裁判字號：最高行政法院102年判字第415號判決
裁判日期：民國102年07月05日
裁判案由：建築執照
最高行政法院判決
102年度判字第415號上訴人景文科技大學代表人 張文雄 訴訟代理人 黃旭田 律師
黃永琛 律師 楊尚訓 律師被上訴人新北市政府工務局代表人 高宗正 訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國102年1月28日臺北高等行政法院101年度訴字第1464號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於駁回上訴人請求撤銷被上訴人100年12月22日北工建字第1001863802號函並請求被上訴人另為適當處分或撤銷99年店建字第210號建造執照及該部分訴願決定暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人委託律師於民國100年3月9日以存證信函（下稱上訴人100年3月9日存證信函），函告訴外人川成建設股份有限公司（下稱川成建設公司），略以「…將管制貴公司所有車輛進出，並對貴公司申請建照是否涉及違法提出檢舉…」等語，並副知被上訴人。嗣被上訴人於100年3月24日以北工建字第1000238591號函（下稱被上訴人100年3月24日函）覆上訴人，略以該建照案審查時，依內政部89年10月30日（89）台內營字第8984755號函（下稱內政部89年10月30日函），無須檢附私設道路所有權人之使用同意書等語。嗣上訴人董事會以100年12月12日函（下稱上訴人董事會100年12月12日函），請求被上訴人撤銷川成建設公司建造執照。經被上訴人於100年12月22日以北工建字第1001863802號函（下稱被上訴人100年12月22日函）覆，略以本案執照所處土地，既已取得雜項使用執照，依內政部89年10月30日函，應無須私設道路所有權人之使用同意書等語。上訴人不服上開被上訴人100年3月24日函及100年12月22日函，提起訴願，遭訴願決定不予受理，上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）本件被上訴人100年3月24日函及100年12月22日函均係否准上訴人請求撤銷被上訴人核發99年店建字第210號建照之文書，當屬公權力之行使。川成建設公司所興建之建物，與上訴人校地緊鄰，且使用到上訴人所有雜項工作物，影響上訴人法律上權利甚鉅，該函雖未明確表示屬行政處分，但探求行政機關真意，業已對上訴人權利義務發生法律上具體影響，且對外發生不准所請之法律上效果，依據本院93年度判字第931號判決意旨，當屬行政處分。（二）99年店建字第210號建照土地與上訴人土地具有相鄰關係，上訴人自得依據利害關係人提起本件訴訟，而屬當事人適格；且上訴人為系爭建築基地之雜項執照之起造人亦為系爭基地對外通路之所有權人，而依據建築法第30條、內政部74年11月4日函釋及內政部91年2月18日函之意旨，原處分（即建造執照）之申請應先向上訴人取得「雜項工作物之使用權限」及「道路通行之權限」，惟原處分之起造人並未取得、亦未檢附上開土地使用權利之情況下，被上訴人卻仍為核發處分，顯然違反建築法及上開內政部函釋之規定，故上訴人對於原處分係屬法律上利害關係之人。（三）經查原處分係於99年5月11日作成，且處分之書面並未記載有教示救濟期間之條款，故依行政程序法第98條之規定，訴願人得於原處分送達一年內為聲明不服之意思表示。是以，上訴人於100年3月9日以存證信函向被上訴人為不服原處分之意思表示，依訴願法第57條之規定係「視為在法定期間提起訴願」，雖未提出符合法定格式之訴願書，惟依本院99年度判字第1162號判決之意旨，因訴願機關並未命上訴人為補正且在訴願機關作成駁回決定前，上訴人已於101年2月14日函送符合法定程式之訴願書，故訴願機關即應就原處分之違法性進行實體審認，而不得作成不受理之決定，是上訴人提起訴願，並無逾越訴願期間。（四）74年11月4日台內營字第351726號函令（下稱內政部74年11月4日函），係指雜項執照與建造執照之起造人同一時，才例外不須依建築法第30條之規定檢附土地權利證明文件。而內政部89年10月30日函在承襲74年函釋之脈絡解釋下，亦係指在雜項執照與建造執照之起造人同一時，建造執照之起造人才不須再檢附私設道路所有權人之同意使用文件，否則，自當回歸建築法第30條之原則，以檢附土地權利證明文件為必要。