「二、阿羅哈客運公司申請續營『台北市○○○市○○道○○路線案」之2載明：「前揭路線申請經第35次會議決議：1經查上揭路線效期至93.11.30止；評鑑成績為85.94分‧‧‧經認定業者之經營符合大眾運輸需要，同意其續營。」是故，依據前揭「續營申請處理原則」及「公路汽車客運審議委員會第39次全體委員會議記錄」，原告之「台北市○○○市○○道○○路線業經公路汽車客運審議委員會同意繼續經營，因此被告辯稱原告「台北市○○○市○○道○○路線無營運路線許可證之依據云云，顯有違誤。
⒓又據證人洪文盛於鈞院96年4月12日庭訊時到庭具結證稱
：「上開94年12月29日函文發出時，我們高雄市政府交通局對於原告營運路線許可證的加註，確實是還沒完成。該營運許可證之加註是在95年1月9日才完成，因為我們尚需要瞭解為何原告無法如期進駐？其所提出的意見是否是合理的？」等語；尤其證人洪文盛亦再三確認高雄市政府交通局迄95年1月9日始完成原告營運許可證之路線加註事宜，揆諸汽車運輸業管理規則第40條規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。」則縱認高雄市政府交通局於95年1月9日完成原告營運許可證之路線加註乙節為合法（原告仍否認之），原告於95年1月9日加註前，仍須停靠在原核定之台北市承德站位，否則即生違反前揭汽車運輸業管理規則第40條規定之問題。
本件被告卻復以原告在台北市承德站停靠為由，同樣援引汽車運輸業管理規則第40條之規定裁罰，如此令原告無所適從，實不知何措其手足？
乙、被告答辯之理由：⒈按「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之
路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」、「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9,000元以上90,000元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」分別為汽車運輸業管理規則第40條、公路法第77條第1項及公路法第79條第5項所明定。原告所屬客運班車停靠期間，已逾原營運路線許可證核定停靠承德站至93年11月30日止之期限，而另行核定之停靠站為台北市國道客運臺北站，是自94年11月18日起至95年2月4日止，停靠承德站共1,949次，均屬逾站位核准期限或非核定站位上下客之行為。
⒉又關於原告主張台北市政府94年11月4日公告撤銷其承德
站違法部分，原告提起行政訴訟，業經臺北高等行法院以95年度訴字第3267號判決駁回原告之訴。其理由說明站位調整為台北市政府基於地方自治，評估相關因素，因應實際需要予以調整變更，無庸經其他機關同意，且交通部亦有函文表示尊重台北市政府辦理有關國道客運業者在臺北市區之行駛動線、站位及停車場設置。除此，台北市政府將位於台北車站周邊國道客運及公路客運現有路側站位自94年11月16日起全部撤除，已經公告多次，故站位調整自始確定辦理，並非僅屬試辦性質。且承德站撤銷後，原告應停靠之站位仍在台北市範圍內，不涉及部分路段停駛之效果。再者，高雄市政府95年1月9日核發之營運路線許可證，核定原告應停靠台北市國道客運總站之行政處分，亦經鈞院95年度訴字第504號判決，認定並無違法。
⒊另高雄市政府交通局分別於94年9月12日以高市交三字第
0940032412號函，命原告依台北市政府核定之行駛動線及站位營運；及於94年11月28日以高市交三字第0000000000函，催促原告儘速辦理申辦許可證加註事宜。嗣95年1月9日高雄市政府核發營運許可證，命令原告不得停靠承德站。而被告並非交通部公路總局管轄，無「交通部公路總局各區監理所審核公路汽車客運業者申請國道與一般客運路線增、減班次及停駛處理原則」之適用。是原告不僅無法令依據停靠承德站，更積極抗拒主管機關指示停靠合法站位之命令，自無適用行政罰法第11條第1項不予處罰之餘地。
⒋台北市政府依地方自治法及汽車運輸業管理規則規定，合
