高雄高等行政法院91年度訴字第902號判決

裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第902號判決

裁判日期：民國92年04月18日

裁判案由：國有非公用不動產撥用

高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第九○二號
原告甲○○訴訟代理人丁○○被告高雄市政府代表人乙○○市長訴訟代理人朱錫範
丙○○右當事人間因國有非公用不動產撥用事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告原向訴外人 陳受福 、 阮朝英 （應有部分各二分之一）承租坐落高雄市○○區○○段一小段九三四地號土地（重劃前為林德官段一二○之三地號），雙方訂有耕地三七五租約。又上開土地原為高雄市第十七號公園（第十二期重劃區中正文化中心）周圍道路用地，曾於被告改制直轄市前經土地所有權人陳情列入十七號公園減額使用參加重劃分配土地，並由全體道路用地地主出具承諾書，同意先行提供開闢道路，俟重劃完成後再分配土地代替補償。惟嗣後民國（下同）六十七年六月二十八日重劃公告確定之範圍並未包括道路用地，故上開所有權人依法不得參與分配，為此，被告乃於七十六年間召開協調會達成以協議價購之方式解決，並於七十八年度與願意接受協議條件之私有土地所有權人完成協議價購。然因訴外人阮朝英上開應有部分二分之一土地（以下簡稱系爭土地）於七十三年間即為其繼承人 阮王秀絨 向財政部高雄市國稅局申請核准抵繳遺產稅，並於七十四年間登記為國有土地，復因被告前揭七十八年度之協議價購僅止於接受前開協議條件之私有土地所有權人，而不包括公有土地，原告遂以其承租系爭土地遭不當開闢道路而未受補償為由，於九十一年二月間向原告陳情儘速辦理有償撥用及支付補償費，經被告以九十一年三月二十六日高市府工新字第一三五六八號函復略以：「‧‧‧惟本市○○道路（已供公眾通行）未徵收補償案件，經清查後需優先辦理私有土地部分，所需補償金額十分龐大，本府財政實無法負荷，正俟中央研擬可行方案後據以辦理，故於私有土地未處理完妥前，礙於財政困難，將暫緩辦理公有土地有償撥用。‧‧‧」原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應就系爭土地辦理有償撥用計畫，報請行政院核准。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之主張：
一、原告主張之理由：
（一）系爭土地係屬高雄市第十二○○○區○○○道路和平一路用地，於被告改制前，為配合高雄市第十七號公園用地減額使用之第十二期重劃，經被告取得土地所有權人之先行使用同意書，以分配土地代替補償之方式，先行提供其開闢為道路，並於該方案尚未取得核准前即已先行將該道路開闢完成。唯該案嗣後依被告報奉台灣省政府所核定公告之第十二期重劃區範圍，並未包括周圍道路用地，該期重劃結果亦於六十七年公告期滿確定。因此，第十二○○○區○○道路用地（包括本訴土地），因為配合政府政策之執行而先行提供被告使用，卻未能列入重劃區，參與重劃分配土地，嗣後被告亦未能予以妥善處理，遂成懸案。而系爭土地原由原告承租（包括陳受福及阮朝英所應有部分），訂有三七五租約，且其租約關係存在之時間始於原土地所有權人同意提供被告先行使用開闢為道路之當時及以前。另，被告所取得之先行使用同意書僅取得土地所有權人部份，並未取得他項權利人（承租人）之同意，以至於嗣後七十六年十二月所召開之協調會亦未通知承租人參加，而致原告對於系爭土地業已移轉所有權人為「中華民國」，及召開前開協調會均不知情，已違反內政部七十四年八月二十一日台內地字第三三六三五七號函說明三前段：「‧‧‧又政府為興辦公共事業需用私有土地時，應依法徵收或協議價購或徵得土地所有權人及其權利關係人同意後為之。」
