臺北高等行政法院109年度簡上字第26號判決

裁判字號：臺北高等行政法院109年簡上字第26號判決

裁判日期：民國109年12月23日

裁判案由：文化資產保存

臺北高等行政法院判決
109年度簡上字第26號上訴人財政部國有財產署北區分署代表人 郭曉蓉 訴訟代理人 江肇欽 律師被上訴人臺北市政府文化局代表人 蔡宗雄 訴訟代理人 黃士洋 律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國108年11月27日臺灣臺北地方法院108年度簡字第34號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
事實及理由
一、事實概要：上訴人為坐落臺北市○○區○○段一小段（下稱系爭地段）41地號國有土地（下稱系爭土地）之管理機關，其上存有「北投不動明王石窟」之拜亭，復經臺北市政府於民國87年10月14日以府民三字第8706786101號公告（下稱系爭公告），指定「北投不動明王石窟」為市定古蹟（古蹟本體：石窟、拜亭、手水臺、各種石碑、石造物，下合稱系爭古蹟）在案；嗣被上訴人以系爭古蹟其中拜亭（下稱系爭拜亭）為上訴人所管理，因管理不當致古蹟有滅失及減損價值之虞，遂於106年6月26日以北市文化文資字第10633293700號函檢附改善事項表（下稱系爭命改善函）請上訴人於1個月內改善，詎上訴人未依限改善，被上訴人乃依文化資產保存法（下稱文資法）第28條、第106條第1項第3款規定，於107年9月5日以北市文化文資字第1076019956號裁處（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣30萬元。然上訴人不服原處分提起訴願，經臺北市政府於107年12月18日以府訴三字第1072091962號訴願決定（下稱訴願決定），駁回訴願，上訴人仍不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）以108年度簡字第34號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：㈠原判決有違反論理法則及判決不備理由之當然違法事由：
上訴人始終否認為系爭拜亭之管理人，而依臺北市政府民政局於87年7月23日召開系爭古蹟鑑定審查會議紀錄「柒、結論」，僅係表明決議將系爭古蹟提請市政會議審議核列為市定古蹟，原判決竟以上開審查會議中「經通知財政部國有財產局與會，至少可認屬以定著土地所有人身分列席陳述」之單一理由，推論上訴人為系爭拜亭管理人，卻置上訴人其他爭執之過程於不論，顯有違論理法則及判決不備理由之違背法令事由存在。
㈡原判決有適用法令不當及判決不備理由之違法事由：
按國有財產法（下稱國產法）第4條、第11條、第12條規定，只有國有非公用財產才屬於上訴人所經管之國有財產，至於國有公用財產，除國有財產署或所轄各分署本身所使用之辦公廳舍或宿舍等財產外，不論是公務用、公共用或事業用，應由各該管之機關或國營事業負責經管，並非由上訴人所管理。系爭拜亭經公告為市定古蹟後，即屬「公有」文化資產，供公眾參拜之用，因此系爭拜亭性質上應為國產法第4條第1項第2款所稱供公共使用之公用國有財產，自非上訴人所經管之財產。又縱認系爭拜亭性質上屬國有非公用之不動產，然基於權責相符及專業職能分工，經登錄或指定後，本應由臺北市政府編列預算辦理管理維護工作，且應依國產法第38條規定向上訴人申請撥用土地及建物，並由被上訴人負管理維護之責，以符合直轄市文化資產保存為直轄市自治事項之規定。但被上訴人卻捨此不為，顯不符合文資法之立法目的，有違反依法行政原則之虞。是原判決逕認上訴人就系爭拜亭負管理維護之責，且就上訴人前開主張完全未為論駁，顯已違反上開國產法規定而有適用法令不當及判決不備理由之違法。
㈢原判決有判決理由矛盾及違反職權調查原則之違法事由：
系爭拜亭係由鐵皮棚架搭建而成之定著物，位於系爭古蹟其中之石窟（下稱系爭石窟）前方，為獨立之不動產，與系爭石窟各自獨立不具關聯性，尤其系爭拜亭材質新穎，從其外觀上觀察，也不具有經歷數十年甚至上百年之建築樣貌，並非日治時期日人所遺留之古蹟，自非上訴人所應接管之地上物，而被上訴人亦曾自行就對系爭拜亭進行油漆、修繕、加固等行為，故被上訴人應該才是系爭拜亭之實際管理者。原判決一方面認定系爭拜亭不能認定係日治時期日人遺留財產及被上訴人確曾就系爭拜亭進行修繕，卻罔顧於此，僅以上訴人為系爭拜亭所坐落系爭土地之管理人而命上訴人應履行管理維護義務，顯有判決理由矛盾之違法。又系爭古蹟所坐落之土地包括系爭土地、系爭地段42-1、56、81地號國有土地，而系爭土地及系爭地段42-1、81地號國有土地雖係上訴人所管理，然系爭地段56地號土地管理機關為行政院農業委員會林務局（下稱農委會林務局），上訴人於原審108年10月30日言詞辯論期日亦明確表示從卷證資料尚不能確認系爭拜亭坐落土地地號，惟原審卻未親自履勘囑託地政機關測量釐清此疑義，逕自以上訴人101年5月31日台財產北改字第10100130371號函之使用現況略圖作為認定系爭拜亭坐落於上訴人管理之系爭土地上，自有違反職權調查原則之違法。
㈣綜上所述，聲明求為判決：
1.原判決廢棄。
