裁判字號：臺中高等行政法院96年簡字第318號裁定
裁判日期：民國96年06月29日
裁判案由：返還震災慰問金
臺中高等行政法院裁定
九十六年度簡字第三一八號原告甲○○訴訟代理人丙○○被告臺中市北區區公所代表人乙○○訴訟代理人丁○○
簡士喆 戊○○上列當事人間因返還震災慰問金事件，原告不服臺中市政府中華民國九十六年四月廿五日府法訴字第○九六○○八九一五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、緣原告所有坐落台中市○區○○里○○路○○○巷○○號一樓房屋（即美麗殿大廈，下稱系爭房屋），於民國八十八年九月廿一日發生九二一集集大地震時損壞，因建築師公會與行政院災後重建推動委員會之鑑定結果不一，被告乃於八十八年十月十六日依權責公告系爭房屋為全倒，並於原告簽立切結書承諾如改判半倒則同意無條件返還新台幣（下同）十萬元慰助金後，依內政部八十八年九月廿八日台（八八）內社字第八八八二二六九號函所頒之發放慰助金標準，發給原告全倒之慰助金二十萬元。嗣被告依行政院公共工程委員會及內政部共同會銜以九十年九月廿一日工程術字第九○○三六二八二號、台九○內營字第九○八五四六六號函送之美麗殿大樓鑑定書所載「鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定」之結論，及最高行政法院九十四年十一月十七日九十四年度判字第一八○四號判決結果，以九十四年十二月廿三日公所社字第○九四○○二○八六四號公告改判系爭房屋為半倒，並以九十六年一月廿六日公所社字第○九六○○○一八二八號函通知原告繳回溢領之震災慰助金十萬元。原告不服該函，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告訴稱略以：㈠按行政院公共工程委員會於九十年九月廿一日作成系爭房屋為可修繕補強之最終鑑定結論後，被告至遲於台中市政府九十一年六月十一日召開「本市美麗殿Ａ棟至Ｆ棟」判定疑義協調會，作成請被告改判半倒追回十萬元慰助金之結論時，即知悉原處分違法而有撤銷原因存在。被告遲至九十四年十二月廿三日始作成系爭追繳十萬元之處分，顯已逾行政程序法第一百二十一條所定二年之除斥期間。㈡被告雖曾於九十四年十二月廿一日召開美麗殿大廈改判之公聽會，惟並未預留相當期間，更未逐一通知原告等大廈所有區分所有權人，顯未踐行行政程序法第五十四、五十五、五十六條所規範之聽證程序。是被告嗣後作成系爭處分，當屬違法而有重大瑕疵。㈢依九二一震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第四條規定，鑑定小組依據申請人提供詳細卷證資料審查後，應以「工程專業技術就建築物安全分析數據」辦理建築物原地重建或修繕補強之最終鑑定。惟被告所依據之鑑定意見，竟僅憑台灣省建築師公會台中市辦事處及中央大學土木系之鑑定結果，即作成系爭房屋可作修繕補強之最終鑑定，並對台中市政府八十八年十月五日會同專業技師所為之建築物危險分級評估結果，及行政院災後重建推動委員會之履勘結果，以其鑑定人員未符合建築法第七十七條第三項規定為由（該規定與判定全倒、半倒無涉），而謂其鑑定結果僅供參考，又未對高雄市土木技師公會之鑑定報告作出說明。是被告所憑之鑑定報告既未指明其採信與否之具體理由，又未對如何修復補強始能確保系爭房屋之結構安全無虞作出交代，即作成可修復補強之結論，當有重大瑕疵。㈣被告前曾對系爭房屋作成全倒判定及發給二十萬元慰助金之行政處分（信賴基礎），台中市政府亦因此作成公告限期拆除之行政處分，並辦理拆除工程發包作業，原告因此深信系爭房屋將會拆除而搬遷搬離，並貸款重新購屋或租屋居住，是原告為此已將該二十萬元慰助金花用殆盡（信賴行為，原告不知所領二十萬元慰助金無法律上之原因），故所得之利益已不存在。按原告並無行政程序法第一百十九條信賴不受保護之情形，且憑系爭切結書之文字亦不能認定原告之信賴不受保護，是依同法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十一條第一項規定及最高行政法院八十九年度判字第一一○三號判決意旨，該等利益既已不存在，原告自無返還義務等語。
三、按義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，而其處分書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，逾期不履行，主管機關得移送行政執行處執行，行政執行法第十一條第一項第一款固定有明文。惟該款規定所稱之「公法上金錢給付義務」，依同法施行細則第二條規定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或其他公法上應給付金錢之義務。另查上開施行細則所舉之「稅款、滯納金、滯報費」等，均屬可由行政機關依法以單方裁量核定之金錢給付，是該施行細則第二條所稱「其他公法上應給付金錢之義務」，自係指可由行政機關依法以單方裁量核定之金錢給付而言。