高雄高等行政法院108年度訴字第12號判決

裁判字號：高雄高等行政法院108年訴字第12號判決

裁判日期：民國108年06月10日

裁判案由：提供行政資訊

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第12號原告 蘇秀山 （兼 蘇秀利 之被選定人）被告屏東縣東港地政事務所代表人 楊文財 上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服屏東縣政府中華民國107年11月29日107年屏府訴字第44號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項及第3項定有明文。
選定當事人之制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，初不以對訴訟標的必須合一確定者為必要。查本件原告與選定人蘇秀利為坐落屏東縣○○鎮○○○○段○○○號土地之共有人之一（應有部分各40分之7），原告於民國107年8月2日申請閱覽或影印上開共有土地之鄰地即屏東縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○號土地所有權第一次登記為國有土地之登記公告作業內容檔案，經被告否准其申請，原告不服，與蘇秀利併提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件訴訟，主張渠等乃有共同利益之人，蘇秀利並依行政訴訟法第29條規定，選定原告為本件訴訟當事人，業據提出選定書為證，核與行政訴訟法第34條規定訴訟當事人之選定應以文書證之，並無不合，則依首揭說明，蘇秀利應於選定當事人後即脫離本件訴訟，先予敘明。
二、次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第3項定有明文。查原告於本件起訴狀繕本送達被告後，於108年3月4日（本院收文日期）另具狀追加請求「確認系爭土地總（第一次）登記行政作業違法，原逕為登記於法無效」之聲明（見本院卷第101-102頁），被告雖表示不同意原告上開訴之追加（本院卷第119頁），然經核原告上開追加之請求，係基於相同之基礎事實，且係源自其曾向被告申請時效取得屏東縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○號土地所有權登記、地上權登記案遭駁回所衍生之爭議，與上開規定相符，自應准許。
貳、實體方面
一、事實概要：原告於107年8月2日申請閱覽或影印屏東縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○號土地（下合稱系爭土地）所有權第一次登記為國有土地之登記公告作業內容檔案，經被告依土地登記規則第24條規定，核認原告不符該項規定之申請人資格，以107年8月10日屏港地一字第10730702900號函（下稱原處分）否准其申請。原告不服，遂提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
1.原告為系爭土地之「鄰地」即屏東縣○○鎮○○○○段○○○號土地（下稱大潭新庄段13地號土地）所有權人，且於106年8月22日向被告申請系爭土地所有權人更正登記陳情案、106年9月7日向被告申請時效取得系爭土地所有權人暨地上權更正登記申請，故原告為系爭土地第一次總登記原申請案之利害關係人，符合土地登記規則第24條規定，並依相關規定向被告提出閱覽、影印系爭土地公告資料之申請，然遭被告一再刁難拒絕申請，被告有義務提供原告閱覽、影印系爭土地第一次總登記案資料。
2.又原告前於106年8月22日（下稱原告106年8月22日申請書）向被告申請系爭634-1地號土地總登記（第一次登記）所有權人名稱依善意占有20年應正名登記為原告及選定人各1/2或直接正名登記為原告所有，經被告以106年8月29日屏港地一字第106305883000號函（下稱被告106年8月29日函）覆；又於106年9月7日（下稱原告106年9月7日申請書）向被告申請時效取得系爭土地所有權人暨地上權更正登記申請，被告以106年9月13日屏港地一字第10630627100號函（下稱被告106年9月13日函）覆；嗣再收受被告107年8月3日屏港地一字第10730680300號函（下稱被告107年8月3日函）駁回原告申請辦理系爭土地地上權登記案。上開被告106年8月29日函、106年9月13日函、107年8月3日函，因處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，依據行政程序法第98條第3項規定，原告於107年8月17日收受本件原處分（即否准原告提供行政資訊申請）後，始一併對上開被告函文提出訴願、行政訴訟，合於上開提起行政救濟之期限規定。
