裁判字號：最高行政法院97年判字第974號判決
裁判日期：民國97年10月30日
裁判案由：有關郵政事務
最高行政法院判決
97年度判字第974號上訴人強訊郵通股份有限公司代表人甲○○被上訴人交通部代表人 毛治國 上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國95年9月21日臺北高等行政法院95年度訴字第161號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於民國（下同）94年7月4日接獲檢舉，發現上訴人遞送寶僑資產管理股份有限公司寄送 張君 之催款通知書、遠傳電信股份有限公司寄送 顏君 之催收信函及電信費帳單、謝君之電信費帳單、大眾電信股份有限公司寄送張君之電信費帳單（以下合稱系爭郵件），違反郵政法第6條第1項規定，被上訴人乃依行政程序法第102條及第104條規定，函請上訴人陳述意見後，以94年8月31日交郵字第0940009817號取締違反郵政法事件處分書，對上訴人處新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人未提供充足資料供上訴人陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分，違反行政程序法第102條及第104條規定。㈡郵政法第6條第1項雖規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6條第1項規範之客體，即無依郵政法第40條第1款處罰之可能。郵政法第6條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片作例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政法第6條第1項郵政專營權之立法目的作解釋，不可逕自擴充解釋。郵政法第48條雖授權被上訴人訂定「郵件處理規則」以定義郵件，惟參照司法院釋字第402號及第423號解釋意旨，非謂即可對郵件定義恣意為之，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。系爭郵件僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，自非郵政法第6條第1項規範之客體，即無依郵政法第40條第1款處罰之可能。㈢上訴人自84年間起，即有遞送與系爭郵件相同或相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被上訴人之裁罰，長期以來上訴人對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以，上訴人就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言。㈣郵政法第6條第1項規定顯與憲法第15條規定及司法院釋字第404號解釋有違，應不得作為裁罰依據。被上訴人或可謂郵政法第6條第1項、同法第40條第1款及郵件處理規則第4條第2項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。郵政法第6條第1項規定國家得以獨占事業之「職業選擇客觀許可要件」，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」。而本條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分：⒈保障人民秘密通訊自由：郵政法第6條第1項除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。⒉確保郵政普及化義務：郵政專營權之立法目的之一，係為彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，但其卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，則顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，退萬步言，為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，亦可以選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。㈤原處分書泛稱上訴人「有以遞送寶僑資產管理股份有限公司寄送張君之催繳通知書、遠傳電信股份有限公司寄送顏君之電信費帳單．．．等為營業情事」，認定上訴人違反郵政法之規定而加以處罰，並註明違法日期為94年5月至94年6月，並未依行政程序法第96條第1項第2款規定，明確載明處分違規之事實為何，更未載明違規之時間、地點等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，應屬無效。又行政法上有所謂一事不二罰原則，此觀司法院釋字第503號解釋及本院93年度判字第1309號判決意旨自明。該當於郵政法第40條第1款之行為，係指被處分人有「違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，基此，該條款之處罰，係罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」，又郵政法第40條「未停止者，得按次連續處罰」，則次一個行政處分標的，應在前一處分時點之後，方能確認受處分標的（投遞行為）是否「未停止」；本件系爭郵件之投遞行為依處分書所載發生於00年0月至6月，然前一份處分書（94年8月17日交郵字第0940009215號）之處分時點依處分書所載為94年6月，兩案處分時點重複，顯然違反郵政法第40條等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠上訴人違法事實明確，且被上訴人已給予其陳述意見之機會；上訴人違法之原因事實亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙上訴人行使答辯之權利。㈡郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院釋字第593號解釋對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。郵政法第6條第1項規定係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件併列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」，依郵件處理規則第4條第1項規定之文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍，由此可知上訴人自創之「一對一高度個性化文書」定義，並無法對所有具有通信性質文書作合理之規範。再者郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被上訴人依此訂定之郵件處理規則，自屬合法有效，並符法律授權明確性原則。有關大量印刷之商業文書，具有對特定人傳達意思之通信功能，屬郵政法第6條第1項及郵件處理規則第4條第2項之郵件。而電信費帳單為債權人接受債務人清償債務之憑證，催款通知書則係用以通知債務人清償債務，當然具有傳達意思予特定人之性質，自屬郵件處理規則第4條第2項規定之通信性質文件。上訴人所引用之臺灣高等法院94年3月8日93年度上易字第1106號民事判決，係法院就 劉文祥 對和信電訊公司主張違反「行動電話業務服務契約」第39條約定事件所作判決，其爭點在於和信電訊公司與客戶間是否已履行契約，並未認定郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。