2.上開廢棄部分，原處分及訴願決定均撤銷。
四、本院之判斷：㈠行政訴訟法第125條、第133條、第189條第1項及第3項規定
，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且應依職權調查證據，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，將得心證之理由，記明於判決。基於行政訴訟之職權調查原則，法院應充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，是所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，或認定事實悖於論理或經驗法則，即構成行政訴訟法第243條第1項所謂判決不適用同法第125條、第133條、第189條第1項及第3項規定，及同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見；故行政法院認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決書理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或認定事實徒憑臆測而不憑證據，或調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法。
㈡按國產法第1條：「國有財產之取得、保管、使用、收益及
處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」第2條：「(第1項)國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產。(第2項)凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」第4條：「（第1項)國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。(第2項)左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。(第3項)非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第11條：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第12條：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」財政部國有財產署組織法第5條：「本署為應轄區業務需要，得設分署。」財政部國有財產署各分署組織準則第1條：「財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北區、中區、南區分署（以下簡稱各分署）。」同準則第2條第2款：「各分署掌理轄區內下列事項：二、國有財產之管理。」財政部國有財產署北區分署辦事細則第5條第1款、第10款：「接管科掌理事項如下：一、國有非公用財產、國家接受捐贈財產、日據時期股東或組合員為日本人之會社土地、組合土地及日據時期日本人財產、國庫土地之接管登記。……十、其他有關國有財產之接管、登記、產籍管理、遺產管理、抵稅、撥借用及奉准撥用事項。」㈢次按於91年6月12日修正之文資法第32條：「（第1項）埋藏
地下、沈沒水中或存在於地上之無主古蹟，概歸國家所有。（第2項）前項古蹟之發見人，應即報告當地警察機關轉報或逕報地方政府層報內政部處理，並得酌予獎勵；其辦法，由內政部定之。（第3項）前項古蹟所定著之土地，必要時，政府得予購買或徵收之。」嗣於94年2月5日修正之文資法第29條將原文資法第32條變更為第29條，並刪除原文資法第32條第1項、第3項規定，刪除理由為：「第一項已見於國有財產法第二條第二項，無需重複規定；第三項情形如有需要，亦可循土地法有關徵收規定辦理，爰予刪除。」準此，依上開規定及國產法第2條第2項、財政部國有財產署組織法第5條、財政部國有財產署各分署組織準則第1條、財政部國有財產署北區分署辦事細則第5條第10款等規定，如系爭拜亭屬無主古蹟，則其所有權即歸國有，並應由上訴人接管。
㈣又按行政院35年8月3日節京拾字第8597號指令修正公布之臺
灣省處理境內撤離日人私有財產應行注意事項：「甲、凡撤離本省之日人其私有財產依照左列各款處理一、不動產及其附屬之權益全部予以接收。……乙、接收前項之日人私有財產，除由臺灣省行政長官公署指定單位接收者外，餘均一律由臺灣省接收委員會日產處理委員會各縣市分會接收……。」又臺灣省接收委員會日產處理委員會及其所屬分會，歷經多次組織調整，而整併於臺灣省財政廳，復依廢止前臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第8條第1項、第2項：「（第1項）臺灣省省有資產及負債，由國家概括承受。（第2項）臺灣省有財產移轉為國有，依國有財產法保管、使用、收益及處分。」準此，依上開規定及前揭國產法第2條第2項、財政部國有財產署組織法第5條、財政部國有財產署各分署組織準則第1條、財政部國有財產署北區分署辦事細則第5條第1款等規定，系爭拜亭如屬日治時期日人遺留財產，則於日人撤離臺灣後，應由臺灣省接收委員會臺北市分會接收後，現屬國有財產，並應由上訴人接管，且此接收由我國政府取得上開財產，係基於戰勝國之權力關係之故，非由於法律行為而來，依民法第758條之反面解釋，縱未經登記亦生取得所有權之效力（最高法院48年台上字第1362號、52年台上字第1485號判例、76年度台上字第2553號判決意旨參照）。
