臺北高等行政法院100年度訴字第1817號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1817號判決

裁判日期：民國101年03月15日

裁判案由：工會法

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1817號101年3月1日辯論終結原告臺灣證券交易所股份有限公司代表人 薛琦 （董事長）住同上訴訟代理人 李新興 律師
林元祥 律師 郭哲華 律師被告行政院勞工委員會代表人 王如玄 （主任委員）住同上訴訟代理人 劉師婷 律師
黃哲上 葛韻
參加人 何業芳 訴訟代理人 陳金泉 律師
葛百鈴 律師 李瑞敏 律師上列當事人間工會法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國
100年9月26日勞資3字第1000126482號函檢送之勞裁（100）字第2號不當勞動行為裁決決定書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原裁決決定主文第1項關於「原告應自收受本裁決決定書之日起30日內作成參加人96至99年度考績為甲等之意思表示」部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人現為原告公司所屬企畫研究部第三組（產業分析組）11職等研究員，以其於民國92年晉升為副組長，惟自96年間擔任原告改制前臺灣證券交易所之產業工會（下稱「工會」）常務理事，執行96年工會會員大會決議，代表工會向原告提出考績及績效爭議之民事訴訟後，連續4年考績均遭原告評為乙等，並因連續3年考績乙等，於99年2月10日遭原告直接由企畫部副組長轉調為同職級研究員，因認原告對其有工會法第35條第1項第1款規定之減薪、調職、不利待遇等不當勞動行為，遂於100年5月31日向被告申請裁決。而被告不當勞動行為裁決委員會（下稱「被告裁決委員會」）則於100年9月2日作成（100）裁字第2號裁決決定書，命原告應作成回復參加人96至99年度考績為甲等之意思表示，並回復參加人11職等副組長職位，以及給付參加人新臺幣（下同）94萬1,552元（下稱「原裁決決定」）。原告不服原裁決決定之結果，爰依勞資爭議處理法第51條第4項之規定向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：工會法第35條第2項及勞資爭議處理法之「不當勞動行為裁決機制」相關規定，係自100年5月1日始施行，參加人以伊對其作成96年至99年度考績乙等及轉調副研究員屬不當勞動行為為由，而依勞資爭議處理法申請裁決，原裁決決定顯已違反法律不溯既往原則。況依勞資爭議處理法第39條第2項之規定，關於裁決之申請須於知悉不當勞動行為事由之次日起90日內為之，或自事實發生之日起90日內為之，而該90日期間之起算，乃以知悉事由或事實發生二者，孰一先者為其起算之時點，始符合勞資爭議處理法第39條第2項增訂之立法理由：「避免勞資關係長期陷於緊張狀態」之意旨。而伊將參加人自11職等副組長調為同職等研究員一事，伊於99年2月11日公告時，參加人即已知悉，被告及參加人雖援引日本法之規定，而認為本件參加人申請裁決之時間未超過90日之期間，惟不論自參加人知悉事由之次日起，或自所謂事實發生之次日起，參加人遲至100年5月31日始向被告申請裁決，皆已逾越勞資爭議處理法所規定90日之期間。