高雄高等行政法院102年度訴字第185號判決

裁判字號：高雄高等行政法院102年訴字第185號判決

裁判日期：民國102年08月28日

裁判案由：醫療法

高雄高等行政法院判決
102年度訴字第185號民國102年8月14日辯論終結原告 張淳良 即 玄祐 診所
劉泓志 被告嘉義縣政府代表人 張花冠 縣長被告嘉義縣衛生局代表人 鍾明昌 局長共同訴訟代理人 翁美玲
趙紋華 上列當事人間醫療法事件，原告不服改制前行政院衛生署（現為衛生福利部）中華民國102年5月7日衛署訴字第1020002466號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告等2人經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：緣原告張淳良於民國102年1月7日向被告嘉義縣衛生局申請於嘉義縣東石鄉西崙村17鄰栗子崙657號新設立「玄祐診所」，訴外人 張國樑 亦於同日申請為該診所服務醫師，案經被告嘉義縣衛生局於102年1月8日派員現場履勘、審查合格，被告嘉義縣政府乃以102年1月11日府衛醫字第1020003393號函核准原告張淳良設立之「玄祐診所」於102年1月8日開業，並發給開業執照，復以102年1月10日府衛醫字第1020003394號函核准張國樑執業執照日期為102年1月8日（同玄祐診所開業日期）。原告張淳良不服被告嘉義縣政府核准「玄祐診所」之開業日期（惟訴願狀及起訴狀均誤載對嘉義縣政府102年1月10日府衛醫字第1020003394號函不服），提起訴願，遭決定駁回，遂與原告劉泓志提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告於102年1月7日送件申請，要求被告嘉義縣政府依醫療法規定核准成立「玄祐診所」，被告嘉義縣政府於同年月8日檢查合格，並於同年月10日以府衛醫字第1020003394號函同意自同年月8日成立，原告不服，因為原告係於102年1月7日送件申請，自應依行政程序法第49條規定，以送件日為同意日，而非檢查日，否則會造成公務員之索賄行為。因為被告嘉義縣政府一些關係房屋之單位，都會回答要等半年，其意思及事實是：如果透過有運作被告嘉義縣政府之建築師就可以快點，不經過與被告嘉義縣政府友好之建築師，你就等到老。本件亦然，倘被告嘉義縣政府故意拖7天才來檢查，難道也要以7天後之檢查通過日為同意日嗎？如此當然不當。
（二）依據司法院釋字第469號解釋保護規範理論，原告劉泓志為嘉義縣醫師公會會員，當然有訴權。又原告劉泓志為嘉義縣祐民診所負責醫師，訴外人 曾仁德 為文殊祐嘉診所負責醫師，亦為祐民診所支援醫師，皆合法設立，並相互支援。上開祐民診所等皆為健保特約診所，與衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署）為行政契約兩造，有司法院釋字第533號解釋可證，健保署長期違憲行政，違法施政，有司法院釋字第472及524號解釋可證，其被司法院大法官糾正仍不理。
（三）被告嘉義縣政府竟於鈞院102年7月17日行準備程序時表示原告於下午5點30分才備完文件，分明胡說八道，根本沒有這樣的事，試問應備什麼文件才齊？被告嘉義縣政府亦未清楚交代，為不誠實。按「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉，不得有驕恣貪惰，奢侈放蕩，及冶遊賭博，吸食菸毒等，足以損失名譽之行為。」公務員服務法第5條定有明文。是申請日必須為通過日，否則故意一直拖，目的有人運作，才去檢查等情。並聲明求為判決原處分及訴願決定均撤銷；被告嘉義縣政府必須作成准開業執照為102年1月7日（申請日）之行政處分。
四、被告則以：
（一）按「醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；其登記事項如有變更，應於事實發生之日起30日內辦理變更登記。前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」「醫療機構依本法第15條規定申請開業，應填具申請書，並檢附下列文件：一、建築物使用執照。二、負責醫師之證明文件。三、符合登記診療科別之醫師證明文件。四、醫療機構平面簡圖。五、配置之醫事人員及相關人員名冊。六、設施、設備之項目。七、其他中央主管機關規定應檢附之文件。‧‧‧直轄市或縣（市）主管機關對於開業申請之審查，應派員履勘，經審查合格者，發給開業執照。」醫療法第15條及同法施行細則第7條分別定有明文。次按「醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」醫師法第8條亦有明文。又按「說明：一、醫事人員開、執業或歇業日期之認定及登記原則如下：（一）醫事人員申請執業登記，以申請日為發照日。但同時申請開、執業者，以核發其開業執照之日期為其執業執照之發照日。」業經改制前行政院衛生署86年6月10日衛署醫字第86019839號函釋在案。復按「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2個月。」為行政程序法第51條第1項及第2項所規定。是被告嘉義縣衛生局並無延誤原告張淳良之申請。