法撤銷原告承德站後，高雄市政府自不得為維持或核復原告原承德站係合法停靠站之決定，則高雄市政府94年12月29日高市府交三字第0940065826號函謂原告「台北市承德站」係合法設站上下客，顯與事實不符，其意見自不能維持，不足為原告主張權利之依據。又系爭函文發文日期為94年12月29日，而原告受處分不法之事實始自94年11月18日，則原告主觀上認知合法停靠承德站，並抗拒停靠國道客運總站，就時間關係而言，顯然與該函之內容無關，原告應無據該函主張信賴保護之餘地。且該函文僅係高雄市政府就其對事實及法規之認知，發函告知台北市政府，並副知原告，性質上屬觀念通知，欠缺法效性，姑不論該函是否正確，亦不能改變原告違反汽車運輸業管理規則第40條規定之事實，且不能拘束被告依職權適用法律，對原告依法為處分之行政行為。
⒌上開見解亦為實務所採，如台灣高等法院高雄分院95年交
抗字第115、167、170、106、133、128、107、112、113、95、92號裁定、台灣高等法院花蓮分院95年交抗字第14號裁定、台灣高等法院台南分院96年交抗字第9號裁定、95年交抗字第239、247、197、185、188、189、190、191、111、113、168、172、174、175、176、106、164、165、166、167、169、170、171、177、158、135、139、140、141、142、143、145、146、147、148、103、105、94、114、125、126、129、130、104、110號裁定、台灣高等法院台中分院96年交抗字第12號裁定、95年交抗字第
829、388、471、459、469、302、246、331、330、327、268號裁定、台灣高等法院95年交抗字第982、903、617、
719、749、721、677、672、644、674、700、701、614、
650、660、613、605、618、532、591、590、440、457號等裁定可資參照。
理由
一、按「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。」、「經營汽車運輸業，應依左列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業：㈠屬於國道、省道、縣道、鄉道者，向中央公路主管機關申請。㈡路線通過直轄市市區道路，其里程超過相鄰之省道、縣道、鄉道者，向該直轄市公路主管機關申請。」、「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9,000元以上90,000元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。
」、「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」分別為公路法第3條、第34條第1項第
1款、第37條第1項第1款、第77條第1項及第79條第5項所明定。次按「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、「中央及省市公路主管機關為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，得發布命令採取必要之措施。」、「公路汽車客運業營運班車在市區○○路線及設站地點，應依左列原則辦理：其行經市區○○路線及設站地點，基於維護當地交通秩序之需要，應與當地政府協議定之。市區○○路線，以能便捷直接到達業者在該市區所設之車站為原則。市區設站，其間隔不得少於500公尺。經同意之營運路線及設站地點，當地政府如因實際需要得予調整變更，並應函請該管公路主管機關辦理。前項各款，如發生爭議，報請上級機關核定之。」、「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」亦為汽車運輸業管理規則第1條、第20條、第37條及第40條所規定。
