臺中高等行政法院91年度簡字第111號判決

裁判字號：臺中高等行政法院91年簡字第111號判決

裁判日期：民國91年07月01日

裁判案由：工程受益費

臺中高等行政法院判決九十一年度簡字第一一一號
原告甲○○被告台中縣豐原市公所代表人乙○○（市長）訴訟代理人丙○○右當事人間因工程受益費事件，原告不服台中縣政府中華民國九十年十月十八日九十府訴委字第二九六八二０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：被告辦理豐原市都市計畫第一０二號道路工程，經台中縣豐原市市民代表會第三屆第六次臨時大會決議徵收道路工程受益費，於民國（下同）七十四年五月二十八日以豐市工字第一三六五七號函公告在案，並由台中縣稅捐稽徵處於七十五年九月二十三日以中縣稅財字第八四三二五號函公告分二期徵收：第一期繳納期限自七十五年十月一日起至七十五年十月三十一日止；第二期繳納期限自七十六年四月一日起至七十六年四月三十日止。因無原告之繳納紀錄，台中縣稅捐稽徵處乃於八十九年十二月二十七日就原告所有坐落台中縣豐原市○○段○○○○號、七二九之一三地號二筆土地（持分四分之一）寄發七十五年度及七十六年度第一、二期工程受益費補發（催繳）繳款書，金額共計新台幣（下同）九萬二千三百六十一元，繳納期限改定為九十年二月十五日以前繳納。原告不服，於九十年二月十五日向台中縣稅捐稽徵處提出異議，認不應徵收上述之工程受益費，經函轉被告後，被告乃以九十年三月二十九日九０豐市工字第四八一一函函復否准原告所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件系爭坐落台中縣豐原市○○段七二九、七二九之十三地號土地共九十九
坪，為原告及父、兄四人共有，原本原告正門前即有一巷道供出入，被告辦理徵收其中三十三坪土地而從原告屋後另開一條六米巷道，供無路可通之人受益，以七十五年當時地價每坪約三十五萬元，經扣除徵收補償費後，原告及父、兄共損失一千零九十九萬元。且開闢之六米巷道並非二十米或三十米之大馬路，對原告所剩餘六十六坪土地無半點助益，縱算每坪可增值十萬元，亦不過增值六百六十萬元，對原告及父、兄而言仍損失四百三十九萬元，故原告實為受災戶。再者，由於該六米巷道將原告之土地分割成兩塊，造成另一邊約有十坪之長條畸零地無人問津，毫無半點受益可言。
⒉原告自六十九年定居於現址後，從未遷移過，雖收到並領畢徵收土地之補償
費，惟當時並未收到工程受益費繳款書，是政府不能因欠缺財源而在十五年後才說要徵收工程受益費，在時效上顯有問題。況且即使有受益，將來出售土地時亦會課徵土地增值稅，故豈有在未實現利益前先徵收工程受益費之理？老百姓豈不是於土地被徵收後，還要變賣財產或舉債來預付政府主觀上認為受益而事實上不一定會受益之工程受益費？⒊法律之制定在保障人民的生命、財產，法律之本質應是追求公平正義，否則
即為惡法。工程受益費徵收條例即是最好之例子，行政機關只要擬具徵收計畫書，經民意機關決議同意即可徵收，至於該計畫書是否草率，或係配合有心人炒地皮，民意代表是否因利益均沾而同意等等，老百姓均無法置喙。惟實務上有許多縣市並未徵收工程受益費，被告本身亦有多任市長未徵收之程受益費，本件之徵收不合乎法律追求的公平正義原則。
㈡被告答辯：
⒈按道路工程受益費之徵收係依據工程受益費徵收條例第二條規定：「各級政
府於該管區域內，因推行都市計畫，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路：：：應就直接受益之公私有土地及改良物，徵收工程受益費：：：」，本件計畫道路工程受益費係依據豐原市市民代表會第三屆第六次臨時大會決議案辦理，被告並於七十四年五月二十八日以豐市工字第一三六五七號函公告在案。
⒉依工程受益費徵收條例施行細則第五十七條規定：查定作業完成後，主辦工
程機關依本條例第六條第一項之規定辦理公告，公告副本於當日送達稅捐稽徵、地政及財政機關，並依規定分別通知各受益人。又依同條例第十三條規定：「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關：：：」。且工程受益費之徵收係屬規費，並非一般稅捐，並不適合稅捐稽徵法第二十三條徵收期間為五年之規定。
⒊本件台中縣稅捐稽徵處於七十五年九月二十三日中縣稅財字第八四三二五號
公告分二期徵收，其繳納期限為：第一期：自七十五年十月一日起至七十年十月三十一日止。第二期：自七十六年四月一日起至七十六年四月三十日止。
理由