（二）又被告嘉義縣衛生局網站「便民服務」專區之「醫政科案件申請」項目中，針對「醫療院所開業申請」案件，已於備註欄載明處理期間為「收文7天」；而「醫事人員執業申請」案件，亦明定處理期限為「收文3天」。本件於102年1月7日申請，被告嘉義縣衛生局於次日（102年1月8日）即派員履勘，並無逾所定處理期限，更無原告所指有拖延半年才檢查發照之情事。是被告嘉義縣衛生局於102年1月7日受理原告張淳良開（執）業申請，於同年月8日派員進行現場履勘，經審查合格後，於前開日期同意玄祐診所新設立；另訴外人張國樑醫師為玄祐診所服務醫師，該診所既於102年1月8日開業，則該診所服務醫師之執業日期亦應與該診所核准設立日期相同，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查：
（一）本件原告張淳良於102年1月7日向被告嘉義縣衛生局申請在嘉義縣東石鄉西崙村17鄰栗子崙657號新設立「玄祐診所」，訴外人張國樑亦於同日申請為該診所服務醫師，案經被告嘉義縣衛生局於102年1月8日派員現場履勘、審查合格，被告嘉義縣政府乃以102年1月11日府衛醫字第1020003393號函核准原告張淳良設立之「玄祐診所」於102年1月8日開業，並發給開業執照，復以102年1月10日府衛醫字第1020003394號函核准張國樑執業執照日期為102年1月8日（同玄祐診所開業日期）等情，業據兩造分別陳明在卷，並有原告張淳良及訴外人張國樑申請書、被告嘉義縣衛生局診所申請設置檢查表、被告嘉義縣政府102年1月10日府衛醫字第1020003394號函、同年月11日府衛醫字第1020003393號函等影本附卷可稽，洵堪認定。查，原告張淳良提出之訴願狀雖記載對被告嘉義縣政府102年1月10日府衛醫字第1020003394號函（受處分人為訴外人張國樑，原告並非該函之受處分人或利害關係人，且該函亦無「玄祐診所之開業日期）不服，惟其聲明記載：「原處分機關必須作成─准開業執照為102年1月7日（申請日）之行政處分。」理由亦記載：「訴願人即原告102年1月7日送件申請要求嘉義縣政府依醫療法規定核准成立玄祐診所，嘉義縣政府102年1月8日檢查合格，並於102年1月10日以府衛醫字第1020003394號函同意自102年1月8日方成立，訴願人不服，因為是102年1月7日送件申請，自應依行政程序法第49條自送件日為同意日而非檢查日，如此會造成公務員之索賄行為，因為縣府一些關係房屋之單位，都會回答要等半年，其意思及事實是─如果透過有運作被告縣府之建築師就可以快點，不經過與縣府友好之建築師，你就等到老，本件亦然。．．．。」此有訴願狀原本附訴願卷可參。足見原告張淳良係不服被告嘉義縣政府102年1月11日府衛醫字第1020003393號函核准原告張淳良設立之「玄祐診所」於102年1月8日開業之開業日期，提起訴願，惟訴願狀卻誤載對嘉義縣政府102年1月10日府衛醫字第1020003394號函不服，訴願決定機關即改制前行政院衛生署雖未予闡明更正，惟其訴願決定書仍就其不服內容予以實體審查，並為訴願駁回之決定，亦有改制前行政院衛生署102年5月7日衛署訴字第1020002466號訴願決定書原本附訴願卷為憑，堪認本件行政救濟已經合法訴願程序。又原告提起本件行政訴訟，其起訴狀除聲明增加「原處分及訴願決定均撤銷」外，其餘內容大致與訴願狀內容相同，可見本件課予義務訴訟乃係延續上開行政救濟程序而來，雖其仍誤載對被告嘉義縣政府102年1月10日府衛醫字第1020003394號函不服，惟其本意亦是不服被告嘉義縣政府102年1月11日府衛醫字第1020003393號函核准原告張淳良設立之「玄祐診所」於102年1月8日開業之開業日期，因原告於本院行準備程序及言詞辯論程序時均未到場，本院亦無從對原告闡明更正，然本件訴訟既已經合法訴願訟程序，本院仍應予以實體審究，合先敘明。
（二）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條及第5條分別定有明文。次按，實務上撤銷訴訟及課予義務訴訟之訴之聲明，雖均有求為判決「訴願決定及原處分均撤銷」，惟原告提起課予義務訴訟，除聲明請求命被告機關作成行政處分（在案件尚未成熟的情形）或特定內容之行政處分（在案件已經成熟的情形）外，另附帶聲明請求將否准處分（及訴願決定）撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨立之撤銷訴訟。又課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，核與撤銷訴訟不同，自無準用或類推適用行政訴訟法第4條第3項關於訴願人以外之利害關係人亦得向行政法院提起訴訟之規定。經查，本件係由原告張淳良依醫療法第15條第1項規定向被告嘉義縣政府申請辦理「玄祐診所」之開業登記事宜，有原告張淳良之申請書影本附訴願卷足稽。而原告張淳良係因不服被告嘉義縣政府核准「玄祐診所」之開業日期，而提起本件行政訴訟，聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷；被告嘉義縣政府必須作成准開業執照為102年1月7日（申請日）之行政處分，故本件乃屬課予義務訴訟，而原告劉泓志並非本件申請人，亦非受處分人，更非因上開被告嘉義縣政府之處分而受有損害之具有法律上之利害關係人，其遽以嘉義縣政府及嘉義縣衛生局為被告提起本件如聲明所述之課予義務訴訟，當事人顯非適格，應予駁回。原告劉泓志主張依據司法院釋字第469號解釋保護規範理論，其為嘉義縣醫師公會會員，當然有訴權云云，洵無可採。