（二）原土地所有權人所同意先行使用之條件，係將該土地列入高雄市第十二期重劃區內，並以重劃分配土地代替補償。據此，被告於系爭土地是否可列入該期重劃區內，未奉核准前，自不應遽予先行開闢，但被告身為行政執行者，未遵循法律之規定，即遽予開闢為和平一路，以致嗣後該方案經上級機關駁回，而無法以重劃區內土地分配予系爭土地所有權人。系爭土地業經開闢完成，此與當初原土地所有權人同意提供先行使用之附帶條件不符，此種狀況之下，被告原即應儘速予以辦理徵收或協議價購，但被告並未續予處理，而置之不理，乃有嗣後產生原土地所有權人以抵繳遺產稅方式將系爭土地抵稅，而有今日之爭議存在。又系爭土地原土地所有權人阮朝英死亡後，適逢內政部全面清查三七五租約耕地，經高雄市苓雅區公所發現系爭土地業經變為道路用地，而無耕作事實，函請被告查明，依被告函復可知其瞭解本訴土地尚未辦理補償，乃基於租約管理上之必要，而依內政部七十四年八月二十一日台內地字第三三六三五七號函說明二予以註銷租約，但其雙方之租賃關係依前開被告所屬地政處九十年五月二十八日高市地政三字第四八七二號函說明二所述，應仍存在，其所衍生之承租人地價補償費自不應受影響。
（三）系爭土地原由原告以耕地承租，雖因被告之行政疏失，未經奉准列入重劃區即遽予先行使用，並開闢為道路用地，但其間原土地所有權人均未為終止租約之意思表示，被告及原土地所有權人亦未依法支付承租人地價補償費。因此，原告依據被告所屬地政處前函所述，乃於九十年六月五日向現土地所有權人「中華民國」之管理機關財政部國有財產局台灣南區辦事處（以下簡稱國有財產局台灣南區辦事處）提出陳情，案經該處於九十年八月二十日以台財產南管字第○九○○○一九九一○號函：「‧‧‧本局管有之持分二分之一土地係屬抵稅土地，並經貴處開闢為道路，應請儘速依國有財產法第三十八條及『各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則』規定補辦理有償撥用，以符規定，並維承租人權益。‧‧‧」請被告速予辦理撥用，並副知原告。依該函示，國有財產局亦承認原告與系爭土地間之租賃關係仍存在，且同意被告辦理系爭土地之有償撥用時，其有核發承租人地價補償費予原告之權利與義務存在。原告又於九十年十一月九日及九十年十二月四日二度向財政部國有財產局台灣南區辦事處陳情，該處乃於九十一年一月十六日以台財產南管字第○九○○○三三七五八號函說明：「‧‧‧二、按本局九十年六月二十一日台財產南管字第○九○○○一六三三○號函示，各級政府有償撥用本局經管之國有出租耕地，依平均地權條例第十一條第三項及同條例施行細則第九條第二項規定應補償承租人之地價款，自即日起，由本處逕自撥用機關撥付之撥用價款支付後，其餘額再解繳國庫。旨述土地業經高雄市○○○○○道路，已無開發利用以收益之價值，恕本處無法依耕地三七五減租條倒第十七條第一項第五款規定『經依法編定或變更為非耕地使用時，應終止租約，並給予承租人補償。』辦理，又本案土地為抵繳遺產稅，仍應由用地機關高雄市政府依規定辦理有償撥用，再依前述規定就其撥付之撥用價款支付台端。本處前函請高雄市政府儘速辦理有償撥用結果，經該府工務局新建工程處九十年八月二十八日九十高市工新（四）字第八五九一號函稱，公有土地於私有土地未處理完妥前，礙於財政困難，將暫緩辦理。」依前所述，國有財產局台灣南區辦事處不僅承認原告之權利存在，並函請被告依法撥用，以憑撥付原告應得之地價補償費，維護原告之權益；唯對於其前函說明二後段所述被告之函示「公有土地於私有土地未處理完妥前，礙於財政困難，將暫緩辦理」之主張不服，乃於九十一年二月再向被告提出陳情，但被告仍不查明真正原因，乃由於其行政作業上之重大過失所致，卻一昧推諉，而以九十一年三月二十六日高市府工新字第一三五六八號函說明：「‧‧‧二、本案屬財政部國有財產局持有抵繳遺產稅土地，依規定應辦理有償撥用，惟本市○○道路‧‧‧未徵收補償案件，經清查後需優先辦理私有土地部份，所需補償金額十分龐大，本府財政實無法負荷，正俟中央研擬可行方案後據以辦理，故於私有土地未處理完妥前，礙於財政困難，將暫緩辦理公有土地有償撥用。」均係推卸之詞。按「人民與中央機關或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」為行政訴訟法第八條第一項前段所明定，本訴係因被告公權力之行為，即於其取得土地所有權人同意書而先行關闢道路，嗣後卻將人民之財產權益棄之不顧，原告乃函求被告應為承租人地價補償費之支付，應符合該條之規定。