二、經查，原告為經營國道客運路線之公路汽車客運業者，設立登記於高雄市，領有高雄市政府核發之營運路線許可證，分別經營行駛「台北市－高雄市」及「台北市○○○市○路線，並於台北市○○區○○路一段50號前設有路側上下客站位之「承德站」，嗣因台北市政府為解決台北車站周邊長途客運轉運站之設置，訂定長途客運管制區，自91年起逐步進行台北車站周邊長途客運設○○○區○○段公告及站位、動線調整等作業；台北市政府交通局並依公路法第79條第5項、汽車運輸業管理規則第20條、第37條1項第4款、第2項及道路交通管理處罰條例第5條第1款規定，以94年11月4日北市交二字第09435032901號公告「台北車站周邊國道客運及公路客運路線設站管制區」範圍內長途客運站位撤銷事宜，自94年11月16日起撤銷原告原設於台北市○○區○○路一段50號前之承德站，同日並以北市交二字第09435032900號函通知原告在案。而原告原有之台北市承德站，於台北市政府交通局94年11月16日撤銷後，其所有AG－519號等多部營業大客車至95年2月間，仍繼續於該站載客，案經台北市政府交通局稽查取證，移請主管機關高雄市政府查處屬實，並交由受有府權限委任之被告依法開立高市府交監三字第1551至1660號及1602至3525號違反汽車運輸業管理事件通知單計1,949件。原告不服，提出申訴，經被告審酌原告陳述意見、台北市政府交通局提供之相關資料及調查證據結果，仍認原告違規事實明確，於95年5月24日開立高市監三字第30－1551至30－3525號等計1,949件處分書，每件裁處9,000元等情，業具兩造分別陳述在卷，復有台北市政府交通局94年11月4日北市交二字第09435032901號公告、94年11月4日北市交二字第09435032900號函及被告95年5月24日高市監三字第30－1551至30－3525號等計1,949件處分書附於本院卷及原處分卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟，無非主張：台北市政府交通局若因實際需要欲變更原告經公路主管機關同意之營運路線及承德站之設站地點，應依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定，函請主管機關辦理變更，亦即台北市政府交通局並無逕行辦理撤銷變更之權限，應尊重該管公路主管機關之意見，如二機關間有發生爭議時，則應報請上級機關核定。台北市政府未依上揭管理規則為之，逕為撤銷原告之承德站位，即屬違法。又交通部94年9月7日交路字第0940048071號函覆台北市政府交通局之公函，亦僅係同意其試辦調整49條國道客運路線市境行駛動線事宜，惟試辦絕非等於正式核定，是台北市政府交通局當無逕行辦理撤銷變更原告原有之站位及路線之權限。另高雄市政府曾於94年12月29日以高市府交三字第0940065826號函明確表示，原告「台北市承德站」係合法設站上下客，台北市政府交通局逕行公告撤銷原告合法設置之承德站，已逾越法定之裁量範圍，復進而要求高雄市政府交通局辦理路線調整與加註事宜，於法亦屬無據；此外，依據交通部訂頒之「續營申請處理原則」及「公路汽車客運審議委員會第39次全體委員會議記錄」，原告之「台北市○○○市○○道○○路線業經公路汽車客運審議委員會同意繼續經營，因此被告辯稱原告「台北市○○○市○○道○○路線自93年12月31日以後原告在承德站上下客，即無營運路線許可證之依據，顯有違誤。又證人洪文盛亦確認高雄市政府交通局迄95年1月9日始完成原告營運許可證之路線加註事宜，依汽車運輸業管理規則第40條規定，則縱認高雄市政府交通局於95年1月9日完成原告營運許可證之路線加註乙節為合法（原告仍否認之），原告於95年1月9日加註前，仍須停靠在原核定之台北市承德站位，否則即生違反前揭汽車運輸業管理規則第40條規定之問題，本件被告卻以原告復在台北市承德站停靠為由，同樣援引汽車運輸業管理規則第40條之規定裁罰，即有未合云云，資為爭執。
三、本件爭執之重點在於：㈠台北市政府交通局調整原告客運班車之營運路線及設站地點，依據汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定，是否須經交通部同意？㈡交通部是否僅同意路線調整試辦，並未同意得撤站且其亦未收受台北市政府正式申請核定？㈢高雄市政府交通局就關於系爭原告營運路線及設站地點之調整變更有無爭議？㈣依據交通部訂頒之「續營申請處理原則」及「公路汽車客運審議委員會第39次全體委員會議記錄」，公路汽車客運審議委員會既同意原告之「臺北市○○○市○○道○○路線繼續經營，則原告之客運汽車在承德站上下車，是否合法？㈤高雄市政府交通局迄95年1月9日始完成原告營運許可證之路線加註事宜，則原告之客運汽車於95年1月9日加註前，是否仍得停靠在原核定之台北市承德站，而不生違反汽車運輸業管理規則第40條規定之問題？爰就各點分述如下：
