裁判字號：臺北高等行政法院95年簡字第717號判決
裁判日期：民國96年01月31日
裁判案由：漁業法
臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00717號原告甲○○被告行政院農業委員會代表人 蘇嘉全 （主任委員）訴訟代理人丙○○兼送達代收
乙○○上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國95年8月
3日院臺訴字第0950088350號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為「福大明68號」漁船（CT4-2529）船主兼船長，行政院海岸巡防署海洋巡防總局第七海巡隊（下稱第七海巡隊）於民國（下同）95年3月2日15時10分在宜蘭縣大溪外海距岸1.2浬處（北緯24度54分、東經121度54分），查獲福大明68號漁船與訴外人 林坤寶 「福大明67號」漁船（CT4-2530）配對違規從事雙船拖網作業。被告以原告所有漁船核准經營之漁業種類為延繩釣兼營巾著網漁業，已違反漁業執照上所加註限制條件，爰依漁業法第65條第1款規定，以95年4月11日農授漁字第0951320697號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱；㈠因訴外人林坤寶即「福大明67號」之漁船船主因漁船網車運
轉不順，恐於進行遠洋漁撈作業時造成漁船機組故障，甚而影響主引擎之運轉，危及生命財產之安全，欲進行維修測試。遂央求原告於95年3月2日駕駛「福大明68號」漁船同行出海協助測試，並於宜蘭縣大溪外海距岸1.1浬處進行試網。原告基於漁民互助之精神，不敢推諉，才協同試網。惟原告原本即無與「福大明67號」漁船配對從事雙船拖網之意圖，至臻明確。況漁業法並未明文禁止漁民協助試網，甚或有鼓勵漁民發揮互助精神之意，是原告試網之舉，自難謂與法相違。
㈡按漁業法第1條雖就漁業法之立法目的：「為保育、合理利
用水產資源，提高漁業生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改善漁民生活，特制定本法。」惟相關主管單位深知漁民生活收入微薄，尤以經營出海採捕動植物之漁業，於瞬息萬變之海浪潮流執行採捕作業，生命財產受到威脅之情形時而有之，相關單位因而體認到為實現前揭改善漁民生活之目的，應從維護漁民生命財產安全之基本面做起。故於74年7月27日增訂臺灣地區漁船海難救護互助辦法，參諸該辦法第1條規定：「為維護漁民生命財產安全，鼓勵漁民發揮互助精神，救護遭遇海難漁船，並獎勵及補償救難漁船之損失，特訂定本辦法。」即知漁民生命財產安全受重視之程度。嗣爰配合行政程序法之施行，更增訂漁業法第53條之1以為其立法授權依據，益足證政府對漁民生命財產安全之戮力維護。相關主管機關既認漁民於遭逢諸如海難之大變故時，皆須發揮互助乏精神，更立法加以強制規範，足見相關主管機關對漁民互助精神之重視。是原告於「福大明67號」漁船之機具運轉不順，恐將危及其海上作業安全時，區區試網知互助行為，得以發揮預防海難發生之功效，更是不可不為。因而原告於本案中所為協助試網之行為，不僅可謂係貫徹施行漁業相關法規之體現，更係恪遵身為「福大明68號」漁船之船主兼船長對所營漁業之尊重，是原告行為自無違法之虞。
㈢漁船從事拖網漁業，雖僅需具備網具、網板及揚網機即可作