此由內政部營建署91年函釋之意旨更可證，當原有之法律關係終止，即建築執照之起造人與土地所有權人間之法律關係已有變動時，新的起造人即應重新檢附土地所有權人之同意使用文件，以證明其土地之使用權源。川成建設公司既非原先雜項執照之起造人，依建築法第30條之規定，自應提出道路所有權人之同意文件證明其具有使用道路之權利，故被上訴人錯誤援引內政部89年10月30日函作為准許川成建設公司無須檢附道路所有權人之同意使用文件之理由，不僅錯誤適用上開函釋，亦明顯違反建築法第30條之規定等語，求為先位判決撤銷被上訴人100年3月24日函、100年12月22日函及訴願決定，並請求於上開撤銷範圍，儘速發回原處分機關另為適當處分或由原審法院自為撤銷99年店建字第210號建照之處分。備位判決撤銷原處分(指99年店建字第210號建照)及訴願決定。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人100年3月24日函、100年12月22日函覆均僅係針對上訴人之陳情所為之回復，僅屬觀念通知而非行政處分，上訴人應不得提起撤銷訴訟。（二）本件按內政部75年3月13日台內營字第384951號函（下稱內政部75年3月13日函）釋意旨，乃僅係「私權爭執」，而並非核發建造執照之要件者，若上訴人對此部分有所爭議，自應另循民事訴訟之途徑加以救濟，而不得據以主張原建造執照之核發有何違法之處等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）究之被上訴人100年3月24日函內容，僅係單純針對上訴人100年3月9日存證信函所載，重申內政部89年10月30日函意旨，即系爭土地業已取得78雜使字第010號雜項使用執照，尚無須檢附私設道路所有權人之使用同意書等情而已，乃係屬單純事實之陳述，為意思通知，並未就上訴人100年3月9日存證信函所載內容為任何否准之表示，非屬行政處分，上訴人本不得對之提起訴願。況查臺北縣（現改制為新北市，下同）政府工務局99店建字第00210號建造執照及78雜使字第010號雜項使用執照之核發，均屬該局本於職權所為之行政處分，係分別針對川成建設公司、「私立景文工業專科學校籌備處主任及自然人 張萬利 等四人」之申請案件為之。而上訴人100年3月9日存證信函所載內容，性質上既僅係促使被上訴人發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，上訴人並無提起本件行政訴訟之訴訟權能，上訴人之先位聲明顯非合法。（二）上訴人董事會僅屬上訴人之內部單位，並不具有訴訟法上之當事人能力，且究之被上訴人100年12月22日函內容，亦僅係再次重申內政部89年10月30日函－就「已取得雜項使用執照應無須私設道路所有權人之使用同意書」部分再次引述而已，核其性質為觀念通知，非屬行政處分。即令認上訴人董事會有代理上訴人之權限，依前開法理，該函性質上充其量亦僅能認係促使被上訴人發動職權而已，尚非屬「依法申請之案件」，上訴人並無提起本件行政訴訟之訴訟權能。（三）從而上訴人不服被上訴人100年12月22日函部分，訴願決定以該函非屬行政處分性質，以程序不合而不予受理，依訴願法規定及最高法院19年上字278號、本院44年判字第18號、53年判字第230號判例意旨，並無不合，上訴人復行提起本件行政訴訟，所提撤銷行政訴訟，於法未合，應予駁回；又本件依上訴人所訴之事實，尚無以導衍出其對於被上訴人機關有何公法上請求權，則上訴人提起本件課予義務訴訟部分，欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，自應予以判決駁回。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)關於上訴人請求撤銷被上訴人100年3月24日號函及該訴願部分：按提起訴願，係對官署之行政處分，請求救濟之程序，必以有行政處分之存在為前提，對人民所為足以發生法律上具體效果之處分而言。若非屬行政處分，自不得對之依行政訟爭程序，請求救濟。經查被上訴人100年3月24日函，僅係單純針對上訴人100年3月9日存證信函告川成建設公司(另副知被上訴人)所載「．．．
