高雄高等行政法院93年度簡字第291號判決

裁判字號：高雄高等行政法院93年簡字第291號判決

裁判日期：民國93年10月22日

裁判案由：消防法

高雄高等行政法院簡易判決九十三年度簡字第二九一號
原告甲○被告高雄市政府代表人乙○○○○右當事人間因消防法事件，原告不服內政部中華民國九十三年十月六日台內訴字第０九三０００四七六七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告為高雄市○鎮區○○路○○○號「久三企業有限公司」負責人，為該場所實際支配管理權人。被告所屬消防局稽查人員於民國（下同）九十三年二月二十三日前往該營業場所實施稽查，發現該場所置放已灌氣逾期未送驗鋼瓶二十公斤五桶、十六公斤七桶、五公斤一桶，合計十三桶，核有違反消防法第十五條及同法條授權訂定之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第七十五條規定，即拍照存證予以舉發，並依同法第四十二條規定及違反消防法第十五條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表規定，處原告新台幣（下同）四萬元之罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：（一）原告乃合法聲請營利事業登記設立之久三企業有限公司，經營液化石油氣零售買賣，供應民生之必需，每日出入之鋼瓶數量不一，亦依照消防法令相關規定送驗鋼瓶，常有送氣供應客戶時尚未逾期，惟消費用戶使用期間非原告所能全面掌控，致時有收回空桶已經過期，灌裝場收送空瓶之工作，匆忙紊亂，稍有不慎，逾期鋼瓶之存在，勢所難免，絕非原告故意，實乃疏失所致。再者，鋼瓶檢驗場之檢驗量業已呈飽和狀態，目前鋼材飆漲，不僅新鋼瓶欲購無門，且大量新進鋼瓶之成本，於景氣低靡、市場價格惡性競爭、無利可圖之狀況下，恐非原告所能負擔，惟原告亦不致於為省卻一、二百元之檢驗費，甘冒受罰之理，實乃鋼瓶供需失調未及送驗所致。（二）按公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法行安全搬運，達管制量時應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍分類、製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準、儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之，但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。第十五條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造，儲存或處理場所其位置、構造及設備未符合設置標準或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理人或行為人新台幣二萬元以上十萬元以下罰鍰，經處罰鍰仍不改善者得連續處罰並得予以三十日以下停業或停止其使用之處分。前開消防法第十五條及第四十二條固定有明文。惟「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，究係行攻院內政部消防署自行頒訂消防法空白授權之補充規範，質屬行政命令之單行法規，高雄市政府消防局逕依其第七十五條第一項等規定，認定原告違反其規範，再依附消防法第十五條及四十二條規定裁處罰鍰，容有未洽。（三）依八十五年一月五日司法院釋第三九四號解釋：建築法第十五條第二項規定：「營造業之管理規則，由內政部定之」，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對於營造業者所為之裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留之意旨．．．。又中央法規標準法第五條第二款規定：關於人民之權利、義務，應由法律訂定之。及行政裁罰涉及人民權利之限制，均應為法律明文，此觀相關罰則，含消防法、災害防治法、民防法等，就其裁罰處分之構成要件、事項及處分標準，皆為法律明文。然消防法僅就第十五條第二項粗糙空白授權任由消防主管機關訂定之，再依第四十二條為模糊之裁罰，容有未洽。（四）家用液化石油氣安全管理法草案刻正於立法院審議中，相關罰則即明定於其第十六至二十六條及第二十七條、第二十八條，計十三條，俟立法院三讀通過公布施行後，依為裁罰依據，則無違誤。（五）關於中央部會訂定的法規命令，以及地方自治法規，是否為強行定，理論上頗有爭議。且按內政部消防署另有自行訂定之各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法安件處理注意事項表及公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場違規程度裁處分類表等等，僅係消防機關之行政規則，依行政程序法第一百五十八條、第一百五十九條、第一百六十條、第一百六十一條、第一百六十二條等相關規定，消防主管機關規範下級機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生規範效力之一般抽象之規定，其可自行訂定、廢止，惟對外並無直接規範之效力。