裁判字號：最高行政法院92年判字第1799號判決
裁判日期：民國92年12月18日
裁判案由：礦業法
最高行政法院判決九十二年度判字第一七九九號
上訴人久寶林礦股份有限公司代表人丙○○訴訟代理人 林元祥 律師被上訴人經濟部代表人甲○○
送達代右當事人間因礦業法事件，上訴人對於中華民國九十一年三月十四日臺北高等行政法院八十九年度訴字第三三四一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）前臺灣省礦務局東區辦事處（下稱礦務局東區處）民國（下同）八十七年九月五日東管字第八七六三號函已明白表示，其僅係代為轉達土地管理機關之意思表示或意思通知，否則被上訴人可命令上訴人不得為任何開採行為，何須以「函轉」土地管理機關之名為之，是上開函並非被上訴人之行政處分。原判決依據該函示而認係礦務局東區處命上訴人在未與土地管理機關辦妥土地租用手續前應暫停採掘之行政處分，有行政訴訟法第二百四十三條第一項所定判決不適用法規或適用法規不當之違法。（二）關於礦業權之取得、對於礦業權者經營之監督，固屬於被上訴人職權範圍內主管之事項，但關於國有土地之使用、處分、設定負擔等事項，則屬於財政部國有財產局主管（參國有財產法第九條）。又關於礦業權之設定取得，非以申請礦業權設定者已合法取得礦區土地使用權為要件，而依行為時（下同）礦業法第一條規定，取得礦業權者即得享有探採礦藏之權利，至於土地合法使用權源之取得，則依礦業法第六十一條之規定，由礦業權者自行向土地所有人購用或租用；一者為公法上行為，一者為私法上之關係，迥不相同（參司法院釋字第四四八號解釋、鈞院五十八年判字第二七○號判例）。而礦業權者於未取得礦區土地合法使用權源前，即有探採礦藏行為，僅係關於礦業權者應否對土地所有人負私法上損害賠償責任或應否返還不當得利之問題。是否取得礦區土地合法使用權源，既非礦業權者取得礦業權之前提要件，亦非被上訴人職權範圍內所主管之事項，礦業法亦未規定礦業權者未取得礦區土地合法使用權源前，不得行使礦業權之規定，則被上訴人自無權限以上訴人未與土地管理機關辦妥土地租用手續為由，逕予命令上訴人應暫先停止開採事務。被上訴人所為上訴人在未與土地管理機關辦妥土地租用手續前，應暫先停止開採之命，顯已逾越其職權範圍，自屬無效。而行政處分無效者，乃係自始無效、當然無效，無須受處分人請求撤銷為必要。是縱認為礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函所為要求上訴人在未與礦區土地管理機關辦妥土地租用手續前應暫先停止採掘者，係一行政處分，惟其乃係逾越事務權限所為者，為一無效之行政處分，無拘束上訴人及法院之效力，原判決未察，竟以上訴人未對該違法行政處分提起行政救濟，已告確定為由，遽為不利於上訴人之認定，自有行政訴訟法第二百四十三條第一項判決不適用法規或適用不當之違法。（三）如認為礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函係該處本於其職權所為之行政處分，但該函既未表明其為行政處分之意旨，復未記載不服該行政處分之救濟方法、期間及受理機關，自有行政程序法第九十六條第一項第六款規定之重大瑕疵情事。而查行政程序法第九十六條及第九十八條規定，為行政法上之一般原則或法理，應適用於行政機關所為之行政處分，不因行政處分係於行政程序法施行前作成，而有所不同。系爭行政處分之作成時，尚無行政程序法之頒行，上訴人根本無從依現行行政程序法第九十六條、第九十八條行使訴訟權，是自應准予上訴人一併爭執系爭行政處分之適法性。原判決未查系爭行政處分具有重大瑕疵，竟以該一行政處分已有形式確定力，即謂上訴人不得再為爭執其適法性，自難令上訴人甘服。（四）關於上訴人與土地管理機關間之土地租用手續是否已經辦理完竣之疑義，查：１、系爭礦業權所在礦區之土地管理機關，於六十九年八月間係前臺灣省警備總司令部清水習藝場，其後則更換為臺東師管區兼東部地區海岸巡防司令部迄至八十二年六月三十日止。