又伊對參加人所為之績效考核及職務調整等事項，乃雇主基於企業領導權及組織權，對於所屬勞工之工作行為加以考核及調整其職務，是原裁決決定涉及之事項，並非涉及高度技術性，亦不關涉決策之形成，且依勞資爭議處理法第48條、第51條第4項及第48條之立法理由，可知被告裁決委員會所為之裁決決定須受民事法院及行政法院之最終審查，立法者並未賦予被告享有最終之決定權，參加人主張原裁決決定並非行政處分，認法院應基於判斷餘地理論給予最大之尊重，應非足採。又縱伊將參加人之考績評為乙等，影響其各項獎金之計算而不利參加人，係屬工會法第35條第1項第1款之「其他不利之待遇」，惟依工會法第35條第2項之規定並非無效，即使伊對參加人96至99年度為考績乙等之意思表示無效，亦應回復至未為考績評等之狀態，被告不得命伊為回復甲等之意思表示。另伊將參加人自企畫部11職等副組長職位調整為同部11職等研究員職位，係依伊員工升遷考核要點之規定辦理，此一規定亦為參加人所知悉，伊並於96年1月25日將升遷考核要點公告週知，故參加人因連續3年考績績效列為乙等，伊將參加人調整為研究員職務，並無不妥之處，是參加人主張係因其擔任工會常務理事，辦理對伊提起考績及績效制度爭議之民事訴訟，始遭不利待遇之不當勞動行為，乃屬其個人之臆測。另參加人主張係因其擔任工會常務理事，伊不具體指派工作，遂將其考績評為乙等一事與事實不符，並無可採等語。並聲明：原裁決決定撤銷。
三、被告則以：有關勞資爭議處理法第39條第2項「90日」期間之起算日為何，裁決委員會第1次會議結論：「……如不當行為之事實發生於中華民國100年5月1日前，但繼續行為持續至5月1日之後者，則當事人亦可依勞資爭議處理法於
5月1日起90日之期間內申請裁決」，學說上亦認為勞資爭議處理法第39條第2項規定事實發生之次日，除指不當勞動行為發生之次日外，如該行為繼續發生時，亦包含繼續行為最後事實發生之次日，且100年5月1日工會法修正施行後，勞工對雇主之不當勞動行為，得自「知悉」雇主有違反工會法第35條第2項規定之事由或不當勞動行為事實發生之次日起90日內，向伊申請裁決。參加人對於原告所為之考績、調動等差別待遇一開始並未察覺，嗣後向臺北市政府勞工局申請勞資爭議調解不成，參加人始確知原告有違反工會法第35條之規定，是參加人得自100年3月29日起90日內申請裁決。又原告所為不當勞動行為之事實係發生在100年5月1日前，但繼續行為持續至5月1日之後，參加人自屬100年
5月1日起始「知悉」原告有違反工會法第35條第2項事由，故參加人於100年5月1日起90日之期間內申請裁決，伊予以受理，並無違誤。再者，伊命原告作成參加人96至99年度考績為甲等之意思表示，並回復參加人11職等副組長職位部分，其性質係屬行政處分無疑。此外，裁決委員會雖設置於伊內部，惟依其組成辦法及成員觀之，裁決委員會係來自伊以外之專業人士，不僅具有獨立地位，其行使職權亦不受伊指揮，是法院於審理裁決委員會之裁決決定時，宜採取較低審查密度。又原告並未提出係因將參加人與其他部門員工互為比較後，始將參加人96至99年度之考績評為乙等之依據，以及至今仍無法說明99年2月間將參加人調整為研究員後所指派之具體工作內容，是原裁決決定並無違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人則以：依勞資爭議處理法第51條第4項及第48條第1項規定可知，勞資爭議處理法就不當勞動行為所為之裁決制度，係採行政及民事二元化救濟途徑，是原裁決決定主文第