⒈按「下列各款為直轄市自治事項：‧‧‧關於交通及觀
光事項如下：㈠直轄市道路之規劃、建設及管理。㈡直轄市交通之規劃、營運及管理。」為地方制度法第18條第10款第1目及第2目所規定。另依首揭公路法第3條、第79條第1項規定可知，公路主管機關，在中央為交通部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市○○○○○路用地使用之申請程序、使用限制、設置位置及監督管理等事項之規則，由交通部定之。而交通部則依公路法第79條之授權，訂定汽車運輸業管理規則。茲依據汽車運輸業管理規則第139之1條第3項規定：「臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。」是以有關公路汽車客運業之路線調整，係屬委任或委辦之營運管理事項，應由各該公路主管機關依相關規定協調辦理。其次，台北市政府辦理直轄市交通規劃、營運及管理，係屬地方制度法第18條第10款規定保障之地方自治事項。而交通部對於有關公路汽車客運業營運班車在市區○○路線、設站地點及調整，或地方政府基於維護地方交通秩序需要所劃設管制區域等措施，歷來皆尊重地方政府之權責，準此，台北市政府交通局基於地方自治，評估當地交通環境，決定最適之營運路線及設站地點，就公路汽車客運業營運班車行經路線及設站地點得有權限因實際需要予以調整變更，核屬地方自治事項之範圍，是項調整變更自毋庸經他機關同意，此觀前開汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定，係應函請該管公路主管機關「辦理」，而非應函請該管公路主管機關「同意」，甚為明確。蓋公路汽車客運運輸業者之營運路線與設站地點，原先就是渠等與地方政府協議之產物，而與該管主管機關無涉，則當地政府因實際需要，調整變更原先協議設站地點，自亦非該管主管機關所得干預。至該條文規定「當地政府如因實際需要得予調整變更，並應函請該管公路主管機關辦理」乃係因當地政府非遭調整營運路線及設站地點之主管機關，而調整設站後將衍生公路汽車客運業者之路線是否調整，及營運路線許可證是否需更換或補發等問題，故需通知該管機關依相關規定處理。從而基於分權之原則，台北市政府交通局依其自治權限，就公路汽車客運業營運班車在臺北市區○○路線及設站地點所為之調整變更，只須函請該管公路主管機關（即高雄市政府）辦理，尚不須徵得高雄市政府之同意，亦毋須徵得交通部同意。故原告主張台北市政府交通局，依據汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定調整原告客運班車之營運路線及設站地點，應經交通部或高雄市同意，容有誤解。
⒉其次，台北市政府交通局94年8月2日北市交二字第094332
36500號函交通部之公文說明固然記載：「查本站現已完成工程施作，並訂於94年8月16日起營運，為配合本站試行及日後正式啟用，檢陳進駐國道客運路線之動線站位調整表如附表。因本站營運初期仍有持續辦理路線微調之需要，建請同意上開路線調整暫以試行方式辦理，於營運後路線調整定案後（預估營運後4－5個月）再行辦理正式路線調整。」惟該函文說明亦明確說明，依台北市政府交通局93年11月22日北市交二字第09335525401號公告，於國道客運臺北總站啟用日（94年8月16日）起○○○區○○設路側上客站位均撤銷，而考量部分業者有旅客移轉需要，若業者提出申請，將給與3個月緩衝期，而因緩衝期內仍有持續辦理路線微調之需要，為避免反覆加註營運路線許可證，建請於營運路線調整定案後再行辦理正式路線調整，期滿後（即94年11月16日起）原上客站將予拆除。嗣交通部以94年9月7日交路字第0940048071號函核復依該部公路總局意見辦理（即依公路總局94年8月19日路監運字第0940035982號函：「建請依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定同意辦理。」）此有雙方往來公函附卷可參。準此以觀，台北市政府交通局為了改善台北車站周邊之交通秩序，明定於國道客運臺北總站啟用日（94年8月16日）起，經3個月之緩衝期滿後○○○區○○設路側上客站位均予撤站之最後期限，而交通部亦未就台北市政府交通局所擬定實施日期、撤站日期事宜提出任何不同意見；抑且，台北市政府交通局嗣後亦依據交通部上開函文於94年9月16日以北市交二字第09434127800號函各公路運輸業者（含原告在內），明確表示已申請適用緩衝期之路線，期限至94年11月15日止，屆○○○區○○○路側上客站將全部撤銷等語，是有關台北市交通局屆期將撤銷原告在台北承德站位乙事，原告甚為清楚。