業，本無試網之必要。惟查「福大明67號」漁船上之拖網機具已使用多年，經長年之海水浸蝕，業已造成甚大之折舊，網車運轉不順之情形亦時而有之。為避免執行海上採捕作業時危及全船之生命財產安全，試網作業當屬必須且必要之程序。且因「福大明67號」漁船於95年3月2日之該次網車運轉障礙較為嚴重，為查知故障發生之原因，訴外人林坤寶方決定擴大試網作業，委請原告協助拖網。是縱「福大明67號」漁船僅係單船拖網，亦無礙於原告協助試網作業之正當性。且該次試網作業程序需將「福大明67號」漁船上漁撈作業專用之拖網繫於原告之「福大明68號」漁船上試轉，在外觀上本有從事雙船拖網漁撈作業之錯覺。是第七海巡隊於95年
3月2日15時10分於宜蘭縣大溪外海巡邏時，方有如此視覺上之誤認，以致被告認定原告於當時從事非依主管機關所核准經營之漁業種類漁撈作業，而裁處原告6萬元罰鍰，實有不當，應予撤銷。況原告於該次出海自始並無漁撈之行為，被告不察，竟徒以視覺上之誤認，而遽認定原告違法從事漁撈作業，此侵害漁民權益甚鉅。
㈣近年來漁業漸趨沒落，漁民所得大不如前，據調查顯示，雙
拖船員每月平均所得僅為8千元，而單拖船員每月平均所得亦僅雙拖船員之2分之1，而原告所從事延繩釣兼營巾著網漁業之所得，更是無法與拖船船員相比，亦極為不穩定。然縱令所得如此微薄，原告仍堅以漁業興家，繼續從事漁撈業而未有間斷，投注一己之力以求臺灣漁業得以復興。且當今漁船走私之情形益趨嚴重，原告卻不曾受走私漁獲或其他非法物品之高報酬誘惑，進而從事走私行為以觀，原告斷無可能為貪圖一己之私利而違法行事。被告未審究上情，逕依不實之搜證光碟與照片，以為被告違法從事非依主管機關所核准經營之漁業種類漁撈作業之證據，裁處原告6萬元罰鍰，不僅失當，亦使原告僅可勉為糊口之生活陷入窘境，被告濫用權力之甚，已造成原告莫大之損害。
㈤退萬步言，縱令原告於本次試網時或有些許意外之漁獲，惟
以「福大明67號」漁船之網目長寬均達10公尺，所得撈捕之魚類必皆係具有一定體積之魚種，而非魚苗，加上「福大明67號」漁船於遭查獲時所使用之試網方式，縱係被告所誤認之雙拖網，亦屬主管機關所鼓勵之合法採捕方式。原告於本件配合試網之作業，自不生影響於海洋生態，是原告所為當無違反漁業法之立法精神。惟被告卻一再拘泥於原告試網作業之方式，罔顧原告捍衛海洋生態之意念，逕認原告違法漁撈，裁處原告6萬元罰鍰，難稱允當。
㈥憲法第15條明文保障人民之生存權。所謂生存權，係國民要
求國家保障其生存之權利，國家非僅須消極地不如侵害，且應積極地為各種行為，使國民均能享受健康與文化之生活，而保障人民最低生活，尤為國家責無旁貸乏責任。惟原告乃一介漁民，以從事海上漁撈作為其安身立命之事業，單就沿海生物族群已如前述業已逐年減少，即已令原告之生活日漸艱難。被告卻不探究真相，而逕為不當之處分，益增原告之負擔，更令原告生活見窘，難以維持日常基本需求。參諸憲法第15條之規定，被告之所為不僅明顯違反積極保障人民最低生活之生存權利，更可謂同時消極地侵害原告之生存權。㈦聲明請求撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯意旨略稱：㈠為因應行政程序法之施行，並對涉案違規作業漁船之處分公
平及一致性，被告於89年12月13日（89）農漁字第89132180
6號函，訂定「行政院農業委員會對主管之漁船違規拖網作業及擅自從事潛水器、採捕珊瑚漁業之行政處分裁罰原則」。原告所有「福大明68號」總噸數為62.88噸，在被告核發之漁業執照（執照號碼：遠延93字第0000000822號）內，依據漁業法第9條規定，加註「不得從事非漁業行為，不得經營未經核准之漁業種類」之限制條件，且原告所有漁船經核准經營之漁業種類為延繩釣兼營巾著網，並無拖網項目。今原告駕駛所有漁船從事未依主管機關所核准經營之漁業種類，又經第七海巡隊查獲進入距岸12浬內之拖網漁船禁漁區內從事拖網作業，被告爰引漁業法第9條及同法第65條第1款規定，並依前揭處分裁罰原則，認為原告身兼「福大明68號」漁船漁業人及漁業從業人（船主及船長），違規情節重大，核處原告6萬元罰鍰，並無不當。