1項係認定原告對伊構成工會法第35條第1項第1款不當勞動行為，就此部分原告提起撤銷訴訟並無不法，惟原裁決決定第2項則係因認定原告對伊所為之降調、減薪等私法上法律行為，依工會法第35條第2項規定應為無效，就此部分，依勞資爭議處理法第48條第1項規定，則應提起民事訴訟，是原告對此部分提起撤銷訴訟並不合法。而學說上認為勞資爭議處理法第39條第2項規定事實發生之次日，除指不當勞動行為發生之次日外，如該行為繼續發生時，亦包含繼續行為最後事實發生之次日，日本法上亦認不當勞動行為本身即包含單一行為和繼續行為兩個概念，是本件不當勞動行為所造成之不利益狀態至100年5月1日後仍持續發生中，當然即可適用100年5月1日後生效施行之新修正工會法第35條之規定，並無原告所主張牴觸法律不溯及既往原則之情形，亦無違反90日內向被告提出裁決申請之規定。另不當勞動行為裁決決定係行政程序中專業委員之專業判斷，有判斷餘地之效力，法院審酌時，應給予最大程度之尊重，且被告依勞資爭議處理法第51條第2項之規定，本即有權命雇主為一定行為或不行為之處分。又伊自96年3月起擔任工會常務理事後，原告連續4年將伊考績評為乙等，且刻意不指派具體工作予伊，皆是明顯對伊參加工會活動或擔任工會職務所為之不利益待遇。此外，觀諸原告訂定之「員工年度考績辦法」之規定，並無原告所稱「員工互評」制度之相關規定，是原告引進員工互評結果或KPI制度作為合理法化評打伊考績乙等之理由，並不足採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有不當勞動行為裁決申請書、不當勞動行為裁決決定書影本在卷可稽（答辯卷第1至10頁、本院卷第30至45頁），堪認為真正。
六、按「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。二、對於勞工或求職者以不加入工會或擔任工會職務為僱用條件。三、對於勞工提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。四、對於勞工參與或支持爭議行為，而解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」「雇主或代表雇主行使管理權之人，為前項規定所為之解僱、降調或減薪者，無效。」工會法第35條第1項、第2項分別定有明文。
七、次按勞工與雇主間因公會法第35條第1項、第2項規定之不當勞動行為所生爭議，行為時勞資爭議處理法則分別規定不同之救濟體系：
㈠勞工與雇主間因公會法第35條第2項規定所生爭議部分：
1.按勞資爭議處理法第39條第1項、第48條第1項分別規定：「勞工因工會法第35條第2項規定所生爭議，得向中央主管機關申請裁決。」「對工會法第35條第2項規定所生民事爭議事件所為之裁決決定，當事人於裁決決定書正本送達30日內，未就作為裁決決定之同一事件，以他方當事人為被告，向法院提起民事訴訟者，或經撤回其訴者，視為雙方當事人依裁決決定書達成合意。」
2.依上開規定可知，為避免雇主藉由解僱、減薪、降調或其他不利措施，阻礙勞工行使團結權，工會法第35條第1項已規定禁止雇主所為侵害勞工團結權行為之類型，至於雇主違反第1項規定所為之「解僱、減薪或降調行為」所生「私法效力」，則於第2項明定為無效。對於此種「涉及私權紛爭」之不當勞動行為爭議，法院受限於資源及訴訟法規之要求，審理時間較為冗長，由具勞動法令專業及勞資關係實務專家學者組成之裁決委員會先行處理，可有效疏減相當部分之案件，並能達成迅速有效解決不當勞動行為爭議之目的，爰於中央主管機關設置裁決委員會，並明定「涉及私權民事紛爭」，勞工得向中央主管機關申請裁決（勞資爭議處理法第39條第1項立法理由參照）。又對於涉及私權之不當勞動行為爭議，裁決委員會所為裁決決定，有必要賦予當事人救濟之機會，為確保裁決之制度實效性，不應使當事人可藉由單純表示不服之方式，即使裁決決定失其效力，爰明定對裁決決定不服之當事人如未於30日內，就裁決決定之同一事件，向「民事法院」起訴，則視為當事人已就裁決決定達成合意，並應受該決定之拘束（勞資爭議處理法第48條第1項立法理由參照）。