上訴人自六十九年間至八十二年六月三十日止，與土地管理機關間皆有土地租約書面之簽定。八十二年七月一日土地管理機關更換為財政部國有財產局（下稱國產局）東區辦事處花蓮分處（下稱花蓮分處），不知何故一再拖延與花蓮縣卓溪鄉清水溪南岸嶺卓清地方諸礦業權者辦理土地租用之書面簽定手續，即使如是，諸礦業權者仍延續之前租約關係，續為土地之使用，而國產局花蓮分處亦仍於八十七年一月十二日函知諸礦業權者並收取土地使用補償金，上訴人亦依其函知，分期繳納八十二年七月一日起至八十七年十一月三十日止之土地使用補償金，足見在八十二年七月一日起至八十七年十一月三十日止之期間，土地管理機關確有延續前土地管理機關與上訴人間土地租用契約之法律關係，令上訴人使用礦區土地之同意。而礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函，乃係於土地管理機關同意上訴人使用礦區土地之期間內（八十二年七月一日起至八十七年十一月三十日）函知上訴人不得採掘，該函即使為一行政處分，亦應不生效力，蓋其限制上訴人探採之條件，於其發函予上訴人時並不存在。且按土地管理機關既向上訴人收取土地使用補償金，同意上訴人使用礦區土地，上訴人即有使用礦區土地之合法權源，否則土地管理機關一方面向上訴人收取土地補償金，礦業主管機關一方面禁止上訴人使用土地，豈不矛盾。２、嗣土地管理機關通知上訴人補為辦理土地租用書面之簽訂手續，上訴人乃於八十七年六月二十四日向土地管理機關提出土地租用之申請，經土地管理機關內部審核認為上訴人符合規定後，以八十八年一月十三日台財產北花三字第八八六○○三五號函知上訴人，而土地管理機關隨函檢送之租約，則已載明出租期限、租金條件及出租人等項，除足見土地管理機關有同意上訴人在八十二年七月一日起至八十七年十一月三十日止使用礦區土地，故其要求上訴人繳交自八十七年十月起至八十八年六月止之租金外，且租約書面之簽訂手續，於上訴人依土地管理機關之通知，將填妥承租人、保證人資料之租約書面及擔保金、租金寄達土地管理機關時即已完備。而上訴人於接獲土地上開函知後，即於八十八年二月十日以郵寄方式將租約及租金、擔保金寄發予土地管理機關，上訴人與土地管理機關間之土地租用手續業於辦理完竣，了無疑義。詎土地管理機關於八十八年五月五日以台財北花二第00000000號函知上訴人有部分越界開採及在公界上開採之情事，因而註銷上訴人之申請租用礦區土地案，土地管理機關並即向臺灣花蓮地方法院提起返還所有物及請求不當得利之訴，而該民事訴訟事件爭執所在，即為該案兩造間之土地租用契約關係是否已經合法有效成立，該一事件目前仍繫屬最高法院審理中。３、按上訴人如已與土地管理機關辦妥土地租用手續，則礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函命令上訴人在辦妥土地租用手續前應暫停採掘之行政處分，即因禁止之條件已不存在而失其效力，自無上訴人不遵辦礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函命令之情事。而上訴人與土地管理機關間關於土地租用契約是否已合法成立，既攸關於被上訴人所為撤銷上訴人礦業權行政處分適法性之認定，依行政訴訟法第一百七十七條之規定，原審應依法裁定本件訴訟程序停止進行，始為適法。原審竟認其應論究者係上訴人有無抗不遵辦礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函命令之情事，不以上訴人與土地管理機關間之土地租用契約是否已合法成立為判決之依據，遽為不利於上訴人之認斷，自有不適用行政訴訟法第一百七十七條規定或適用不當之判決違背法令情事。（五）縱使認為礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函係屬行政處分，惟上訴人與土地管理機關間之土地租用手續辦理，乃係屬私法之問題，應與公益無關。