3.系爭土地於99年11月重測登錄前係未登錄土地，而原告之先祖於光復之前已取得大潭新庄段13地號土地，並於光復後配合政府拓荒增加生產政策，以所有意思積極墾荒、種植竹木而占有相鄰土地即系爭634-1地號土地及相關用地，然當時因未設有地號，故無法為土地總登記。則原告祖先自34年起迄至99年11月重測登記前，占有系爭土地並以行使所有權意思建築建物、加修道路整治原種植竹木，正當維護管理使用，善意占有超過20年有餘，已可時效取得系爭土地所有權。
4.退步言之，系爭土地於重測登錄前係未登錄土地，原告與父親、祖父等自65年底起以行使地上權意思占有該地並建造機房設施至66年3月完成送電、加修道路、整治原種植竹木，迄至99年10月31日止已超過20年，自得依法登記取得地上權。
5.系爭土地於登記之先，未做現況調查，公告之時未通知現使用人，行政作業上已違法土地總（第一次）登記實際作業執行實地調查規定及公平正義原則，故該逕為登記所有權違反公平正義原則，其登記於法無效。
㈡聲明：
1.訴願決定及原處分，暨被告涉及權利函復案（被告106年8月29日函、被告106年9月13日函、被告107年8月3日函）均撤銷。
2.被告應准予提供原告申請閱覽/影印系爭土地第一次總登記現場調查及公告登記暨通知現場地上物現使用人相關資料。
3.確認系爭土地總（第一次）登記行政作業違法，原逕為登記於法無效。
4.先位請求被告准予將系爭土地之所有權登記為原告所有、備位請求被告准予將系爭土地之地上權登記為原告所有。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.土地登記規則第24條規定：「申請閱覽、抄寫、複印或攝影登記申請書及其附件者，以下列之一者為限：一、原申請案之申請人、代理人。二、登記名義人。三、與原申請案有利害關係之人，並提出證明文件者。」經查選定人蘇秀利從未向被告提出申請閱覽、抄寫、複印或攝影登記申請書及其附件，且蘇秀山向被告提出申請閱覽、抄寫、複印或攝影登記申請書及其附件時，亦未提出其屬上開土地登記規則第24條規定利害關係人之證明文件，其訴為無理由。
2.原告於106年8月22日申請書主張善意占有20年，向被告申請系爭634-1地號之所有權人名稱「中華民國」，應正名為原告蘇秀山及蘇秀利各2分之1或直接正名為蘇秀利所有乙節，經被告以106年8月29日函復，請原告就所請求事項予以釐清，其訴求究係對測量結果或重測結果或是時效取得所有權或是時效取得地上權等事項，原告於106年9月4日收受後，旋於106年9月7日申請書釐清並主張其係請求時效取○○○鎮○○段○○○○○○號土地之所有權及地上權。因所有權及地上權係屬不同之權利，二者申請要件均不同，被告復以106年9月13日函復請其依時效取得之相關法令規定及需應附文件到所臨櫃申請，原告於106年9月19日收受送達。被告前述函文均係就申請時效取得所有權及時效取得地上權所需檢附的文件資料予以說明，僅為事實之陳述，並無任何之准駁，非屬行政處分。且原告就其請求事項並無公法上請求權，亦未踐行訴願程序，故其提起課予義務訴訟，並不合法。
3.原告請求依據民法第772條規定時效取得登記地上權部分，查原告於107年2月21日以被告收件東地字第10270號登記申請案，申請時效取○○○鎮○○段633-1、634-1、635-1地號土地之地上權，經被告審核後，因有登記上之疑義即函請屏東縣政府釋疑，案經屏東縣政府107年4月30日屏府地籍字第10711963900號函釋疑後，因申請人蘇秀山尚有應補正事項，被告以107年5月3日補正通知書，通知其應於收受送達15日內補正應補正事項。惟原告逾期未補正或補正不完全，被告依土地登記規則第57條第1項第4款之規定於107年6月8日作成東地駁字第55號予以駁回，並於107年6月12日送達原告收受，原告迄未提起訴願，顯已逾訴願期間，依法應予駁回。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行
政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第3項、第1項第10款分別定有明文。
㈡原告訴之聲明第1、2項請求提供行政資訊，及請求撤銷被告107年8月3日函部分，顯無理由：
1.按政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」檔案法第1條規定：「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」第2條規定：「本法用詞，定義如下：一、政府機關：指中央及地方各級機關（以下簡稱各機關）。二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。……四、機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」行政程序法第46條第1項規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」