㈡拖網漁法已在民間行之有年，屬相當成熟漁法之一種，拖網
漁船從事拖網漁業，具有網具及揚網機即可作業，並無試網之必要。縱原告所稱「福大明67號」漁船之拖網機具因長年使用造成網車運轉不順，恐危急生命財產安全云云。惟查，漁民為保障生命財產安全，平常即應注重各項船機之維修保養工作，屬個人經營理念問題，與經營拖網漁業與否，似無關聯。又原告經營之漁業非屬新型種類，當無試網之必要，至於試網可預防海難部分，查無相關試驗研究報告可稽，且亦無聽聞民間有此一說。另政府為保障漁民海上作業生命財產安全，設置有行政院國家搜救指揮中心，接獲通報漁船海難事件，即會全權指揮調度航空器或船艦施以救援；行政院海岸巡防署，依據海岸巡防法亦第4條第1項第7款第2目執行海上救難事項；被告依漁業法第54條第1項第3款規定，在臺灣地區設置12處漁業通訊電臺，當漁船發生海難事件，即可透過相關漁業通訊電臺，通報各救援機關施以救援，爰政府對漁船海難救援機制，已屬完整，當漁船於海上作業期間，如有因不可抗拒之因素而發生海難案件，各救援機關接獲通報，即可獲政府機關之立即救援。原告駕駛所有漁船從事非經主管許可之漁業之事實明確，是以原告堅稱所為無違法之虞，不足採信。
㈢經審視第七海巡隊所送蒐證光碟畫面顯示，原告正駕駛所有
「福大明68號」與訴外人林坤寶駕駛所有「福大明67號」漁船共同拖曳一領網具，在該海巡隊海巡艇靠近監督下，逐漸起網，原告之行為顯為從事雙船拖網漁法作業無誤。據此，海巡機關及被告並無誤認。另查原告所有漁船再次於95年3月7日22時，與「福大明67號」漁船在同一海域，經北部地區巡防局第一二岸巡大隊查獲違規從事拖網作業，並經被告分別對該2漁船漁業人及漁業從業人（船主及船長並含原告）行政罰鍰有案。基此，原告駕駛所有漁船與「福大明67號」漁船從事雙船拖網作業之事證，更加明確。又原告駕駛所有漁船違規從事拖網漁業作業事實明確，與其是否積極從事漁業並無關聯。
㈣沿岸海域為魚、貝、介（甲殼類）類繁衍之場所，為養護及
管理臺灣地區沿近海漁業資源，以維繫沿近海漁業資源永續利用，被告特依據漁業法第44條第4款規定，公告臺灣地區拖網漁船禁漁區位置及有關限制事宜，禁止未滿50噸拖網漁船於距岸3浬內作業；禁止50噸以上拖網漁船於距岸12浬內作業。又原告所有漁船與「福大明67號」漁船配對違規從事雙船拖網作業確為事實，依據被告所屬漁業署於91年度委託水產試驗所進行臺灣西部海域大網目中層拖網之現況調查研究報告，判定其漁法應為俗稱之快速網（屬拖網漁法之一種）；另在該報告第16頁「結論與建議」，此種漁法於作業中之 沈子綱 仍然著底，目前還無法消除有破壞底棲生態之疑慮，爰被告仍禁止該種漁法進入距岸3浬或12浬內作業，且因拖網漁法對資源破壞性大。因而無原告所稱主管機關所鼓勵之合法採捕方式，原告仍應依漁業主管機關核准經營之漁業種類（延繩釣兼營巾著網），從事漁業行為，否則經查緝經關再度查獲，仍會受行政罰鍰處分。
㈤憲法第23條明定為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持
社會秩序，或增進公共利益所必要者，仍得依法律限制之。被告依據漁業法第9條為開發或保育水產資源，或為公共利益之必要，在核給原告所有漁船漁業執照內加註「不得經營未經核准之漁業」之限制條件，對違反者依同法第65條第1款規定予以處分，符合憲法第23條之規定。