經查，本件被告請求原告返還溢領之十萬元慰助金，係以其原依行政院災後重建推動委員會指派國道新建工程處人員複勘後宣佈系爭房屋為「全倒」，而引據內政部八十八年九月廿八日台（八八）內社字第八八八二二六九號函頒發放慰助金標準，發給原告全倒之慰助金二十萬元。嗣因行政院公共工程委員會及內政部共同會銜以九十年九月廿一日（九○）工程術字第九○○三六二八二號、台九○內營字第九○八五四六六號函送美麗殿大樓鑑定書，作成「鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定」（本院卷八八至九五頁），又系爭房屋起造人東正建設股份有限公司，請求撤銷台中市政府公告系爭房屋所有權人應於七日內拆除系爭房屋之行政處分案件，循序提起行政訴訟，亦經本院依據上開最終鑑定結果，而以九十二年度訴更一字第一七號判決，撤銷台中市政府八十九年一月十二日八九府工建字第九○○八四二號公告，並經最高行政法院於九十四年十一月十七日判決駁回上訴確定（同卷一○五至一三七頁）。被告因而於九十四年十二月廿三日以公所社字第○九四○○二○八六四號公告判定系爭房屋為「半倒」（同卷一七九頁），並以九十六年一月廿六日公所社字第○九六○○○一八二八號函通知原告繳回溢領之震災慰助金十萬元（同卷一五八至一五九頁）。從而，本件被告請求原告返還十萬元慰助金，顯係依公法上之不當得利請求權請求。次按公法上之不當得利請求權，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等，被告並無單方裁量之決定權，性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務，亦即被告行使不當得利返還請求權，係基於與原告相同地位所為之請求。
四、次按一般情形，行政機關於發放補償金時，並無由人民簽立切結書，承諾某種特定條件所發生之溢領時，同意返還，故行政機關於事後如發現有溢領情事，請求人民返還溢領之款項，自需先撤銷原發放之行政處分，始得請求人民返還，故應認行政機關之催告函兼有撤銷前行政處分之意旨存在。惟本件被告於發放二十萬元慰助金當時，就系爭房屋究竟係屬全倒抑或為半倒，尚未經最終鑑定，被告係基於九二一地震係屬強震，居民受創者甚眾，被告為救助災民，未待最終鑑定即先發放慰助金，故於發放當時，曾要求原告等書立切結書承諾：「本大樓如改判為半倒，同意無條件返還半數十萬元慰助金。」此有該切結書附原處分卷(未編頁碼)可稽，並為兩造所不爭。再按被告於發放慰助金時要求原告等簽立之上開切結書，其性質應屬「附解除條件之準附款」（學者吳庚著行政法之理論與實用第九版第三六八頁參照）。另按行政程序法並未就解除條件有所規定，自應準用民法之規定。經查民法第九十九條第二項規定：「附解除條件之法律行為，於條件成就時失其效力。」是依該條之規定，法律行為於條件成就時即失其效力，無待當事人另為解除契約之意思表示，則行政處分附有解除條件之附款者，自亦於解除條件成就時，該部分之行政處分即失其效力，無待行政機關另為撤銷或廢止之行政處分。本件被告前發放原告二十萬元慰助金之行政處分，其中十萬元部分，嗣依據行政院公共工程委員會及內政部共同會銜以九十年九月廿一日（九○）工程術字第九○○三六二八二號、台九○內營字第九○八五四六六號函送美麗殿大樓鑑定書，作成「鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定」，改判系爭房屋為半倒，上開切結書所附之解除條件業已成就，被告給付原告該十萬元部分慰助金，即失其效力，無待被告另為撤銷或廢止之行政處分。至被告對九十六年一月廿六日公所社字第○九六○○○一八二八號通知原告繳回溢領之震災慰助金十萬元之催告函，是否兼有撤銷前行政處分之意思，其陳述先後不一，惟行政訴訟審理中，對已確定之事實如何適用法律，本屬行政法院應依職權適用，不受當事人對法律主張之拘束，被告上開通知原告繳回溢領之震災慰助金十萬元之函件，其性質僅係催告原告履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分。
五、綜上所述，本件被告九十六年一月廿六日公所社字第○九六○○○一八二八號函，並非屬行政處分之性質，已見前述，原告對非行政處分提起訴願，受理訴願機關本應為不受理之決定，其以實體駁回，於法本有未合，惟原告之訴既欠缺其他要件，縱予撤銷，訴願機關亦僅另為不受理之決定，徒增人民之勞費，自無必要撤銷訴願決定，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款之規定，逕以裁定駁回原告之訴。
六、依行政訴訟法第二百三十六條、第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中華民國96年6月29日
第四庭法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）；並應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國96年7月3日
書記官莊啟明