臺北高等行政法院100年度訴字第252號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第252號判決

裁判日期：民國100年06月02日

裁判案由：收回被徵收土地

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第252號100年5月19日辯論終結原告 孫公明 訴訟代理人 葉子瑋 律師被告內政部代表人 江宜樺 （部長）住同上訴訟代理人 秦錚錚
吳彥鋒
參加人花蓮縣政府代表人 傅崐萁 （縣長）住同上訴訟代理人 徐世麗
郭文隆 李雯佩 上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國99年12月21日院臺訴字第0990107796號訴願決定，提起行政訴訟，經本院裁定命參加人獨立參加訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣參加人為辦理花蓮市都市計畫文小四校舍工程，報經臺灣省政府民國79年4月6日79府地二字第142805號函（下稱「核准徵收函」）核准徵收花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號等60筆土地（含原告所有同段3846地號土地，下稱「系爭土地」），並附帶徵收其地上物，交由參加人以79年5月9日79府地用字第38316號公告（下稱「79年5月9日公告」），公告期間自79年5月10日起至79年6月9日止，並於公告期滿後15日內發放補償費，因原告拒不受領，參加人於80年11月29日將該補償費予以提存花蓮地方法院提存所，並辦妥土地所有權移轉登記，完成法定徵收程序。原告以文小四學校用地現為幼稚園使用，且校舍空置，依土地徵收條例第9條規定，於97年5月23日申請收回系爭土地，參加人以97年7月
7日府教國字第0970078927號函（下稱「97年7月7日函」），略以系爭土地已按核准徵收土地計畫及原定興辦事業計畫使用等語回復原告。原告不服，向內政部提起訴願，經內政部97年12月3日臺內訴字第0970185254號訴願決定撤銷參加人97年7月7函。參加人乃會同相關單位及原告等於98年
8月26日現場會勘後，以系爭土地現為明義國民小學博愛分校用地範圍，已依據核准徵收土地計畫興建學校相關容許設施，及提供國小學生自然生態教學之用，其中校舍工程於88年間開工，92年間興建完工取得使用執照，附設幼稚園於93年2月遷入使用迄今，並無違反徵收目的及用途，報由內政部99年6月30日臺內地字第0990102872號函（下稱「原處分」），以系爭土地確已依徵收土地計畫開闢作學校使用，與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，同意不予發還，參加人據以99年7月2日府教國字第0990110619號函（下稱「99年7月2日函」）通知原告（公文往來明細如附表所示）。原告不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990107796號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。（往來文件詳如附表所示）
二、本件原告主張：參加人徵收系爭土地當時，其使用計畫乃以花蓮明義國小校地不足，要設置分校、最後成立新的學校，為其使用土地之目的，實則系爭土地迄今未設立新學校亦未設立分校，且參加人又於97年10月15日以府地用字第0000000000C號函發文予 李宏文 ，撤銷徵收並發還其8筆徵收土地，可見參加人無需使用系爭土地之事實，故依司法院釋字第
236號解釋意旨，參加人徵收系爭土地已違反土地法第219條及都市計畫法第83條之規定，伊請求照原徵收價格買回系爭土地，即屬於法有據等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應作成准予原告依原徵收價額買回系爭土地之處分。
三、被告及參加人則以：依徵收土地計畫書記載徵收目的係為興辦教育學術事業，計畫進度預定自78年9月開工，98年12月完工，參加人於98年8月26日會同相關單位及原告現場勘查結果，系爭土地已作為花蓮縣明義國小博愛分校使用，其中校舍工程於88年2月26日開工，92年間興建完工並取得使用執照，且明義國小附設幼稚園於93年2月遷入使用至今，顯已依徵收土地計畫書完成使用，故被告以原處分同意不予發還系爭土地，於法無違等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有徵收土地計畫書及其附件影本、核准徵收函影本、79年5月9日公告影本、原告97年5月23日陳情書影本、參加人97年7月7日函影本、內政部臺內訴字第0970185254號訴願決定影本、98年8月26日花蓮市都市計畫文小四校舍工程會勘紀錄影本、會勘簽到表影本、地籍圖、現場照片、會勘意見影本、原處分影本及參加人99年7月2日函影本在卷可稽（答辯卷第35至37、44至48、74至81、93、99至101、117、120至13