（三）次按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」為行政訴訟法第24條所明定。查，原告張淳良於102年1月7日向被告嘉義縣衛生局申請新設立「玄祐診所」，案經被告嘉義縣政府以102年1月11日府衛醫字第1020003393號函核准原告張淳良設立之「玄祐診所」於102年1月8日開業，並發給開業執照，原告張淳良不服上開處分，提起訴願，亦經訴願決定機關即改制前行政院衛生署，為訴願駁回之決定，已如前述。揆諸行政訴訟法第24條第1款規定，原告張淳良提起本件訴訟自應以原處分機關即嘉義縣政府為被告，嘉義縣衛生局既非原處分機關，自不得以其為本件之被告，則本件另以嘉義縣衛生局為被告，此部分乃屬被告當事人不適格，應予駁回。
（四）又按「醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；．．．前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」「醫療機構依本法第15條規定申請開業，應填具申請書，並檢附下列文件：一、建築物使用執照。二、負責醫師之證明文件。三、符合登記診療科別之醫師證明文件。四、醫療機構平面簡圖。五、配置之醫事人員及相關人員名冊。六、設施、設備之項目。七、其他中央主管機關規定應檢附之文件。」「直轄市或縣（市）主管機關對於開業申請之審查，應派員履勘，經審查合格者，發給開業執照。」醫療法第15條及醫療法施行細則第7條第1項、第3項分別定有明文。查，原告張淳良於102年1月7日向被告嘉義縣衛生局申請在嘉義縣東石鄉西崙村17鄰栗子崙657號新設立「玄祐診所」，案經被告嘉義縣衛生局於102年1月8日派員現場履勘、審查合格，被告嘉義縣政府乃以102年1月11日府衛醫字第1020003393號函核准原告張淳良設立之「玄祐診所」於102年1月8日開業，並發給開業執照，揆諸前揭規定，並無不合。
（五）原告張淳良主張其於102年1月7日送件申請，要求被告嘉義縣政府依醫療法規定核准成立「玄祐診所」，被告嘉義縣政府於同年月8日檢查合格，並於同年月10日以府衛醫字第1020003394號函同意自同年月8日成立，原告不服，因為原告係於102年1月7日送件申請，自應依行政程序法第49條規定，以送件日為同意日，而非檢查日，否則會造成公務員之索賄行為云云。按「說明：一、醫事人員開、執業或歇業日期之認定及登記原則如下：（一）醫事人員申請執業登記，以申請日為發照日。但同時申請開、執業者，以核發其開業執照之日期為其執業執照之發照日。」業經改制前行政院衛生署86年6月10日衛署醫字第86019839號函釋在案。復按「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2個月。」為行政程序法第51條第1項及第2項所明定。又被告嘉義縣衛生局網站「便民服務」專區之「醫政科案件申請」項目中，針對「醫療院所開業申請」案件，已於備註欄載明處理期間為「收文7天」，此有被告嘉義縣衛生局網頁影本附卷為憑。揆諸上開改制前行政院衛生署函釋僅就執業執照之發照日為規定，並未單就開業執照之發照日為規定，故關於開業執照之處理期間仍應以被告嘉義縣衛生局公告之處理期間為準。則本件原告張淳良於102年1月7日提出申請，被告嘉義縣衛生局於次日即派員履勘，經審查合格後，被告嘉義縣政府乃以102年1月11日府衛醫字第1020003393號函核准原告張淳良設立之「玄祐診所」於102年1月8日開業，並發給開業執照，並未逾越上開處理期限，於法並無不合。至於原告主張行政程序法第49條規定：
「基於法規之申請，以掛號郵寄方式向行政機關提出者，以交郵當日之郵戳為準。」乃係就申請日如何認定所為之規定，非謂行政機關應以申請日為核准日，故原告亦不得援引上開規定主張「玄祐診所」開業日期（發照日）應為申請日。原告上開主張，尚非可採。
（六）綜上所述，原告之主張既不足取。從而，原告提起本件訴訟，求為判決原處分及訴願決定均撤銷，並請求被告嘉義縣政府必須作成准開業執照為102年1月7日（申請日）之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年8月28日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官邱政強
法官林勇奮法官李協明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年8月28日
書記官黃玉幸