㈤再按所謂建築物增建之附屬物，係指於原獨立之建築物所增
建之建築，已具有構造上之獨立性，但在使用功能上，與原建築物係作一體利用，欠缺使用上之獨立性，為不具獨立性之建築，而從屬於獨立之原建築物者而言。增建之附屬物，因不符建築物獨立性之要求，不得為物權之客體；增建之建築物，如已具構造上之獨立性，及使用上之獨立性，則屬獨立之建築物，自得為物權之客體。又所謂具有使用上之獨立性，係指該部分建築物，與一般建築物相同，可作為一建築物單獨使用，有獨立之經濟效用者而言。判斷增建部分，是否具有使用上之獨立性，須斟酌其對外通行之直接性，增建部分之面積、隔間及向來之利用狀況，暨增建部分之利用機能與原有建築物之依存程度等情形定之（最高法院98年度台上字第1460號民事判決要旨參照）。準此，系爭石窟如可認定屬國有財產，則如系爭拜亭僅係系爭石窟之附屬物，則不論由何人出資建造，依前揭說明，系爭拜亭亦應認屬國有財產。
㈥綜上所述，可知系爭拜亭如屬無主古蹟或日據時期日人遺留
財產，則依法為國有財產，且應由上訴人接管；又如系爭石窟屬國有財產，而系爭拜亭如為系爭石窟之附屬物，即屬系爭石窟之一部分，不得單獨為物權之客體，則依前揭說明，亦當屬國有財產。再者，依國產法第4條、第11條、第12條規定可知，如系爭拜亭屬國有財產，則原則上即應由上訴人負管理之責，除非為國家直接供公共使用之國有財產，始由各直接使用機關為管理機關，直接管理。
㈦經查，原判決以臺北市政府前以系爭公告指定系爭古蹟為市
定古蹟，系爭公告為一具有存續力之行政處分，且非本件程序標的，就本件訴訟而言，應受其拘束，即系爭古蹟本體範圍包括系爭石窟、系爭拜亭、手水臺、各種石碑、石造物為市定古蹟，而有文資法之適用；且因系爭拜亭之所有權歸屬不明，依文資法之規範意旨，此時應由定著土地所有人即管理機關之上訴人，履行古蹟之管理維護義務，固非無見。然稽之卷存文化部文化資產網站資料系爭古蹟公告資料之照片（見原審卷一第133頁至第136頁)、上訴人101年5月31日台財產北改字第10100130371號函所附現場照片（見原審卷一第125頁至第130頁）、系爭命改善函所附現場照片（見原審卷一第57頁至第60頁）顯示，系爭石窟前方處，有一臺階可供走下，上方建有屋簷與系爭石窟壁體相連並延伸向前，屋簷下方二側置有石燈各一、內置有一供桌，而此屋簷前方另蓋有一外觀較新穎之四角涼亭，前方有二座獅子、內置有一供桌、香爐等物，則系爭拜亭所指客體及範圍為何？系爭拜亭是否為無主古蹟、是否為日治時期日人遺留財產、是否為系爭石窟之附屬物？又系爭拜亭如為國有財產，是否屬公用而應歸由直接使用機關管理？系爭拜亭如非國有財產，是否因坐落於上訴人管理之系爭土地而應由上訴人負管理維護之責？此等事實攸關上訴人是否為系爭拜亭之所有人或管理人而應負管理維護之責，揆諸首揭說明，行政法院自應依職權調查後詳實認定。惟原判決僅以：「㈥是依現有卷證資料，因查無明顯事證可認前開拜亭為日人 佐野庄太郎 所創建，而無臺灣省政府處理境內撤離日人私有財產應行注意事項之適用，不得逕認前開拜亭已歸屬國家所有，並以原告為管理機關；固臺北市政府曾就前開拜亭進行修繕，然因前開拜亭於市定古蹟審查時即已存在，且查無其他事證可認被告有將原本拜亭拆除另行重建，而取得另一新所有權，則原告既為前開拜亭坐落之41地號土地管理機關，在查無前開拜亭有其他所有人、管理人、使用人情形下，當應本於定著土地管理機關身分，履行古蹟之管理維護義務」（見原判決第6頁）等等，可見原審顯未依職權調查系爭拜亭權屬，即遽認系爭拜亭權屬不明；又上訴人已否認系爭拜亭坐落於系爭土地之事實，原審就此部分之事實亦未經職權調查即逕認定系爭拜亭坐落於上訴人管理之系爭土地，進而認定上訴人就系爭拜亭應負管理人責任，故原判決確有未依職權調查證據之違背法令情事。另上訴人主張依國產法第4條、第11條規定系爭拜亭應由直接使用機關即臺北市政府負管理責任乙節，原審就此未加以審酌亦未說明其理由，故原判決確有判決不備理由之違背法令情事。
五、綜上所述，原判決即有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄，即為有理由，應由本院將原判決廢棄，又因本件被上訴人所為原處分是否於法有據，相關事證未據原審法院調查釐清，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國109年12月23日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官許麗華
法官孫萍萍法官陳雪玉上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國109年12月23日
書記官王月伶