2頁、本院卷第12至14頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：原告得否依土地法第219條第1項之規定聲請照徵收價額買回系爭土地？本院判斷如下：
㈠按89年2月2日制訂公布之土地徵收條例第9條固規定原土
地所有權人得申請照原徵收補償價額收回其土地，惟依同條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」蓋依法律不溯既往原則，該條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前土地法第219條之規定辦理，不適用該條例第9條規定，以杜紛擾（該條例第61條立法理由參照）。是有關土地徵收條例公布施行「前」公告徵收之土地，原土地所有權人申請照原徵收補償價額收回其土地之案件，應依土地徵收條例施行前之土地法第219條規定辦理。經查：
1.本件系爭土地係於土地徵收條例89年2月2日公布施行前之79年5月9日經參加人公告徵收，則原告申請照原徵收補償價額收回其土地，依前揭規定及說明，即應依土地法第219條之規定辦理。
2.原告97年5月23日陳情書固表明其係依土地徵收條例第9條規定申請收回系爭土地（答辯卷第35頁），惟於100年
2月9日起訴狀則表明係依土地法第219條規定申請收回系爭土地（本院卷第8頁）。經本院於100年4月26日準備程序時行使闡明權後，原告及其訴訟代理人均表明係依土地法第219條規定申請收回系爭土地（本院卷第47頁），是本件即應審酌原告得否依土地法第219條第1項之規定聲請照徵收價額買回系爭土地，合先敘明。
㈡次按司法院釋字第534號解釋理由書第一段揭示：「人民依
法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，為憲法第14
3條第1項所明定。土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第23條所定必要性之原則。」經查：
1.系爭土地由參加人報經臺灣省政府以79年4月6日79府地二字第142805號函核准徵收，交由參加人以79年5月9日公告，並依法發放補償費完竣，已如前述。又依卷附「徵收土地計畫書」徵收系爭土地之原因為「辦理花蓮市都市計畫公共設施保留文小四」，興辦事業種類為「教育學術事業」，計畫進度係「預定78年9月開工，98年12月完工」（答辯卷第105至108頁）。預定興建一所小學之計畫進度竟長達20年有餘，該計畫進度顯非合理，是否確有因公共事業之「必需」而徵收系爭土地之正當性與必要性，亦非無疑。甚至參加人遲於徵收系爭土地將近9年後之88年2月26日始開工（答辯卷第75頁），並於92年12月10日完工並取得使用執照（答辯卷第30頁），雖在原定徵收計畫之進度範圍內，惟用地機關及核准機關於毫無迫切需要之情況下徵收系爭土地之不必要，實甚灼然。
2.又依卷附「徵收土地計畫書」，本件徵收之標的為花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號等60筆土地，合計面積2.0295公頃（答辯卷第121頁），惟被告嗣後竟依土地徵收條例之規定，陸續核准參加人申請撤銷其中部分土地之徵收，將該部分土地發還原土地所有權人（本院卷第22頁），致校地面積迄今僅餘1.72公頃（本院卷第98頁），益見本件徵收機關對不必要之徵收及未盡周詳之徵收計畫率行核准，而欠缺相當之「必要性」甚明。
3.況參加人規劃於系爭土地上設置明義國小博愛分校，惟該分校（花蓮市○○路○○○巷○○號）距離明義國小（花蓮市○○街○○○號）至多僅950公尺，步行約12分鐘（本院卷第79至80頁），是否有於如此短距離內設置分校之必要，已非無疑。且查，於79年4月6日核准徵收前不久，與明義國小相距1.9公里之民族國小（花蓮市○○路○號）（本院卷第81至82頁），甫於78年8月廢校（本院卷第105頁）。則參加人如確有國小校舍不敷使用之需要，何以要將民族國小廢校，卻另行徵收系爭土地作為國小校地使用？
4.以上事證，在在顯示參加人報請臺灣省政府核准徵收系爭土地之草率，且徵收之土地非全屬必需，甚至全無必要，嚴重違反憲法第23條所定之正當性及必要性原則，而有濫用徵收權之虞。惟因原核准徵收處分業已確定多年，而本件原告係依土地法第219條第1項第2款「未依核准徵收原定興辦事業使用」，而申請照原徵收價額收回系爭土地，故本院仍應以上開已確定違法徵收處分之構成要件效力為前提，作為本件審判之基礎，應予敘明。
㈢再按土地法第219條第1項第2款規定：「私有土地經徵收