2.綜上規定可知，我國就政府資訊公開，分別定有行政程序法（係就行政行為之程序進行中，當事人或利害關係人得閱覽卷宗之程序規定）；政府資訊公開法（係規範政府機關於職權範圍內作成或取得資訊之公開事宜）；檔案法（係規範政府機關已歸檔管理之檔案，其資訊之公開範疇等事宜）。各該法律之規範內容、權利主體、權利存續期間及救濟方法均有不同，不容混淆。又行政程序法第46條係規範行政機關為行政行為之程序進行中，當事人或利害關係人得申請閱覽卷宗之程序規定，並應於行政程序進行中或行政程序終結後法定救濟期間經過前為之，倘非行政程序進行中之申請閱覽卷宗，即無上開規定之適用，而應適用政府資訊法或檔案法。再政府資訊公開法之性質為普通法（參照該法第2條規定及立法理由），其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範之範疇，固應優先適用該法之規定處理，惟按內政部99年1月13日臺內地字第0990010811號函略以：「案經函准檔案管理局前開函略以：『二、檔案法（以下簡稱本法）係規範檔案管理相關事項，其第1條第2項明定『本法未規定者，適用其他法令規定。』同法第17條規定『申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由，各機關非有法律依據不得拒絕。』從而，本法並未就申請人之資格予以限制，除各機關另有法律依據及合致本法第18條各款情形，得拒絕申請，合先敘明。三、土地登記規則係依土地法授權訂定之法規命令，其第24條明定『申請閱覽、抄寫、複印或攝影登記申請書及其附件者，以下列之一者為限：一、原申請案之申請人、代理人。二、登記名義人。三、與原申請案有利害關係之人，並提出證明文件者。』地政事務相關機關審查檔案應用申請人之資格，於不違悖本法規範意旨下，依據土地登記規則第24條之規定辦理，難謂不合本法第1條第2項之規定。」從而，若法律另有閱覽身分限制之依據者，則可適用檔案法第1條第2項規定拒絕閱覽。國家發展委員會檔案管理局106年6月28日檔應字第106003168號函亦肯認：「……。是以，地政事務相關機關審查檔案應用申請人之資格，於不違悖本法規範意旨下，應依據土地登記規則第24條之規定辦理。」再者，所謂利害關係人，係指法律上有利害關係者而言，若僅有事實上利害關係，則不與焉。
3.經查，原告本件申請被告提供行政資訊之依據，乃行政程序法第46條第1項、政府資訊公開法及土地登記規則第24條之規定，此有其107年8月2日申請書（處分卷第1頁）及起訴狀（本院卷第15頁）在卷可憑。又系爭634地號為屏東縣政府辦理99年度東港鎮地籍圖重測區發現之未登記土地，其重測成果依土地法第46條之3規定公告30日（99年10月1日起至99年11月1日止），公告期滿無人異議，即告確定，公告確定之原因證明文件經送被告登記審核無誤，亦經被告於99年11月4日公告15日（自99年11月4日至99年11月19日止)，期滿亦無人提出異議，被告即依土地法第53、55、58條及土地登記規則第72、73、77條規定，登記為中華民國所有，業於99年11月23日辦理登記完畢；系爭634-1地號土地則係屏東縣政府為辦理「牛埔溪排水函仔口橋下游改善工程」，於105年11月10日以屏府地權字第10577215800號函（下稱屏東縣政府105年11月10日函）囑託被告辦理土地標示逕為分割登記之土地，經被告以105年11月10日東地字第59580號收件，並於105年11月11日完成登記，上述兩地號登記之所有權人均為中華民國，管理者現均為財政部國有財產署等情，有99年度屏東縣東港鎮地籍圖重測地籍調查表（處分卷第103-104頁）、土地登記申請書（處分卷第105-106頁）、新登記土地清冊（處分卷第107頁）、屏東縣政府99年11月4日屏府地測字第0992767538號函及土地標示變更登記資料（處分卷第