按上訴人原已合法取得礦業權，依法即得為礦藏之探採，而礦業權之取得不以已取得土地合法使用權源為必要，此觀礦業法將礦業權之設定取得及礦業權用地之使用，分為規定自明。礦業權者未依礦業法第六十一條規定購用或租用土地，即為礦藏之探採，僅係應否對土地所有人負損害賠償責任或對國家返還不當得利之問題而已，純屬私法問題；縱使因而有竊佔罪之問題，因刑法上之竊佔罪非係以保護國家法益為目的，國有財產法則無關於竊佔國有財產罪之特別規定，自應適用以保護一般人法益之刑法竊佔罪規定。是原判決僅因系爭礦業權之礦區土地為國有或礦藏於未開採前屬於國有，即謂其公與益有關，實非的論。此自被上訴人於八十四年九月十九日以經（八四）礦字第八四二七二七二八號函公布修正「礦業法第三十四條第一項、第四十三條第三款及第八十一條第一項規定妨害（有害）公益之認定原則」觀之，亦無礦業權未與土地所有人辦妥土地租用手續前即為礦藏開採者，係屬妨害或有害公益之規定，更足徵之。即使認為礦業權者在未取得土地合法使用權源前之礦藏探採行為，乃屬有害或妨害公益者，惟該有害或妨害公益之情形，是否除撤銷礦業權者之礦業權外，已無以其他方法為補救之可能，原判決對於上訴人爭執所謂妨害或有害公益是否已達無法補救程度，及對被上訴人所為系爭行政處分是否符合比例原則之要求，不為論究，自有行政訴訟法第二百四十三條第一項所定不適用法規或適用不當及同條第二項第六款所定判決不備理由之違背法令情事。（六）被上訴人指稱上訴人越界至公界區域內開採礦藏一事，被上訴人從未舉證說明，況是否有越界開採情事，常須經勘測始能確定，此觀礦務局東區處所屬人員乙○○有關上訴人法定代理人涉嫌竊佔乙案偵查程序中所言，及證人 曾添福 之證言，佐諸礦務局東區處多次發函於上訴人之公函內容，均僅言上訴人「疑似越界開採」即知。再者，公界係為避免鄰接礦業權者發生糾紛而設，業者可就公界土地行協議利用，若生糾紛亦得由彼此協調解決，再以同意書報請目的主管機管備查即可，是修正後礦業法刪除原第六條第三項關於公界之規定，是以縱礦業權者逾越礦區至公界內採取礦石，有違礦業主管機關之命令，亦顯非有害公益無法補救，自與依礦業權法第八十一條第一項適用同法第四十三條第三款，准礦業主管機關撤銷礦業權者礦業權之規定構成要件不符，原判決未勾稽及此，認事用法難謂無違法，為此求為廢棄原判決並撤銷一再訴願決定及原處分。
二、被上訴人則以：（一）礦務局東區處八十七年九月五日八七東管字第八六七三號函，係依據礦業法第八十一條、同法第四十三條第三款、礦場安全法第三十四條第一項及同法第三十五條規定，實施監督檢查；因該礦違法開採經禁採、禁制處分在前，且八十七年四月十八日檢查時，因違法開採，經依礦場安全法第三十五條規定揭立之禁制標誌（即局部封閉）亦遭破壞，並於現場開採，故於檢查後依前開規定作成處分。礦務局東區處八十七年九月五日八七東管字第八六七三號函主體係為處分，與用地取得無涉；其後該礦一再抗不遵辦暫行停止工作處分，至撤銷上訴人礦業權，亦與用地取得與否無相對關係。（二）行政程序法自九十年一月一日施行，而上訴人認為有重大瑕疵之行政處分係於八十七年九月五日所為，且以書面（函）通知，自有訴願法第三條之適用。倘上訴人認有瑕疵或不當，於原處分當時即可依訴願法第一條第一項規定，提起行政救濟，惟上訴人就該事件，並未提起行政救濟，該行政處分即已確定。（三）礦業法第一條及同法第六條第三項，業已明定為免相鄰兩礦間糾紛，劃定公界以為區隔及公界內之礦係屬國有；另上訴人原領礦區第一採礦場與公界間之相對關係，係為同一山頭順向坡之上（公界）下（第一採礦場）關係；又第一採礦場（禁採處分迄未解除）因未依原露天採掘面規劃原則方式採礦，使得公界與第一採礦場形成一陡壁（與規定不服），故該礦各項開採作業及以引水澆灌公界上方危石裂隙，造成礦石崩落；或於下方第一採礦場，以下拔法採礦造成上方礦石崩落方式採礦，均與法令規定不符。