上訴人行為違反郵政法第6條，應依同法第40條加以處罰，其違規事實與各國制度並無關聯，上訴人自不得因他國立法趨勢與我國不同，而誤認得阻卻其違法。㈢郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行；而被上訴人依郵政法授權所擬訂之郵件處理規則，其制定過程，並邀集臺北市航空運輸商業同業公會等相關公會參加，草案內容業依行政程序法規定辦理預告及公告程序，符合透明公開原則；且任何人均有知悉法律之義務，上訴人從事相關行業，對此禁止規定，不得諉為不知。又縱認上訴人自84年起即進行與本案類似之投遞行為，亦不能因為未曾遭受取締，而推定上訴人現在之行為係合法，況於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑罰，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經臺灣高等法院刑事判決確定在案，故上訴人以其未曾受被上訴人之裁罰，乃係合法之認知，純屬推諉之詞，不足採信。末查被上訴人於92年4月30日首次發現上訴人之違法行為，即發函籲請上訴人確實遵守郵政法相關規定；另自93年4月28日至本案94年8月31日止，上訴人經被上訴人依郵政法第40條連續處罰計有15次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為，完全藐視被上訴人依法作成之行政處分，上訴人所為具違法性及故意性應無疑義。㈣憲法第107條第5款規定郵政事項由中央立法並執行之，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3條規定郵政為國營，第6條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，並依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。㈤在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法第8、10、11、19、38條等相關條文已建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間僅有契約關係，無法保證人民之通信權利。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時，除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。至上訴人所謂「郵差攔截盜信用密碼」、「國產局標單案」皆係為單一偶發事件，與本案無關。㈥在郵政服務普及化方面，政府所採取之政策大致有以下數項：⒈賦予專營權，以交叉補貼方式為之。⒉業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損。⒊政府編列預算補助偏遠地區之虧損。⒋政府成立專責機構督辦。查郵政服務係利潤低、成本高、勞力密集產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與均一之產品價格，為確保通信郵件遞送之迅速與安全需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵政專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞及不具有通信性質之文件（如印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等），則已完全開放業者競爭，自由經營。㈦就比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相對公益程度，學者間對此本有不同之認定標準，惟不論採中度或高度之審查標準，於本案中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法第12條所保障，國家除不宜加以侵害外，尚須積極助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗。而在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者之職權所在；立法者已於郵政法第6條中就部分郵件為限制，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。上訴人援引學說主張所謂此限制侵害人民自由選擇工作之權利，顯然引喻失義，將規範其他事項之限制自行曲解引申為限制或侵害人民工作自由之權利，實無足採。且在通信之過程中，對通訊秘密之保護，其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。㈧綜上，上訴人違反郵政法第6條第1項規定之事實至為明確，被上訴人取締並核處罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為之處分，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭郵件上均貼有上訴人之服務標章，註記「上大郵通0000-000000上大郵通珍惜所託」，而該等郵件均係經收件人同意提供作為證物，分別有系爭郵件附原處分卷可查。況被上訴人並曾依行政程序法第102條及第104條規定，於95年7月26日以交郵字第0940008214號函通知上訴人（下稱系爭通知函），足見被上訴人已依行政程序法規定給予上訴人陳述意見之機會。系爭通知函說明欄事實項業已具體載明上訴人違規遞送郵件之事實，除涉及個人資料保護之姓名及地址經被上訴人予以塗黑處理外，並無不完整之處，而上訴人於準備程序既已承認有寄送之事實，所爭執之時間、地點等問題，乃涉及其所遞送郵件之內部管理事項，核屬上訴人足以掌控之事務，則系爭郵件遞送之時間及地點，焉有不知之理，被上訴人檢送上訴人之證物資料已甚完整，難謂被上訴人未予上訴人足夠之資料陳述意見。㈡按郵政法第6條第1項規定郵政專營權之範圍，就該條之立法文字結構而言，其中「信函及明信片」係採列舉式立法，其中「其他有通信性質之文件」則採概括式立法，本此立法結構，該條所稱之「信函」、「明信片」自具通信之性質，而其他具備通信性質之任何文件亦屬之，仍不得由非中華郵政公司及受其委託經營者辦理。此所謂「通信性質」係何所指？依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條第2項規定及其訂定說明，係指「寄件人」之文件具有對「特定人」傳達意思、觀念或事實之作用。是該規則乃係就郵政法第6條第1項具有通信性質之文件之規定，應具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以闡釋，可知其對於何謂「通信性質」已有深入具體之法令說明，符合「合目的性選擇」及「合理之關聯性」之要求，尚未背離釋字第593號解釋之意旨，難謂逾越母法授權範圍與立法精神，自可採為判斷上訴人所遞送之系爭郵件是否具備通信性質，是否有違反郵政法第6條第1項規定之標準。核本件上訴人遞送之系爭郵件，均屬個別性之訊息通知，性質上均具備寄件人意思表示之通知，顯難與毫無法律效果之單純性廣告文件之寄送相比擬，揆諸前揭說明，屬通信性質之文件。