四、按「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。本法所稱漁業從業人，係指漁船船員及其他為漁業人採捕或養殖水產動植物之人。」、「為開發或保育水產資源，或為公共利益之必要，主管機關於漁業經營之核准時，得加以限制或附以條件。」又違反依第9條規定所加之限制或所附之條件者，處3萬元以上15萬元以下罰鍰。
漁業法第4條、第9條、第65條第1款分別定有明文。
五、經查：㈠本件訴訟標的金額為6萬元，金額在20萬元以下，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
㈡查原告為「福大明68號」漁船船主兼船長，該船經核准經營
之漁業種類為延繩釣兼營巾著網漁業，並無核准拖網漁業，其漁業執照並載明不得經營未經核准之漁業種類，惟經第七海巡隊於95年3月2日15時10分在宜蘭縣大溪外海距岸1.2浬處查獲該漁船與「福大明67號」漁船配對從事雙船拖網作業，有第七海巡隊蒐證光碟片、巡邏日誌影本及動力漁船生命史重點管理資訊報表附原處分卷可稽，並為原告所不爭，原告違規行為洵堪認定。
㈢原告雖主張其係因「福大明67號」漁船有引擎故障情形，「
福大明67號」當時在拖網，原告駕駛「福大明68號」漁船過去幫忙拖網是應當的，被告不應處罰原告云云。惟查原告先於起訴狀內稱其當時是駕駛「福大明68號」漁船協助「福大明67號」漁船出海測試，乃係進行試網行為，並無從事雙船拖網意圖云云，顯與原告於本院審理中所為上揭陳述不符；次查原告先則主張其係受訴外人林坤寶委託，協助其所有之「福大明67號」漁船試網，當日測試完成即行返回，實無經營拖網作業之不法行為云云。然以漁船從事拖網漁業，有網具、網板及揚網機即可作業，無試網之必要，且「福大明67號」漁船漁業執照核准經營之主漁業種類係單船拖網，亦無需他船協助拖網，原告此部分所訴核不足採；再查原告於本院審理時固稱因「福大明67號」漁船有引擎故障情形云云，然依原告所提出之「福大明67號」漁船修理明細單資料顯示，其上所載日期為95年2月27日，有該明細單影本1紙附卷可參，此顯與本件查獲原告違規日期係95年3月2日亦有不符。至原告雖稱95年3月2日「福大明67號」漁船有引擎不順，沒有修理好之情形，然經本院請原告提供該漁船再為修理之資料，原告卻未能提供，顯然原告上揭主張不實，難予採信。
㈣復查漁船出海作業時應從事漁業執照登記核准經營之漁業項
目，原告為「福大明68號」漁船之船主兼船長，對該漁船經核准經營之漁業種類、限制事項等，自應知悉並遵守漁業相關法規規定，卻於出海作業時違規從事未經核准之漁業種類，所為縱非故意，要難謂無過失，被告以原告違反漁業法第
9條規定，依同法第65條第1款規定，處以罰鍰6萬元，揆諸首揭規定，並無不當。
六、綜上所述，原處分以原告為「福大明68號」漁船船主兼船長，該漁船核准經營之漁業種類為延繩釣漁業兼營巾著網漁業，於上述時間、地點與「福大明67號」漁船配對違規從事拖網作業，違反漁業法第9條、第65條第1款規定，裁處原告
6萬罰鍰，並無逾越法律授權之得裁罰額度上限，行政裁量之判斷餘地無濫用或逾越之情形，核無不合。原處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。至兩造其餘主張及陳述，因與本件判決結果無涉，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月31日
第四庭法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國96年1月31日
書記官楊子鋒