3.顯見針對雇主違反工會法第1項規定所為之「解僱、減薪或降調行為」，勞資爭議處理法將其定性為發生「私法效力」之不當勞動行為，勞工如有不服，即屬因公會法第35條第2項規定所生「涉及私權之民事爭議」，勞工得依該法第39條規定，向被告裁決委員會申請裁決，當事人一方如不服被告裁決委員會所為之裁決決定，則應以他方當事人為被告，向法院提起民事訴訟，以資救濟。
㈡勞工與雇主間因公會法第35條第1項規定所生爭議部分：
1.按勞資爭議處理法第51條規定：「（第1項）基於工會法第35條第1項及團體協約法第6條第1項規定所為之裁決申請，其程序準用第39條、第40條、第41條第1項、第43條至第47條規定。（第2項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。（第3項）不服第1項不受理決定者，得於決定書送達之次日起30日內繕具訴願書，經由中央主管機關向行政院提起訴願。（第4項）對於第1項及第
2項之處分不服者，得於決定書送達之次日起2個月內提起行政訴訟。」
2.觀諸上開規定之立法理由略以：「……二、雇主違反工會法第35條第1項及團體協約法第6條所為之不當勞動行為，原則除得由中央主管機關課予罰鍰外，並得由裁決委員會為救濟命令課予雇主一定行為或不行為之義務，如雇主不遵守救濟命令，中央主管機關仍可予以處罰。針對此種非涉及私權之爭議所為之處分，性質上雖屬行政處分，惟鑑於不當勞動行為爭議之處理有其專業及迅速性考量，原則上仍依處理涉及私權紛爭之不當勞動行為裁決機制處理，爰於第1項規定，非涉及私權爭執不當勞動行為應準用之條文。三、考量不當勞動行為態樣眾多，排除其侵害之方式不一而足，難以窮盡列舉，爰於第2項規定裁決處分得限期令當事人為一定之行為或不行為。至當事人違反此等行為或不行為之義務時，應依工會法修正草案第45條之處罰及97年1月9日修正公布團體協約法第35條第2項處罰。四、對於非涉及私權之不當勞動行為爭議所為之裁決申請，如有程序上不予受理之理由，裁決委員會仍應為不受理之決定，此種不受理決定，並非實體之決定，則仍宜保留訴願之行政救濟程序，爰於第3項規定救濟途徑。五、針對非涉及私權爭議之不當勞動行為所為之裁決程序，於修正條文第46條明定作成裁決決定前，應有當事人言詞陳述意見程序，性質上類似法院審判程序，或至少具備行政程序法中之聽證程序（第54條以下）相當保障。另行政救濟之目的在於得到適當救濟可能性，應避免有延長或拖緩救濟期間的可能。因此，考量裁決決定之合議特質及程序之嚴謹性，再堅持所謂『行政自我審查』之訴願程序，已無實質意義。是以，審酌司法院釋字第396號解釋意旨（類似正當法律程序所為之決定，得限制訴訟救濟），於第4項明定就此類型之裁決決定不服者，排除訴願程序，直接提起撤銷該裁決決定之行政訴訟，以資救濟。」
3.足見針對雇主違反工會法第35條第1項所為「解僱、減薪或降調行為」以外之不當勞動行為，勞工如有不服，立法者則認非屬涉及私權之爭議，勞工固得依勞資爭議處理法第51條第1項準用同法第39條等規定，向被告裁決委員會申請裁決，惟被告裁決委員會就此項爭議所為之裁決決定（包括令當事人為一定之行為或不行為），立法者亦認性質上係屬行政處分。裁決委員會如為不受理之決定，勞工固應依訴願法及行政訴訟法之規定，提起行政爭訟以為救濟，惟裁決委員會如為實體決定，勞資爭議處理法第51條第4項則明定不服裁決決定之當事人，無庸經由訴願程序，即得逕行提起撤銷該裁決決定之行政訴訟，以資救濟。
八、本件參加人以其自96年間擔任原告工會常務理事，代表工會向原告提出考績及績效爭議之民事訴訟後，連續4年考績均遭原告評為乙等，並因連續3年考績乙等，遭原告於99年2月10日直接由企劃部副組長之主管職務降調為同職級研究員，因認原告對其有工會法第35條第1項第1款規定之減薪、降調、不利待遇等不當勞動行為，遂於100年5月31日向被告申請裁決，被告裁決委員會則作成：「原告應作成參加人96至99年度考績為甲等之意思表示，並回復參加人11職等副組長職位」、「原告應給付參加人94萬1,552元（即96年至99年度年終、考績、績效及紅利獎金之差額）」之裁決決定，已如前述。且查：