（四）礦業法第八十一條第一項前段中「暫行停止工作」之作為規定，礦務局東區處已多次重申，惟上訴人一再抗不遵辦，被上訴人依同法後段予以處分礦業權，並無不當等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件原處分即被上訴人八十八年十月二十日經（八八）礦局字第八八八五九四二六號函，係以上訴人抗不遵辦礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函所為上訴人應暫行停止工作之命令，爰適用礦業法第四十三條第三款之規定，撤銷其礦業權。因此，本件應審究者，乃上訴人是否有抗不遵辦礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函之情事存在，與礦業權之取得存續，及礦業用地之合法使用係屬二事，此觀礦業法第二章及第四章就此分設規定至明。從而，有關上訴人所訴其與國產局花蓮分處間之租約是否合法成立生效各節，均不影響本件原處分之適法性判斷。（二）礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函，乃礦業主管機關對於礦業工程認為妨害公益時，所為命令礦業權者暫行停止工作之行政處分，而上訴人對於上開已發生法律效果之單方行政行為，並未提起行政救濟，此業據上訴人於本院九十年八月八日行準備程序時自承在案，是礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函之行政處分，已屬確定，則上訴人對於上開函所據之事實基礎及其適法性之爭議，均非本件應予論究者。（三）按中華民國領域內之礦，均為國有，非依礦業法取得礦業權，不得探採（礦業法第一條參照），而已經取得礦業權者，非謂即得於礦區內任意為探採行為，於未依礦業法及其他有關法律之規定取得土地使用權之前，當然不得為任何探採行為，此觀乎礦業法第六十一條規定即明。職是，礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函，基於公益之考量，要求上訴人於取得土地使用權之前，應暫停採掘之處分，洵屬有據。（四）上訴人抗不遵辦礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函所為上訴人應暫行停止工作之命令，其事證如下：１、礦務局東區處八十八年四月十九日八八東管字第三四五六號函知上訴人；２、國產局花蓮分處八十八年六月十七日台財產北花三第00000000號函礦務局及其東區辦事處暨臺灣花蓮地方法院檢察署；３、礦務局東區處八十八年六月二十九日八八東管字第五四二四號函知上訴人；４、被上訴人所屬礦務局政風室就會同臺灣花蓮地方法院檢察署勘測花蓮縣○○鄉○○段九六、九六—三、一四二及一四二—三地號土地勘測案，以八十八年九月二十七日八八礦廉一字第二三○號函所屬東區辦事處；５、八十八年十月五日由國產局、礦務局、花蓮縣玉里地政事務所及上訴人代表人於礦區現場之會勘紀錄；６、被上訴人於九十年八月二十三日以經（九○）礦局字第○九○二○一一○七七○號函送本院之八十八年九月十七日及同年十月五日會勘時國財局人員所拍攝照片之掃描本七份。（五）上訴人主張其未有開採礦石之行為云云，惟除其違法事證已如前述外，被上訴人亦指出上訴人所屬採礦場內之機械均屬重機械，且採礦場前除設有工寮外，另設有柵欄派員看守，他人實無法進入，歷次檢查等皆須由上訴人派員開啟，始得進入，包含檢察官會勘時亦然，上訴人並自承其在礦場入口設柵欄、派員看守，則上訴人空言否認其有開採礦石之行為，顯為卸責之詞，核無足採。（六）按礦業工程是否有妨害公益，均屬判斷問題，本件礦業主管機關所享有判斷餘地，既有事實之根據作為判斷之基礎，所為撤銷上訴人礦業權之處分，即無不合，因而駁回上訴人之訴。