一、按「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路：：：應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費：：：。」、「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」、「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」、「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關：：：。」、「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。經訴願、再訴願、行政訴訟程序確定應繳納之工程受益費數額高於已繳數額時，應予補足；低於已繳數額時，其溢繳部分應予退還，並均按銀行定期存款利率加計利息。」、「鄉、鎮（市）公所興辦工程，徵收工程受益費，準用本條例之規定。」分別為工程受益費徵收條例第二條第一項、第六條第一項及第二項、第十三條、第十六條、第十八條所明定。
二、次按「稅捐之核課期間，依左列規定：一、依法應由納稅義務人申報繳納之稅捐，已在規定期間內申報，且無故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者，其核課期間為五年。二、依法應由納稅義務人實貼之印花稅，及應由稅捐稽徵機關依稅籍底冊或查得資料核定課徵之稅捐，其核課期間為五年。三、未於規定期間內申報，或故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者；核課期間為七年。在前項核課期間內，經另發現應徵之稅捐者，仍應依法補徵或並予處罰，在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰。」、「前條第一項核課期間之起算，依左列規定：‧‧‧四、由稅捐稽徵機關按稅籍底冊或查得資料核定徵收之稅，自該稅捐所屬徵期屆滿之翌日起算。」、「稅捐之徵收期間為五年，自繳納期間屆滿之翌日起算；應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」稅捐稽徵法第二十一條、第二十二條第一項第四款、第二十三條第一項前段定有明文。又「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」、「請卹及請領各期撫卹金權利之時效，自請卹或請領事由發生之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，其時效中斷；時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」公務人員退休法第九條、公務人員撫卹法第十二條亦分別定有明文。另「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條（八十四年六月九日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第四十七條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務凋類退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」司法院釋字第四七四號著有解釋。其解釋理由稱：「有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第二十三條、中央法規標準法第五條、第六條均有明定。若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。公務人員保險法第十四條規定，公務人員參加公務人員保險，在保險有效明間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付。惟同法對保險金請求權未設消滅時效期間，主管機關遂於施行細則中加以規定。時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條前段：『本保險之現金給付請領權利，自得為請領之日起，經過二年不行使而消滅』，規定被保險人請求權時效為二年（現行施行細則第四十七條則改為五年），與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文，併此指明。」
三、查時效者，乃一定事實狀態繼續存在於一定期間之法律事實。因權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果者，為消滅時效。時效制度之目的，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，且與公益有關，故全屬強制規定，時效期間不得以法律行為加長或減短。我國民法關於消滅時效之效果，採請求權消滅主義，於第一百二十五條規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依其規定。」此為民法一般消滅時效期間之規定，其立法理由稱：「：：：蓋以請求權永久存在，足以礙社會經濟之發展。」，而公法上之請求權，我國於行政程序法施行（九十年一月一日）前，雖無如民法一百二十五條一般消滅時效期間之規定。然時效制度既在尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，政府與人民間之權利義務關係，更不宜經久不能確定。