㈠原裁決決定主文第1項關於「原告應作成參加人96至99年度
考績為甲等之意思表示」部分，因係認定原告對參加人所為96年至99年度考績乙等之行為，構成工會法第35條第1項第
1款之不當勞動行為，而依勞資爭議處理法第51條第2項規定命原告為一定之行為，原告就此部分不服，依勞資爭議處理法第51條第4項規定提起本件撤銷訴訟，程序上固無不合。
㈡惟原裁決決定主文第1項關於「原告應回復參加人11職等副
組長職位」部分及主文第2項因係認定原告對參加人所為由11職等主管職務（副組長）降調為同職等非主管職務（研究員）、減薪（減少年終、考績、績效及紅利獎金等同實質減薪）等發生「私法效力」之不當勞動行為，依公會法第35條第2項規定為無效，故命原告應回復參加人11職等副組長職位，並給付參加人96年至99年度年終、考績、績效及紅利獎金之差額，原告就此部分如有不服，揆諸前揭規定及說明，應以參加人為被告，向普通法院提起民事訴訟，以資救濟。原告就此業已向臺灣臺北地方法院提起100年度勞訴字第25
6號民事訴訟審理中，為其自承在卷（本院卷第258頁），且有民事起訴狀影本及臺灣臺北地方法院民事庭通知影本附卷可稽（本院卷第169至180頁）。是原告就原裁決決定主文第1項關於「原告應回復參加人11職等副組長職位」及主文第2項部分，向本院提起撤銷訴訟，程序上顯於法有違，且依其情形無法補正，又無移送民事法院審理之必要，則依行政訴訟法第107條第1項第1款前段之規定，應予以裁定駁回。
㈢至原告及被告雖均認原裁決決定主文第1項關於「原告應回
復參加人11職等副組長職位」及主文第2項部分亦屬行政處分，原告自得就此部分提起本件行政訴訟云云，惟查，被告裁決委員會既認原告所為之所為降調、減薪等發生「私法效力」之不當勞動行為，依公會法第35條第2項規定為無效，則參加人應依勞資爭議處理法第39條向被告申請裁決，被告裁決委員會對此一「涉及私權之民事爭議」所作成之裁決決定，原告如有不服，應依勞資爭議處理法第48條第1項規定提起民事訴訟，方符立法設計之本旨，原告或被告自不得僅憑一己主觀上之誤解，而改變法定之救濟途徑，附此敘明。
九、又按98年7月1日修正公布之勞資爭議處理法，為確實保障勞工之團結權及協商權，迅速排除不當勞動行為，回復集體勞動關係之正常運作，增訂「不當勞動行為裁決機制」之相關規定，對於勞資雙方有違反工會法第35條及團體協約法第
6條第1項之不當勞動行為時，由中央不當勞動行為裁決委員會予以裁決認定，以為解決，並對裁決期間勞資雙方之行為予以限制（勞資爭議處理法修正草案總說明五參照）。而增訂「不當勞動行為裁決機制」之相關規定（包括第39條、第48條、第51條等），依同法第66條規定：「本法施行日期，由行政院定之。」行政院則於100年4月26日以行政院院臺勞字第1000019757號令發布上開增訂條文自100年5月1日施行。勞資爭議處理法中關於「不當勞動行為裁決機制」之相關規定，既應自100年5月1日開始施行，且該法就此又無溯及既往適用之規定，則雇主於100年5月1日前所為之不當勞動行為，勞工即無依勞資爭議處理法關於「不當勞動行為裁決機制」之規定申請裁決之餘地。經查：
㈠參加人主張伊自96年間擔任工會常務理事，代表工會向原告
提出考績及績效爭議之民事訴訟後，96年度至99年度連續4年考績均遭原告評為乙等，因認原告對伊有工會法第35條第