⒊除此，台北市政府為落實推動城際客運轉運站政策，減少
大客車於台北市區道路繞行及於路側密集設站衍生之交通、環境、噪音及居住品質問題，基於維護營運秩序維持道路交通安全與暢通，及增進公共利益之需要，由台北市政府交通局分別於：⑴92年4月8日發函預告各業者臺北車站周邊即將進行管制。⑵93年2月10日公告並轉知業者臺北車站周邊國道客運及公路客運設○○○區○○○○段）－禁止新設站位。⑶93年11月22日公告並轉知業者臺北車站周邊國道客運及公路客運設○○○區○○○○段）－撤除現有路側站位（自國道客運臺北總站啟用日起實施，得有緩衝3個月）。⑷94年8月2日國道客運臺北總站路線調整計畫呈報交通部，並副知各業者重申管制事宜。⑸94年8月16日國道客運臺北總站啟用。⑹94年11月4日公告並轉知各業者「臺北車站周邊國道客運及公路客運設○○○區○○○○段）－撤除現有路側站位實施日期自94年11月16日起。」。⑺94年11月9日赴現場各業者站牌處張貼公告。⑻94年11月15日第2次赴現場各業者站牌處張貼公告。
⑼94年11月16日開啟管制及執法等情，有台北市政府交通局92年4月8日北市交二字第09231330601號函、93年2月10日北市交二字第09330551100號函、93年2月10日北市交二字第09330551101號公告、93年11月22日北市交二字第0935525400號函、93年11月22日北市交二字第09335525401號公告、94年8月2日北市交二字第09433236500號函、94年11月4日北市交二字第09435032900號函、台北市交通局94年11月9日、15日至原告公司張貼公告照片等在卷足憑，在在證明位於臺北車站周邊國道客運及公路客運原有路側站位將自94年11月16日起全部撤除，業經台北市政府交通局多次公告在案，站位調整自始確定辦理，並非僅屬試辦性質。故本件系爭路線及站位調整既為台北市政府交通局為改善台北車站周圍之交通秩序所需，並採行一系列之行政作為，雖台北市政府交通局94年8月2日北市交二字第09433236500號函交通部之公文中記載：「．．因本站營運初期仍有持續辦理路線微調之需要，建請同意上開路線調整暫以試行方式辦理，於營運後路線調整定案後（預估營運後4－5個月）再行辦理正式路線調整。」等語，惟因台北市交通局辦理調整客運班車之營運路線，其初期仍有路線微調之需要，且為避免反覆加註營運路線許可證，故須以試行方式之辦理；然文中亦明確表明撤站之最後期限，即自94年11月16日起原上客之站位均將予以撤除，而原告業已充分了解期滿後即須撤站之效果，此亦可由原告於94年9月4日以羅客營業字第09400045號函高雄市政府交通局，其說明載明「國道客運台北總站於94年8月16日正式啟用，本公司因內部作業準備不及，無法如期進駐國道客運台北總站，故依據台北市政府交通局94年8月2日北市交二第00000000000號函辦理，申請原站址三個月緩衝期暫緩撤銷，如人員及內部作業準備妥當，會盡快遷入國道客運台北總站加入營運，．．」得到證明。故台北市政府交通局奉交通部以94年9月7日交路字第0000000000函核復「同意辦理」後，於上開路線微調完竣，並於緩衝期限屆滿後，撤銷原告在承德站上下車之站位，業已踐行一切必要之行政程序，依法尚無不合，殊難謂交通部上開函文僅是同意台北市政府交通局試辦系爭路線之調整而已，而台北市政府日後尚須重新再次辦理「正式」之路線調整，並取得交通部之核定。再者，台北市交通局既係依汽車運輸業管理規則第37條第1項第4款規定撤銷原告在承德站上下車之站位，只須函請該管公路主管機關（即高雄市政府）辦理，尚不須徵得高雄市政府之同意，亦毋須徵得交通部同意，詳如前述，故原告訴稱交通部同意台北市政府交通局試辦調整路線及站位之公函，並不等於交通部已正式核定其同意路線調整。台北市政府交通局未呈報交通部取得正式辦理路線調整之核准，竟逕將原告合法設置之承德站公告撤銷，於法有違云云，並不可採。