是人民對政府負給付義務之稅捐稽徵法第二十一條至二十三條有稅捐核課期間、起算及追徵時效之規定。公務人員退休法第九條、公務人員撫卹法第十二條分別有請領退休金權利、請卹及請領各期撫卹金權利時效之規定。司法院釋字第四七四號解釋更指出「公務人員參加公務人員保險，於保險故發生時，有依法請求保險金之權利，請該求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。‧‧‧在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定。」蓋以公法上請求權繼續存在於一定期間不行使，而發生權利之消滅，乃基於法理所生之一般法律原則之故。八十八年二月三日公布，九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」八十七年十一月十一日修正公布（修正條文於九十年一月一日施行）之行政執行法第七條第一項規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行，其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。」此項規定，乃在使基於法理所生之行政法上消滅時效之一般法律原則，予以明文化。並非有該等規定，始有如上兩條文規定之適用。此由上述行政程序法第四條至第十條，將行政法上一般法律原則：「依法行政原則」、「明確原則」、「平等原則」、「比例原則」、「誠實信用原則」、「注意當事人有利及不利原則」、「行使裁量權原則」均予明文化甚明。工程受益費，與稅捐之稽徵，均屬公法之範疇，自有消滅時效之適用。而系爭工程受益費，依首揭工程受益費徵收條例第十三條前段規定「以稅捐稽徵機關為經徵機關」，參酌上述司法院釋字第四七四號解釋意旨，其消滅時效，亦應類推適用稅捐稽徵法關於五年期間之規定，被告主張不得適用稅捐稽徵法之消滅時效規定，並無可採。至消滅時效之起算點，仍應適用一般原則，自請求權可行使時起算，即其起算，自工程受益費徵收條例第六條第二項所定開徵期間屆滿時起算。又消滅時效之效力，民法第一百四十四條規定：「時效完成後，債務人得拒絕給付。請求權已經時效消滅，債務人仍為履行之給付者，不得以不知時效為理由，請求返還。其以契約承認該債務，或提出擔保者亦同。」故民法所謂請求權消滅，並非請求權直接消滅，僅使債務人取得拒絕給付之抗辯，債權人仍得請求，如債務人仍為給付，債權人亦得為本於權利而受領，並非不當得利。惟時效制度，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，公法上之權利義務關係，更宜因時效之完成，而使之絕對確定。如公法之消滅時效，採抗辯權發生主義，則產生公法上之自然債務，有違公法明確性之原則；若採權利消滅主義，即公法上之請求權，於時效完成時，本權利及請求權皆歸於消滅，對所有負公法上之給付義務人，皆發生相同之結果，亦符合明確、平等原則。參以前揭稅捐稽徵法第二十一條第二項規定「在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰」、第二十三條第一項前段規定「應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」、行政程序法第一百三十一條第二項並規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅」意旨，我國公法上消滅時效，係採原權利因時效完成而完全消滅之規定，甚為顯然。
四、本件被告辦理豐原市都市計劃第一○二號道路工程，就原告所有坐落台中縣豐原市○○段○○○○號、七二九之一三地號二筆土地，徵收工程受益費九萬二千三百六十一元，繳納期間自七十五年十月一日起至七十六年四月三十日止。因無原告之繳納紀錄，迨至九十年間台中縣稅捐稽徵處始再以七十五年度工程受益費補發（催繳）繳款書；限原告於九十年二月十五日前繳納，此有台中縣稅捐稽徵處七十五年九月廿三日中縣稅財字第八四三二五號公告及補發（催繳）繳款書附卷足稽。則本件工程受益費之徵收期間，自繳納期間屆滿之翌日起算（即七十六年五月一日），至八十一年四月三十日即已滿五年，被告於九十年間始補發（催繳）本件之工程受益費，顯已逾五年之時效期間。依上所述，其公法上請求權已因時效完成而當然消滅，被告認仍應依法繳納之處分即有違誤。訴願決定未予糾正，予以維持，亦有未合。原告起訴意旨執此指摘，為有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭折服。兩造其餘訴辯事由，已無庸審酌，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年七月一日
臺中高等行政法院第二庭
法官王德麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元）。
中華民國九十一年七月二日
法院書記官邱吉雄