1項第1款規定之不當勞動行為部分，由於原告就所屬員工之99年度考績係於100年1月12日簽奉核定，並公布於人力資源管理系統，且於翌日以電子郵件通知員工自行上網查詢等情，有原告管理部寄發與員工之電子郵件影本在卷可憑（答辯卷第234頁），可知原告對參加人所為之96年度至99年度之考績評定行為，縱屬不當勞動行為，至遲於100年1月12日即已完成，參加人至遲於100年1月13日即已知悉，惟當時勞資爭議處理法中「不當勞動行為裁決機制」之相關規定既尚未施行，參加人自不得於最後原因事實發生日後4個多月後之100年5月31日，始依100年5月1日施行之勞資爭議處理法第51條第1項準用第39條之規定向被告申請裁決，被告裁決委員會亦不得溯及適用上開規定而作成裁決決定，被告裁決委員會就此部分所為之原裁決決定，自違反法律不溯既往原則。
㈡況依勞資爭議處理法第51條第1項準用之第39條第2項規定
：「前項裁決之申請，應自知悉有違反工會法第35條第2項規定之事由或事實發生之次日起90日內為之。」此係立法者為使相關不當勞動行為得以儘早處理，並利於蒐集證據、調查事實以作成裁決，避免勞資關係長期陷於緊張狀態，爰規定申請裁決之期限（立法理由參照）。勞資爭議處理法之「不當勞動行為裁決機制」縱得適用於原告對參加人所為96年度至99年度考績乙等之行為，惟因最後原因事實發生日為10
0年1月12日，且參加人至遲於100年1月13日即已知悉，截至參加人100年5月31日向被告申請裁決，亦早已逾90日之申請期限，被告裁決委員會自應依不當勞動行為裁決辦法第9條第1項第1款規定為不受理之決定，被告裁決委員會逕予受理，並就此部分作成原裁決決定，亦於法有違，應予撤銷。
㈢至被告即參加人均辯稱原告對參加人所為96年度至99年度考
績乙等之行為，雖發生於000年0月0日「不當勞動行為裁決機制」施行前，惟繼續行為持續至100年5月1日之後，參加人亦得依該法於100年5月1日起90日之期間內申請裁決云云，惟查，原告對所屬員工所為之年度考績評定行為，與公務人員年終考績相類，應於作成後即已終結，雖可能因而影響員工考績、紅利、年終獎金之核發，甚至日後之升遷，惟均屬員工因年度考績所生權利義務得、喪、變更之法律效果，至多屬於法律狀態之繼續，而非行為之繼續，員工提起相關救濟之法定期間，仍應自考績評定完成日或原告知悉日起算，俾利法律關係早日確定，否則員工於年度考績作成後，於法律效果繼續之期間內，如得隨時提起救濟，顯與法定救濟期間之立法目的有違，亦有悖於法安定性原則。是被告及參加人所辯上情，洵不足採。
十、綜上所述，原告不服原裁決決定第1項關於「原告應回復參加人11職等副組長職位」及主文第2項部分，應以參加人為被告，向普通法院提起民事訴訟，且原告就此業已向臺灣臺北地方法院提起100年度勞訴字第256號民事訴訟審理中，是原告就此部分向本院提起撤銷訴訟，違反勞資爭議處理法第48條第1項之規定，應予駁回；至原裁決決定主文第1項關於「原告應作成參加人96至99年度考績為甲等之意思表示」部分，則違反法律不溯既往原則、勞資爭議處理法第51條第1項準用同法第39條第2項及不當勞動行為裁決辦法第9條第1項第1款之規定，原告執此指摘原裁決決定關於此部分違背法令，求予撤銷，為有理由，應予准許。
十一、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部有理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國101年3月15日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官黃桂興法官張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年3月15日
書記官陳可欣