108、114頁）、被告99年11月4日屏港地一字第09900080351號函、第00000000000號公告（處分卷第115、116、121頁），逕為分割之土地登記申請書（處分卷第123-124頁）、屏東縣政府105年11月10日函（處分卷第125頁）、土地複丈結果通知書（處分卷第126-129頁）、土地建物查詢資料（本院卷第81、87頁）及異動索引查詢資料（本院卷第85、91頁）在卷可稽。準此，上開系爭634、634-1地號土地辦理第一次登記、逕為登記之行政程序均已終結，該等登記案卷均為被告所保管存查之檔案，依上開說明，尚無行政程序法第46條第1項規定與政府資訊公開法規定之適用，而應適用檔案法之規定。而系爭土地登記案卷既為被告地政機關所保管存查之檔案，依上揭檔案法第1條第2項、土地登記規則第24條規定及相關函釋意旨，地政事務相關機關審查檔案應用申請人之資格，應依據土地登記規則第24條規定辦理；換言之，申請閱覽、抄寫、複印或攝影系爭土地之登記案卷資料，應符合土地登記規則第24條規定。然查，原告並非系爭634、634-1地號土地前開原申請案（土地第一次登記、逕為登記）之申請人、代理人，亦非登記名義人，且其亦未提出相關證明文件供審認，自難認其對於原申請案具有法律上之利害關係；至其所述為鄰地共有人之一、曾申請時效取得系爭土地之所有權暨地上權登記等節，縱使為真，充其量僅為事實上利害關係，亦難資為其有利認定之憑據。是以，本件原告於107年8月2日申請閱覽、影印系爭土地登記案卷，不符合土地登記規則第24條所定要件，從而被告依檔案法第1條第2項及土地登記規則第24條規定，以原處分否准原告之申請，尚無違誤。原告就此之起訴主張，顯無理由，應予駁回。
4.另原告訴請一併撤銷被告107年8月3日函云云。經查，原告於107年7月18日（被告於同年7月25日收件）提出異議書、於107年7月26日（被告於同年7月30日收件）提出申請書，向被告重述上開系爭土地所有權更名登記、時效取得所有權暨地上權登記之申請，及申請閱覽系爭土地登記卷宗，經被告一併以107年8月3日函復原告，此有原告107年7月18日異議書（處分卷第145-146頁）、原告107年7月26日申請書（處分卷第147頁）及被告107年8月3日函（處分卷第149-150頁）在卷可稽。又觀之被告107年8月3日函復原告內容略以：上開重複申請634-1地號土地所有權更名登記事項，前經被告以106年9月11日函覆，不再贅述；又原告107年2月21日申請時效取得地上權登記案件，因逾期未補正完全，業經被告以107年6月8日駁回通知書駁回在案；另系爭634-1地號土地之登記原因係逕為分割登記，故無土地所有權第一次登記相關規定之適用，如原告仍欲申請閱覽該地號土地逕為分割登記之資料，請依法提出符合土地登記規則第24條規定條件資格之證明文件等語，就原告重複申請所有權更名登記及時效取得地上權登記之部分，固為事實之陳述，然就原告依行政程序法第46條第1項規定及政府資訊公開法（見處分卷第147頁）申請閱覽系爭634-1地號土地登記檔案之部分，並未准許其閱覽，實質上即屬否准原告之申請，且經原告依法提起訴願（見原告107年9月13日訴願書，訴願卷第2頁），故訴願決定認非屬處分標的之範疇，而未予論駁，固有不當，惟原告此部分之申請，仍不符合上開土地登記規則第24條所定要件，故不得准許，業如上述，是原告此部分之訴，亦顯無理由，應併予駁回。
㈢關於原告訴之聲明第1項請求撤銷被告涉及權利函復案相關
函文（被告106年8月29日函、被告106年9月13日函），於法不合：
1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項規定甚明。是依上開規定提起撤銷訴訟，須有行政處分之存在。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，即非行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。
2.原告主張因被告106年8月29日函、106年9月13日函未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，依行政程序法第98條第3項規定，其得於107年8月17日收受本件原處分後一併請求撤銷被告上開函文云云。但查，原告前以106年8月22日申請書（處分卷第23-24頁）向被告請求「系爭634-1地號土地辦理總登記（第一次登記）所有權人名稱依善意占有20年，應正名登記為原告及選定人各1/2或直接正名登記為選定人所有」乙節，然因所請事項未明，經被告以106年8月29日函（處分卷第35頁）復請原告釐清，其訴求究係對測量結果或重測結果或是時效取得所有權或是時效取得地上權等事項，逐項釐清，原告於106年9月4日收受後（處分卷第36頁），旋於106年9月7日出具申請書（處分卷第37頁）予以釐清並主張其係請求時效取得系爭634-1地號土地所有權暨地上權。惟因所有權與地上權係屬不同之權利，時效取得所有權，與時效取得地上權，二者申請要件亦屬不同，被告再以106年9月13日函（處分卷第38-40頁）復原告請其依時效取得之相關法令規定及需應附文件到所臨櫃申請，經原告於106年9月19日收受送達（處分卷第41頁）。足見上開被告106年8月29日函係就原告所請事項不明而請其逐項釐清之說明；被告106年9月13日函則係就原告申請時效取得所有權及時效取得地上權所需檢附之文件、流程予以說明，均僅為事實之陳述，並無任何之准駁，亦未對原告之權益產生影響，依前揭說明，非屬行政處分，是原告逕對被告106年8月29日函、106年9月13日函訴請撤銷，於法未合。