⒋又原告因國道客運臺北總站於94年8月16日正式啟用，其
以內部作業準備不及，無法如期進駐為由，向高雄市政府交通局請求協助申請承德站3個月緩衝暫緩撤銷設站，高雄市政府交通局遂於94年9月20日函請台北市政府交通局給與原告緩衝期，經台北市政府交通局函請原告補正申請，並於同年10月11日同意原告之申請，最終日期為94年11月15日。另台北市政府交通局於94年11月23日函知交通部、交通部公路總局及其轄下數個區監理所、高雄市政府交通局，並副知原告等各業者，國道客運臺北總站路線調整事宜，業於同年月16日起實施，臺北車站周邊國道客運及公路客運路線設站管制區內長途客運站位均撤銷並惠請協助完成許可證加註日期。而高雄市政府交通局除於94年9月12日以高市交三字第0940032412號函，命原告依台北市政府核定之行駛動線及站位營運外，亦於94年11月28日以高市交三字第0000000000函，催促原告儘速辦理申辦許可證加註事宜。此外，高雄市政府交通局復分別於94年12月30日、95年1月3日、1月5日分別通知原告，其所申請續營「臺北市○○○市○○道○○路線案，交通部已原則同意，並重申原告所屬「台北市－嘉義市」、「台北市○○○市○○○路線則為配合國道客運臺北總站路線調整，請確實依臺北市政府交通局94年11月23日北市交二字第09435240700號函及94年11月4日北市交二字第09435032900號公告事項行駛；並函請被告於95年1月8日前依據上開台北市政府交通局函及公告事項，就臺北車站周邊國道及公路客運路線設站管制區範圍內之站位及行駛動線完成原告「臺北市－高雄市」新證核發作業，及「台北市○○○市○○○路線許可證加註事宜，並俟交通部核定原告續營後，儘速完成新證核發。被告乃於95年1月4日另函請原告儘速完成許可證核發及加註事宜。而台北市政府復以95年1月4日府交二字第09427797100號函向高雄市政府表達執法過程完備且合法；此外，高雄市政府亦於95年1月9日完成辦理變更原告位於台北市承德站上客站及加註路線調整事宜，並核發95年1月9日高市交三汽字第101201號營運路線許可證，線別為「台北市－高雄市」，其往程起點（上客站）為「台北市國道客運臺北總站」，返程迄點（下客站）為「承德站」，以上皆有函文附卷可參。是高雄市政府就被告調整變更原告營運路線及設站地點乙案，並無爭議。至高雄市政府雖曾於94年12月29日以高市府交三字第0940065826號函覆台北市政府交通局，略稱：「．．．阿羅哈客運公司營運路線許可證所登載往返站『臺北市承德站』乙節，本府從未核復同意變更，該公司亦從未提出申辦，本府既未完成阿羅哈客運公司營運路線許可證變更作業，該公司『台北市承德站』係合法設站上下客。」等語，然台北市政府交通局基於地方政府之權限及汽車運輸業管理規則規定，就原告原來之營運路線及站位設置予以調整，本非該管主管機關（高雄市政府）所得干預，並且該函僅係高雄市政府就其對事實及法規之認知，發函告知台北市政府，並副知原告，性質上屬觀念通知，欠缺法效性，原告自無據該函主張信賴保護之餘地。是原告主張高雄市政府交通局就關於系爭原告營運路線及設站地點之調整變更有爭議，台北市政府應依汽車運輸業管理規則第37條第2項規定報請上級機關（即交通部）核定之云云，亦有誤解。
⒌再按，汽車運輸業管理規則第40條規定：「公路汽車客運
業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」本件原告所領取之高雄市○○○○路線許可證之有效期間係至93年11月30日止，嗣因國道客運臺北總站於94年8月16日正式啟用，原告以內部作業準備不及，無法如期進駐，經台北市政府交通局函請原告補正申請，並於同年10月11日同意原告之申請給予緩衝期，最終日期為94年11月15日，而原告原核定准許之台北市承德站，於台北市政府交通局94年11月16日撤站後，其所有AG－519號等多部營業大客車至95年2月間，仍繼續於該站載客，案經台北市政府交通局稽查取證，移請主管機關高雄市政府查處屬實，並交由受有高雄市政府權限委任之被告依法開立高市府交監三字第1551至1660號及1602至3525號違反汽車運輸業管理事件通知單計1,949件，繼而開立高市監三字第30－1551至30－3525號等計1,949件處分書，每件裁處9,000元罰鍰。