後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰……二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」而所謂「未依核准徵收原定興辦事業使用」，參酌司法院釋字第236號解釋意旨，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。經查：
1.本件參加人為辦理花蓮市都市計畫文小四校舍工程，報經臺灣省政府以核准徵收函核准徵收系爭土地，並由參加人於79年5月9日公告，已如前述。而依卷附「徵收土地計畫書」之記載，徵收土地原因為「辦理花蓮市都市計畫公共設施保留文小四」，興辦事業種類為「教育學術事業」，並未載明專供義務教育使用，且計畫進度「預定78年9月開工，98年12月完工」（答辯卷第105至108頁）。
2.參加人於98年8月26日會同相關單位及原告現場勘查結果，系爭土地已作為花蓮縣明義國小博愛分校使用，建有三層樓鋼筋混凝土教室、校門、圍牆、花臺等建物及設置廣場設施、綠美化植栽樹木等。其中校舍工程於88年2月26日開工，92年間興建完工並取得使用執照，明義國小附設幼稚園於93年2月遷入使用迄今，又除進行國小幼稚園教學活動外，並提供師生進行自然科觀察實驗及國小學生自然生態教學之用等情，有會勘紀錄、地籍圖、現場照片、會勘單位人員意見表、參加人府城建使字第93C0013號使用執照、明義國小博愛分校設校工程簡報等影本附卷可稽（答辯卷第74至77、79至81、99至117、200至206頁）。且明義國小曾因校舍修繕，自98年12月7日起將該校2年級學生（約300人）暫時遷至博愛分校上課，並於校舍整修完成後之98年5月1日，再將2年級學生遷回校本部上課等情，亦有明義國小附設幼稚園通知單影本、明義國小博愛分校二年級搬遷計畫影本附卷可憑（本院卷第74至75頁）。
3.又明義國小附設幼稚園既屬明義國小之一部分，是明義國小將該校附設之幼稚園學生遷至博愛分校之校區上課，並將原幼稚園教室提供給國小學生使用，尚無校舍閒置之情形，且幼稚園教育雖非義務教育，惟亦屬教育之一環，自符合原徵收目的及興辦教育學術事業之種類。況博愛分校之校區平日亦作為明義國小師生進行自然科觀察實驗及自然生態教學之用，參酌司法院釋字第236號解釋意旨，應認參加人業已依徵收土地計畫完成使用甚明。原告主張參加人未設置分校，任令校舍閒置，現供非義務教育之幼稚園使用，未依徵收土地之目的使用云云，洵不足採。
4.至參加人固於97年10月15日以府地用字第0000000000C號函發文予李宏文，撤銷徵收原為其所有之8筆土地（本院卷第22頁），惟查，上開函文係參加人以土地徵收條例第49條第1項所列之原因，依同條例第50條向被告申請撤銷徵收獲准後，再依同條例第51條通知原土地所有權人李宏文，此與本件原告係依土地法第219條規定申請照原徵收價額收回系爭土地之情形，顯然不同，自不得比附援引，附此敘明。
5.又按91年11月14日修正發布之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第18條第1款固規定：「學校用地之檢討標準依下列之規定：一、國民小學：依閭鄰單位之分布，以每一閭鄰單位或服務半徑不超過600公尺配設為原則，校地面積除已發展地區確實無法補足者外，依下列計畫人口規模檢討之，每校面積並不得小於2.0公頃。……」惟上開規定業於98年10月23日修正發布時修正為：「學校用地之檢討依下列規定辦理：一、國民中小學：㈠應會同主管教育行政機關依據學齡人口數占總人口數之比例或出生率之人口發展趨勢，推計計畫目標年學童人數，參照國民教育法第8條之1授權訂定之規定檢討學校用地之需求。㈡檢討原則：1.有增設學校用地之必要時，應優先利用適當之公有土地，並訂定建設進度與經費來源。2.已設立之學校足敷需求者，應將其餘尚無設立需求之學校用地檢討變更，並儘量彌補其他公共設施用地之不足。3.已設立之學校用地有剩餘或閒置空間者，應考量多目標使用。㈢國民中小學校用地得合併規劃為中小學用地。……」（嗣於100年1月
6日修正公布時移列為第19條第1款，內容則未修正）已無國民小學最小用地面積之限制，是原告主張參加人撤銷徵收上開李宏文等人之土地後，博愛分校校地面積不足2公頃，依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第18條之規定，已不可能成立新國民小學，自不可能依原徵收目的即成立新小學完成使用云云，亦不足採。
㈣綜上所述，系爭土地之徵收雖違反必要性原則，惟本件審判
仍應以上開已確定違法徵收處分之構成要件效力為基礎，且原告起訴主張各節，均無足採。從而，被告以原處分同意不予發還系爭被徵收土地，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年6月2日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年6月2日
書記官陳可欣