㈣原告訴之聲明第3項請求確認被告所為系爭土地第一次登記之處分違法、逕為登記之處分無效，顯無理由：
1.按行政訴訟法第6條第1項、第3項分別規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」其中第3項修訂立法意旨略以：「……認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。原第3項僅規定確認訴訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予義務訴訟及一般給付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。」可知人民對於「違法」行政處分之救濟，自應提起撤銷訴訟，且須遵守撤銷訴訟之提起期間。故若人民就行政機關之處分違法與否之爭執，性質上係應對其認為違法之處分，提起撤銷訴訟，將此違法處分予以撤銷，始得達其訴之目的；卻對之逕提起確認行政處分違法之訴訟，依前開所述，即與行政訴訟法第6條第3項關於確認訴訟補充性之規定有違，而欠缺權利保護必要；抑或是當事人因逾越起訴期限，或因未經訴願程序，而已不得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，自不得再以提起確認訴訟之方式，而免除遵守撤銷訴訟或課予義務訴訟之法定要件，就此部分確認訴訟，應予判決駁回之。
2.又所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採取所謂「明顯重大理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。是對於行政處分無效之原因，前揭行政程序法第111條設有規定，該條第1款至第6款為無效原因例示規定，第7款則為無效原因之概括規定。再行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。故就「瑕疵倘未達到重大、明顯之程度」之行政處分，僅得循撤銷訴訟救濟之，而非得於逾越得提起撤銷之訴的不變期間後，另主張確認行政處分無效之訴，而免除遵守撤銷訴訟之法定救濟期間之規範。
3.經查，依本件原告訴之聲明第3項，其所請求確認者，乃被告就系爭634地號土地第一次登記申請案所為准予於99年11月23日完成登記之行政處分「違法」，以及被告就系爭634-1地號土地逕為分割登記申請案所為准予於105年11月11日完成登記之行政處分「無效」。惟上開2件土地登記申請案，原告均非申請人、代理人或登記名義人，亦未提出證明文件證明具法律上利害關係，業如前述，則原告既非原申請案之權利人或利害關係人，自不得起訴爭執上開登記案被告所為之行政處分。況且，原告固主張上開被告就系爭634-1地號土地所為准予逕為分割登記之行政處分無效，惟其並未指明該行政處分有何前揭行政程序法第111條各款所示無效之原因，且觀之該被告所為准予逕為分割登記之行政處分，亦無「在某程度上猶如刻在額頭上般」重大明顯之瑕疵，則依上開說明，對於瑕疵尚未達重大、明顯之行政處分，僅得循撤銷訴訟救濟之，尚非得於逾越訴願期間或得提起撤銷之訴的不變期間後，另主張確認行政處分無效之訴，而免除遵守撤銷訴訟之法定救濟期間之規範，是原告主張被告所為上開逕為分割登記之行政處分無效，而提起本件確認訴訟云云，洵屬無據。再者，地政機關因權利人或利害關係人之申請所為土地所有權或他項權利變更登記之行政處分，其性質為形成處分，一經登記完成，土地所有權或他項權利即生變動之效力，無須另為執行之行為，且該行政處分生效後，如未經撤銷、廢止或其他事由而失其效力，其效力即繼續存在；本件被告所為上開系爭土地所有權第一次登記及逕為分割登記，為形成處分，一經登記完成，即發生所有權變動之效力，無待執行，而該處分未經被告或其上級機關撤銷、廢止或其他事由而消滅或塗銷，為有效存在之行政處分，且不具有重大明顯之無效原因，是倘原告主張其為利害關係人，且上開行政處分為違法，自應循序提起訴願、撤銷訴訟，並遵守訴願期間及起訴期間，始能達其訴之目的；詎原告未經訴願程序、已逾越撤銷訴訟之起訴期限，方逕行提起本件確認行政處分違法訴訟，依前開所述，即與行政訴訟法第6條第3項關於確認訴訟補充性之規定有違，而欠缺權利保護必要，是就此部分確認訴訟，原告之起訴亦顯無理由，應予判決駁回之。㈤原告訴之聲明第4項請求被告准予作成所有權登記、地上權登記之行政處分，其起訴不合法：