㈣貴公司（即川成建設公司）所有土地係屬袋地，未經本校（即上訴人）同意報請教育部核准提供上開設施供貴公司（即川成建設公司）使用，卻可取得建照，貴公司（即川成建設公司）申請建照相關事宜，顯涉違法。．．．」而予說明，且徵之該函說明二其內容略以「二、「有關貴校（即上訴人）函告川成建設99店建字第201號（實為『210』號之誤）建照所處土地係屬袋地，執照核發時應取得貴校同意使用，始可取得執照乙節，查該建照案審查時，依內政部（89年10月30日）台89內營字第8984755號函說明《二、》：案經本部營建署邀集各有關機關及團體共同研商獲致結論如下：『按山坡地開發建築依規定應向直轄市、縣(市)主管機關依順序申請開發許可、雜項執照及建造執照，而申請雜項執照時已檢附山坡地之土地權利證明文件，並於取得雜項使用執照時，即已完成各建築基地連接建築線之道路工程，是其私設道路於後續申請建造執照時，自應作為各建築基地連接建築線使用。按此，本案已領得雜項使用執照之山坡地，應可認定其各建築基地具有符合寬度之私設道路可供連接建築線，應無須檢附私設道路所有權人之使用同意書作為認定之依據。』，又本案所處土地業已取得78雜使字第010號雜項使用執照，依上開解釋函釋應無須檢附私設道路所有權人之使用同意書。」等語，無非重申內政部89年10月30日函意旨，即系爭土地業已取得78雜使字第010號雜項使用執照，尚無須檢附私設道路所有權人之使用同意書等情而已，乃係屬單純事實之陳述，為意思通知，並未就上訴人100年3月9日存證信函所載內容為任何否准之表示，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，尚不對外發生任何准駁之法律上效力，原審以上訴人本不得對該函而為行政救濟，自無違誤。上訴意旨以該該函為行政處分，得對之為行政訴訟，為無理由，應予駁回。
(二)關於原判決駁回上訴人請求撤銷被上訴人100年12月22日號函及請求被上訴人另為適當處分或撤銷99年店建字第210號建造執照及該訴願部分：經查原判決駁回上訴人上開部分，無非以被上訴人100年12月22日號函亦係依同上之理由，僅係觀念通知，而非行政處分，又上訴人請求被上訴人撤銷系爭建造執照，因其並非該建造執照之相對人或利害關係人，充其量亦僅能認係促使被上訴人發動職權而已，尚非屬「依法申請之案件」，上訴人並無提起本件請求被上訴人撤銷所核發建造執照之訴訟權能為由，固非無見。惟查上訴人董事會100年12月12日函，乃係請求被上訴人撤銷川成建設公司建造執照。經被上訴人於100年12月22日函覆予以否准，屬對上訴人所為之不利處分，自非不可提起行政救濟。再者，按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。另不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，乃包括利害關係人而非專以受處分人為限。所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言。經查本件上訴人所有之土地係位於川成建設公司取得之建造執照基地之鄰地，且作為景文科技大學校地使用，因川成建設公司興建建物，並於施工期間，大型機具通行上訴人之校地，於建物興建完成前後，均將對該校師生造成安全之顧慮。另上訴人所有之土地，既與本件川成建設公司獲核發之建造執照之基地相鄰，該等地均位於山坡地，且川成建設公司亦使用上訴人所有雜項工作物，即難謂被上訴人核發與川成建設公司建造執照而為興建，對上訴人未有危及其安全或財產之虞。從而原建造執照之核發對上訴人而言，自屬有法律上利害之關係，而應得對該建造執照之核發為爭訟。原審以上訴人並非該建造執照之利害關係人，並無訴訟之權能，不得爭訟，而駁回上訴人此部分之訴，顯有未合。上訴意旨指摘原判決此部分為違誤，為有理由，應予廢棄，並發回原審另為適法之裁判。又本件訴訟結果，將影響及訴外人川成建設公司之權利，原審於更為審理時，亦宜通知川成建設公司參加訴訟，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年7月5日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官林惠瑜法官黃淑玲法官林樹埔法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國102年7月5日
書記官黃淑櫻