依此，被告裁處原告罰鍰，乃係因原告違法停靠未經許可之台北市承德站（即違反營運許可證所規定之站位上下客）所致。而台北市政府交通局就原告之營運路線及站位之調整，僅係將原設台北市○○路路側上客站（即台北市○○路○段○○號前)移設至國道客運台北總站（台北市○○○路○○號）而已，即原告所經營之路線於起點（台北市範圍內）仍設有站位，此為台北市政府交通局法定職權之行使，與原告所營客運路線之增、減班無關，且亦不生部分路段停駛之效果。原告訴稱依據交通部訂頒之「續營申請處理原則」及「公路汽車客運審議委員會第39次全體委員會議記錄」，公路汽車客運審議委員會既同意原告之「台北市○○○市○○道○○路線繼續經營，因此被告辯稱原告「台北市○○○市○○道○○路線無營運路線許可證之依據，顯有違誤云云。然查，上開營運路線及站位之調整，並不生部分路段停駛之效果，何況前者係因原告違法停靠未經許可之台北市承德站而需受罰，而後者則為同意原告得於「台北市○○○市○○道○○路線繼續營運之問題，乃分屬不同之二件事情，殊不容混為一談。至高雄市政府94年12月29日高市府交三字第0940065826號函之發文日期為94年12月29日，而原告違章之事實始自94年11月18日，是原告主觀上認知是否合法停靠承德站，並抗拒停靠國道客運總站，就時間關係而言，顯然與該函之內容無關，要不能改變原告違反汽車運輸業管理規則第40條規定之事實，自不待言。
⒍又台北市政府交通局早於94年9月6日以北市交二字第0943
3804600號函高雄市政府交通局促請原告依核定路線行駛。而高雄市政府交通局旋於94年9月12日以高市交三字第0940032412號函，通知原告依台北市政府核定之行駛動線及站位營運；另於94年11月28日以高市交三字第0000000000函，催促原告儘速辦理申辦許可證加註事宜；嗣交通部公路總局於94年12月29日以路監運字第09400590300號函通知各公路主管機關，應就轄內客運業者於台北車站週邊國道及公路客運路線設站管制區範圍內之站位及行駛動線調整，完成許可證加註事宜。高雄市政府復於94年12月30日、95年1月3日、1月5日通知原告加註之最後期限為95年1月9日。迨至95年1月9日高雄市政府始完成辦理變更原告位於台北市承德站上客站及加註路線調整事宜，並核發95年1月9日高市交三汽字第101201號營運路線許可證，此為兩造所不爭。然有關加註路線調整事宜，乃係調整設站後所衍生公路汽車客運業者之營運許可證應如何據實記載之問題，故公路汽車客運業者原核定之路側站位倘遭地方政府為撤站之處分，縱於營運許可證未完成加註手續，仍不得在原站位上下車，否則即屬違反汽車運輸業管理規則第40條之規定。查台北市政府交通局前於94年9月16日以北市交二字第09434127800號函各公路運輸業者（含原告在內），明確表示已申請適用緩衝期之路線，期限至94年11月15日止，屆○○○區○○○路側上客站將全部撤銷，從而原告原核定准許之台北市承德站，於台北市政府交通局94年11月16日撤站後，其所有AG－519號等多部營業大客車至95年2月間，仍繼續於該站載客，其違章之事證甚為明確。是原告主張在高雄市政府交通局95年1月9日完成原告營運許可證之路線加註事宜前，仍須停靠在原核定之台北市承德站位云云，委無足採。
四、綜上所述，原告之主張均無可採。從而被告以原告原有之台北市承德站，於台北市政府交通局94年11月16日撤站後，其所有AG－519號等多部營業大客車至95年2月間，仍繼續於該站載客，違規事證明確，於95年5月24日開立高市監三字第30－1551至30－3525號等計1,949件處分書，每件裁處9,000元罰鍰，認事用法，均無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述主張核與本件判決之結果無涉，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年11月7日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國96年11月7日
書記官蔡玫芳