1.依本件原告訴之聲明第4項，其先位請求將系爭土地之所有權登記為原告所有；備位請求將系爭土地之地上權登記為原告所有，因該等時效取得所有權登記、時效取得地上權登記事項，均須申請人依法提出申請，並經被告審核後作成行政處分，非可直接提起一般給付訴訟；復綜觀原告起訴狀、追加狀所載事實及理由，核其真意，係請求被告應依原告之申請，作成准予將系爭土地之所有權或地上權登記為原告所有之行政處分，而依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟，合先敘明。
2.次按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。可知依上開規定提起課予義務訴訟，須有依法申請之案件存在，且經訴願程序為前提。是以，人民雖有所請求，惟所請求者並非依法申請，人民對中央或地方機關並無申請權，或有申請權而未為申請，或未經訴願程序者，即應認人民依據行政訴訟法第5條所提起之課予義務訴訟，係不備起訴要件，應以裁定駁回之。又按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：二、提起訴願逾法定期間……者。」亦為訴願法第14條第1項及第77條第2款所規定。
故逾期未提起訴願，或訴願已逾法定不變期間，行政處分即告確定。
3.查原告於107年2月21日提出土地登記申請書（被告收件字號：東地字第10270號，處分卷第45-48頁），向被告申請時效取得系爭634-1地號及同段633-1、635-1地號土地之地上權登記，經被告審查並向屏東縣政府二度函請釋疑後，因原告尚有應補正事項，被告遂於107年5月4日以東地補字第251號補正通知書（下稱被告107年5月4日補正通知書，處分卷第42頁），通知其應於送達之日起15日內補正下列事項：原因發生日期請填明時效完成之日、登記事由請補正為地上權登記、請填明義務人及其住址、請檢附登記清冊、請檢附權利人身分證明文件、請檢附四鄰證明人身分證明文件及印鑑證明，並於確認書蓋用印鑑章、請檢附權利人蘇秀利讓與地上權之證明文件及身分證明文件及印鑑證明、請提出主張時效完成申請地上權登記時，以行使地上權意思而占有之證明文件、請申請人於登記申請書適當欄內自行加註權利價值，並按權利價值千分之一繳納登記費及補繳書狀費80元等節，上開補正通知書業於107年5月11日送達原告，有送達證書在卷足稽（處分卷第43頁）。惟原告逾期未補正完全，被告遂依土地登記規則第57條第1項第4款規定，於107年6月8日作成東地駁字第55號駁回通知書（下稱被告107年6月8日駁回通知書，處分卷第85頁），就原告上開申請案予以駁回，該駁回通知書於107年6月12日送達原告本人親自簽收在案（處分卷第86頁）。又上開被告107年6月8日駁回通知書（處分卷第85頁）已明確記載：「附註一、申請人不服駁回者，得依訴願法第14條及第58條規定，自本件行政處分書送達之次日起30日內，繕具訴願書並檢附本駁回通知書影本，向本所遞送（以實際收受訴願書之日為準），由本所層轉訴願管轄機關訴願審議委員會提起訴願……。」是原告如有不服，自應於上開107年6月8日駁回通知書送達之次日起30日內，另扣除訴願在途期間5日（原告住所地為桃園市），即至遲應於107年7月17日（週二）提起訴願，惟其遲至107年9月13日（見其本件訴願書上屏東縣政府收文日期條碼，訴願卷第2頁）始與本件原處分（否准提供行政資訊）併同提起訴願，則就上開被告107年6月8日駁回通知書而言，顯已逾訴願期間。從而，原告逾期提起訴願，其訴願為不合法，則其逕行提起本件課予義務訴訟，請求被告作成准予原告地上權登記之行政處分，其起訴即欠缺訴訟要件，且不得補正，應予駁回。
4.再者，依原告上揭107年2月21日土地登記申請書（處分卷第45-48頁）觀之，其僅請求被告准予時效取得地上權之登記，並無請求被告准予所有權登記，則原告既未曾依法向被告申請時效取得系爭土地之所有權登記，即非屬依法申請案件，是原告逕行提起課予義務訴訟，參照上開說明，即與行政訴訟法第5條規定之要件不合，且無從補正，亦應併予駁回。
㈥綜上所述，原告本件請求提供行政資訊、請求撤銷被告107
年8月3日函及請求確認被告上開行政處分違法、無效部分，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之；至原告請求被告准予作成時效取得所有權登記、地上權登記之行政處分及請求撤銷被告106年8月29日函、被告106年9月13日函部分，於法未合，爰以更慎重之判決併予駁回之。
五、結論：原告之訴一部為不合法，一部顯無理由。依行政訴訟法第107條第1項第10款、第3項、第98條第1項前段，判決如
主文。中華民國108年6月10日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官蘇秋津
法官曾宏揚法官林韋岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年6月10日
書記官周良駿