四、本院按：「經濟部或省（直轄市）主管機關對於礦業工程認為妨害公益時，應令礦業權者立即採取改善措施，或暫行停止工作，如抗不遵辦，得適用第四十三條第三款之規定。」「礦業權者有左列情事之一時，其礦業權應即撤銷：．．．三、礦業之經營有害公益無法補救，或違反安全法令，不遵令改善者。」行為時礦業法第八十一條第一項、第四十三條第三款分別定有明文。則經濟部或省（直轄市）主管機關對於礦業工程認有妨害公益，而依礦業法第八十一條第一項規定命暫行停止工作，自屬其法定職權。至經濟部或省（直轄市）主管機關命礦業權者暫停工作所持之理由如何，對其係有權處分之機關一節，不生影響。另礦業權者於接受經濟部或省（直轄市）主管機關接受暫時停止工作之處分後，不停止工作，經濟部或省（直轄市）主管機關即得認已合於同法第四十三條第三款所定之要件，而撤銷其礦業權。又礦業權者所實施之礦業工程是否妨害公益，於經濟部或省（直轄市）主管機關為命礦業權者暫行停止工作之處分前，應予審酌，苟就命停止工作之處分業已不得爭執，礦業權者即不得再於嗣後關於撤銷礦業權處分之行政爭訟中，就礦業工程是否妨害公益之要件再為爭執。經查：本件上訴人原領有被上訴人核發之台濟採字第五二七九號採礦執照，礦區地點位於花蓮縣卓溪鄉清水溪南岸嶺卓清地方（即礦業字第二四三二號蛇紋石、滑石、石棉、寶石礦區），前經礦務局東區處於八十七年九月五日以東管字第八七六三號函命上訴人暫時停止採掘，及切實依照國產局花蓮分處八十六年十月四日台財產北花三字第八六六○九六一三號函所示在未辦妥土地租用事宜前，勿先行開採。上訴人於收受前開函後，未對之提起行政救濟；嗣被上訴人派員於八十八年九月十七日及八十八年十月五日前往上訴人所屬久寶第一礦場第一採礦場實地調查結果，發現該礦場仍有作業情事等情，為原審依法認定之事實，被上訴人乃依前開規定撤銷上訴人之礦業權，經核並無不合。次按：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項定有明文。本件礦務局東區處八十七年九月五日東管字第八七六三號函，係礦務局東區處單方就採礦權之有關公法上事項，命上訴人應停止工作，而非僅轉達國產局花蓮分處關於土地租用之意見，依前開規定，即發生上訴人無權進行採礦，否則上訴人得撤銷上訴人之礦業權之效果，自屬行政處分。至礦務局東區處函雖載有上訴人應依照國產局花蓮分處函於辦妥土地租用事宜前勿先行開採等語，惟有關土地使用權事項，僅係礦務局東區處於權限範圍內作成前開處分之背景理由之一，而非礦務局東區處就土地使用有關事項作出任何措施，尚不得以礦務局東區處非國有土地管理機關，即謂前開函非屬行政處分。再按：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」九十年一月一日開始施行之行政程序法第九十八條第三項分別定有明文。查本件礦務局東區處之處分作成於八十七年九月五日，乃於行政程序法施行前，應無行政程序法之適用，自不得以前開處分欠缺行政程序法第九十八條第三項所定表明其為行政處分之意旨及提起行政救濟期間之記載，即謂該處分違反該條規定而無效。況書面之行政處分欠缺提起行政救濟期間之記載，與行政程序法第一百十一條規定之無效事由不合，且依同法第九十八條第三項之規定，亦不以之為無效，上訴人主張前開礦務局東區處之處分為無效，自非有據。再者，修正前訴願法第九條就提起訴願之期間已明定為三十日，原不容行政處分長期處於不能確定之狀態。本件上訴人於礦務局東區處前開處分之訴願期間經過後，未提起訴願，逾一年本件原處分作成後，始對本件原處分提起行政爭訟，併對礦務局東區處前開處分爭執，自難謂為適法。基上所述，本件原判決並無不合，上訴意旨指摘其違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十二月十八日
最高行政法院第三庭
審判長法官葉振權
法官林茂權法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十二年十二月十八日