㈢查上訴人曾於92年4月間曾因遞送與本件系爭郵件性質雷同之富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書，經被上訴人於92年4月30日檢附郵政法及郵件處理規則函請上訴人確實遵守郵政法第6條及第40條相關規定，則上訴人自已知悉郵政法第6條第1項、第40條及郵件處理規則第4條第2項等規定，其應注意並能注意卻疏未注意，繼續遞送系爭郵件，縱非故意，仍難謂無過失責任，其主張並無故意或過失，亦難以採取。㈣按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，固為憲法第15條所明定。然上開權利如為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，為憲法第23條所明定。況郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項郵政服務。因之，郵政法之制定，核與憲法第23條、第107條第5款、第144條之規定並無不合，並未侵害人民之工作權。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4條第3款參照），大多具有通信性質之文件，且會產生法律效果，影響人民權益至深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定及合理費率，供及人民所需之郵政服務，以致損害社會公共利益，是以郵政法第6條第1項規定，資以確保郵政公共利益服務之品質，實為增進公共利益所必要。況民營遞送業者並非不能選擇只遞送不具通信性質之文件、包裹等物品，而不違反郵政法第6條第1項之規定，亦即人民當可選擇中華郵政公司以外之人遞送非通信性質之郵件、物品等。從而可知，上訴人選擇「遞送不具有通信性質郵件為業」之權利，或「人民選擇不具通信性質之文件、物品之遞送者」之權利，並未被剝奪，即難謂郵政法第6條第1項規定有悖比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，自與憲法未生牴觸。㈤按郵政法第40條規定所稱「得按次連續處罰」，參考改制前行政法院86年度判字第1477號有關「按次連續處罰」之判決意旨：「．．．
所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依．．．（法條）處分後之每1次違法行為，是事業如經被告依．．．（法條）處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每1次違法行為均屬每1『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」可知，自第1次違法行為之處分後，令其停止而不停止，其後之每1次違法行為均得加以連續處罰，上訴人係於93年4月29日接獲被上訴人第1次違反郵政法第6條第1項之罰鍰處分，並命其停止違法遞送行為，為其所不爭執，其既繼續違反同法同條項之遞送行為，已如前述，自屬「另次」之違法行為，並非第1次違法行為之狀態繼續，被上訴人因之依其裁量參考要點（執行違反郵政法事件取締作業要點），參酌被上訴人93年4月28日交郵字第0930004436號函附同日郵字第001號處分書、93年11月17日交郵字第0930011949號函附同日郵字第003號處分書、93年12月24日交郵字第0930013207號函附同日郵字第004號處分書，以及94年2月21日交郵字第0940001554號函附同日交郵字第09400015541號處分書，分別裁處上訴人10萬元、20萬元、30萬元及40萬元罰鍰有案等情，認其違法情節重大，因而按次累罰至最高處罰額50萬元，並命停止違法行為，於法自屬有據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：㈠被上訴人之代表人原為 蔡堆 ，於上訴審程序中變更為毛治國，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。㈡按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」為郵政法第6條、第40條第1款及第48條所規定。次按「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」亦為被上訴人依郵政法第48條規定之授權，以91年12月30日交郵發字第091B000166號令訂定發布「郵件處理規則」第4條所規定。㈢郵政法第6條第1項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只需寄件者將心理狀態（訊息），藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。而此等表示行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知、知的表示、情的表示。例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等，該表示行為，因法律規定逕生一定之法律效果，其並非向「不特定之多數人」傳達之通知、公告，而係寄件人向特定人所為之「個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件。經查郵政法第48條已就郵政種類及定義，授權被上訴人訂定後報行政院核定。被上訴人據此訂定之郵件處理規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定說明中指出所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。核該規定係對郵政法第6條第1項之「通信性質」一詞之定義性規定，在「通信性質」文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法（郵政法第48條）授權範圍與郵政法立法精神（參見司法院釋字第611號解釋）。上訴人主張郵件處理規則第4條第2項規定逾越母法之授權，原審判決有行政訴訟法第243條第1項之不適用法規或適用不當之判決違背法令云云，自不足採。㈣查原審判決業已敘明系爭郵件是寄件人針對收件者所為特定且具個別性訊息之表示，屬通信性質之文件，為郵政法第6條第1項所規範之客體。上訴人以系爭郵件僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，並無雙方相互傳達消息之性質，非郵政法第6條規範之客體，指摘原審判決有行政訴訟法第243條第1項之法規適用不當之判決違背法令云云，亦無可採。㈤按法官依據法律獨立審判（憲法第80條參照），法律在未經有權機關宣告違憲失效前，仍屬有效之法律，各機關及人民有遵守之義務，原審法院亦應據以裁判。郵政法第6條第1項之規定，現仍屬有效之法律，原審判決據以裁判，並無不當。原審判決並已敘明其認郵政法第6條第1項規定與憲法並無牴觸之理由，其既無認郵政法第6條第1項規定有牴觸憲法之疑義，即無庸裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋。上訴人指摘原審判決仍逕以該規定為裁罰之依據，有行政訴訟法第243條第1項之適用法規不當之判決違背法令云云，要無足取。㈥至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據及認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無足採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年10月30日
最高行政法院第五庭
審判長法官劉鑫楨
法官吳東都法官黃淑玲法官吳慧娟法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國97年10月30日
書記官吳玫瑩