準此高雄市政府消防局，依據法規命令即公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法及行政規則即各級消防主管機關辦理消防檢查處理注意事項表、公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表等，認定原告違法，顯然違反法律保留及授權明確性之原則，被告之裁罰處分，違反行政程序法第一百一十條第四項：「無效之行政處分自始不生效力。」及行政程序法第一百一十一條第七款：「其他具有重大明顯之瑕疵者」等規定，自應予以撤銷。（六）八十五年八月二日司法院釋字第四一二號解釋（吳庚大法官不同意見書）．．．第三段．．．其旨意乃法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範須為具體明確之規定，若僅概括三、五條法律授權行政機關以訂定之次級規範方式加以替代．．．行政機關發布之法規命令已非執行法律之補充規定，乃係構成以命令代替法律之僭越、行政立法使權力分立之憲法原理遭受結構性之破壞。消防法第十五條第二項但書將相關核心事項，空白授權內政部消防署自行訂定單行行政命令「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」及內政部消防署消防主管機關自行訂定法源未臻明確之行政規則「各級消防主管機關辦理消防安全檢查處理注意事項表」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」等，而據以認定原告違法，依消防法第四十二條規定裁處原告罰鍰，其法源依據，自有爭議。（七）前揭各級消防主管機關辦理消防安全檢查處理注意事項表及公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表等，非為法規命令之位階，僅係消防主管機關之內部行政規則或補充性質之規定。且「消防法」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準安全管理辦法」、「各級消防主管機關辦理消防安全檢查處理注意事項表」及「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」等相關消防法令，疊床架屋，莫衷一是，自無分別存在之必要。消防主管機關、單位應依法行政，適時修正兼顧私經濟正當營運之需求，乃訴請撤銷原處分及訴願決定云云。被告答辯意旨則謂：（一）按「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。」「前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」「第十五條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；．．」分別為消防法第十五條第一項、第二項前段及第四十二條前段所明定。另按「液化石油氣製造及處理場所之經營者應於容器檢驗期限屆滿前，將容器送往中央主管機關認可之檢驗場，依定期檢驗基準實施檢驗；經檢驗合格之容器，應附加合格標示。前項容器之定期檢驗基準，由中央主管機關定之。第一項液化石油氣檢驗場其認可之申請、發給、基本設施、檢驗作業基準、容器合格標示與不合格處理、作業人員之教育訓練及其他應遵行事項之管理要點，由中央主管機關定之。」為公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十五條所明定。又依內政部消防署「違反消防法第十五條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體之儲存、處理及搬運之安全管理規定裁處基準」所定儲存逾檢驗期限之鋼瓶超過十支為嚴重違規之等級，而嚴重違規第一次查獲應處四萬元以下罰鍰。（二）本件被告所屬消防局稽查人員於事實欄所載時間至本市○鎮區○○路○○○號「久三企業有限公司」實施檢查，發現該場所存放已灌氣逾期未送驗液化石油氣鋼瓶二十公斤五桶、十六公斤七桶、五公斤一桶，合計十三桶，有現場拍攝之存證照片、陳報單、舉發通知單、逾期鋼瓶查處清冊等影本，附卷可稽，違規事實，洵堪認定，被告乃據以科處原告四萬元罰鍰，經核於法並無不合。
（三）又「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」係由內政部依消防法第十五條授權訂定之法規命令，其訂定之內容係在授權範圍內，就有關項目之細節性、技術性事項訂定之，並無逾越母法之授權範圍，自與法律保留原則無違。而「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」及「違反消防法第十五條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」則為內政部依其權責為協助下級機關業務處理，行使裁量權而訂頒之行政規則，其為依行政程序法第一百五十九條規定所訂定，亦無違反法律保留原則可言，則被告據以認定事實及裁罰之依據，並無適法性之疑義。又關於罰鍰額度部分，按消防法第四十二條，其所訂定之罰鍰額度為二萬元以上十萬元以下，核其以相對罰鍰訂其額度之目的即在授權主管機關能權衡違規情節給予妥適之處分以符比例原則，故原處分對罰鍰額度之科處即有裁量權，其裁量之結果如無明顯過當之情形，即非法所不許。本件違規事實雖為查獲逾期未送驗瓦斯鋼瓶二十公斤五桶、十六公斤七桶、五公斤一桶，合計十三桶，惟該瓦斯為可燃性高壓氣體，其具公共危險發生之潛在性，且該鋼瓶遭查獲時已灌氣完畢，是原告之違規事實難謂輕微，故被告乃酌處罰鍰四萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告所訴亦不足採，請予駁回等語。
三、按「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」、「第十五條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新台幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以三十日以下停業或停止其使用之處分。」分別為消防法第二條、第十五條及第四十二條所明定。次按依消防法第十五條第二項授權訂定之公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十五條第一項規定：「液化石油氣製造及處理場所之經營者應於容器檢驗期限屆滿前，將容器送往中央主管機關認可之檢驗場，依定期檢驗基準實施檢驗；經檢驗合格之容器，應附加合格標示。」上開設置標準暨安全管理辦法既係本於消防法之授權，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關所訂定之設置標準暨安全管理辦法，自符合授權明確性原則，且其內容均未逾消防法母法之規範範圍，本院自得適用之。
四、本件原告為高雄市○鎮區○○路○○○號「久三企業有限公司」負責人，為該場所實際支配管理權人。被告所屬消防局稽查人員於九十三年二月二十三日前往該營業場所實施稽查，發現該場所置放已灌氣逾期未送驗鋼瓶二十公斤五桶、十六公斤七桶、五公斤一桶，合計十三桶，前經被告所屬消防局人員查獲等事實，亦有被告提出之陳報單、舉發通知單、現場照片附於原處分卷可證，且該舉發通知單經負責人甲○簽章無訛，原告對上開事實亦不爭執，則原告既為久三企業有限公司之管理權人，而該公司有上開違規之事實，被告予以裁處罰鍰，揆諸首揭法令規定，核無違誤。
五、至原告雖主張上開設置標準暨安全管理辦法係依消防法空白授權訂定，欠缺明確性及違反法律保留原則，依據該法令所為本件裁罰處分自有瑕疵，應予撤銷云云。然查，上開消防法第十五條第二項規定，既已就關於可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，明定授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之；而消防署依該法條授權所訂定之上開設置標準暨安全管理辦法，如上述，均在授權範圍內，且僅就授權項目之細節性、技術性事項訂定，並無逾越消防法母法規定範圍；又上開設置標準暨安全管理辦法，並未訂定關於違反該辦法之違規行為應如何處罰之規定，而係於其母法消防法第四十二條訂定此類違規行為之處罰；而本件被告即係以原告有未符合上開設置標準暨安全管理辦法第七十五條及消防法第十五條之違章，構成消防法第四十二條規定之裁罰要件而予處分，所適用之法令並無原告所稱欠缺授權明確性及違反法律保留可言。原告此項主張，要屬對授權明確性及法律保留原則及上開法令規定之誤解，自非可採。另「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」附表五「違反消防法第十五條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」，為主管機關訂定行政規則，實為避免恣意裁量造成不公，而訂定之內部遵循之行政規則，尚不對外直接發生何種法律效果。申言之，本件被告對原告裁罰之依據，仍為前揭消防法之規定，仍依中央法規標準法所指之「法律」而為裁罰，自無違反法律保留及授權明確性原則。原告猶執此爭執，洵無可取。
六、再按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，司法院釋字第二七五號解釋在案。申言之，所謂「僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者」，即學理上所稱之「不服從犯」，其係指依法有作為義務或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件。觀之消防法第十五條及第四十二條規定，主觀上並未限於故意情形，當原告違反此禁止規定時，雖非出於故意，依上開說明，仍應受過失之推定，於原告不能舉證證明自己無過失之情形下，仍應受處罰。本件原告起訴狀載「．．逾期鋼瓶之存在，勢所難免，絕非原告故意，實乃疏失所致」等語，亦自承其有過失，揆諸首揭司法院釋字第二七五號解釋意旨，自無從卸責。
七、綜上所述，原告既有液化石油氣鋼瓶容器逾期未送驗之情形，違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十五條及消防法第十五條第二項規定，則被告依消防法第四十二條規定裁處原告罰鍰，即無違誤。訴願決定予以維持亦無不合。原告起訴請求將訴願決定及原處分均撤銷，即無理由，應予駁回。又本件應適用簡易訴訟程序，並不經言詞辯論為之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十月二十二日
高雄高等行政法院第二庭
法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年十月二十二日
法院書記官陳嬿如附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。