（四）政府因財政上之困難，為維護人民之權益，徵收公共設施用地，自應以私有土地為優先，此乃政府之德政，但行政機關於處理上應深入瞭解政府政策上之法義，而不應為曲解之認定。系爭土地現雖為「公有」，但其原為私有，其耕地租賃關係係於原告與原土地所有權人阮朝英間所存在，原告與現土地所有權人間並未簽訂任何耕地租約，因此，系爭土地嗣後因抵稅由「私有」變更為「公有」，然因該公有土地中卻仍有原已存在之私權，此種公有土地豈可與被告函稱之公有土地同論呢？被告先行開闢為道路用地時，即應為承租人地價補償費之支付，但因當時並未告知原告，且其提供先行使用之條件係以參與重劃分配土地代替補償，依此原則，原告之承租權將移轉於原土地所有權人所分配之土地。又系爭土地因已開闢為道路業已無法耕作使用，乃有嗣後遭高雄市苓雅區公所註銷租約之情況，原告於系爭土地上既已無耕作事實，而僅存承租人地價補償費之求償權，依國有財產局台灣南區辦事處函示，其同意被告儘速辦理有償撥用，並於撥用價款中補償原告，而被告卻仍然不顧原告之陳情，而僅以「公有土地於私有土地未處理完妥前，礙於財政困難，將暫緩辦理。」駁回原告之陳情，實屬違法。
（五）又本件乃係原告於系爭土地上之耕地承租權而衍生之承租人地價補償費求償，依法理而言，應屬一種財產權，應屬憲法第十五條之規定：「人民之‧‧‧及財產權應予保障。」之範疇，依此觀之，政府依法有保障人民財產權之義務，而被告卻以財政上之困難而侵害原告之權利，顯然業已違憲。況且，本訴土地另持有人陳受福部份及高雄市第十二○○○區○○道路用地之土地所有權人因同意提供先行使用，嗣後無法參與重劃分配土地，經監察院予以糾正後，被告於七十六年十二月二十一日召開「高雄市中正文化中心周圍道路（光華一路、四維二路、和平一路、五福一路）用地補償協調會」並作成紀錄，而完成區內所有私有土地之「協議價購」之作業，但原告承租之系爭土地卻因被告之行政上應作為而不作為，致該次協議價購時，土地所有權已變更為「國有」，而得不到承租人地價補償費；依此觀之，由於被告之行政上重大過失，而使同區內且同筆土地，卻有兩種不同之處理方式，已明顯地違法。
（六）凡占用公有土地者，管理機關除要求佔用者繳納損害賠償金外，尚命其限期回復原狀，返還占用之土地，但系爭土地因被告依不合法之方式使用土地迄今已近三十年，卻未見其為合法、合理之補償，被告如無法有償撥用而補償，則本案並非自然形成之道路，原告當要求被告回復原狀再供原告耕作使用，方為合理，迄可置原告之權益於不顧？
（七）綜上所述，被告處理本案先以訛詐之方式，欺騙百姓，次又以推拖拉之處理方式，置人民權益於不顧，以致產生今日之爭議，但被告仍不知其疏誤所造成人民之損失，卻仍一昧以推拖之方式，擬將人民之權益予以吞沒。如此行徑，豈為政府機關處理行政之作法？爰依土地法第二十六條及各級政府機關互相撥用公有不動產之有償無償劃分原則，依行政訴訟法第八條第一項，請求判決如訴之聲明。
二、被告主張之理由：
（一）按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願，訴願法第一條定有明文。而所謂行政處分，依同法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍之事項提起訴願者應為不受理之決定，為同法第七十七條第八款所明定。原告請求被告撥用有三七五租約存在之國有土地，案由被告以礙於財政困難為由表示將暫緩辦理撥用，並以函文向原告說明。核查依函文內容觀之，僅具事實及理由說明之性質；另公地撥用為使用權之讓與雖為公法行為，惟二者皆與基於公法上權力服從關係所為之行政處分有別，原告逕而對之提起訴願，程序顯有未合，則訴願決定不受理，依法自屬有據。
（二）系爭土地原為本市第十七號公園（第十二期重劃區中正文化中心）周圍道路用地，被告改制前經土地所有權人陳情列入十七號公園減額使用參加重劃分配土地，由全體道路用地地主出具承諾書，同意先行提供開闢道路，俟重劃完成後再分配土地代替補償，惟六十七年六月二十八日重劃公告確定之範圍並未包括道路用地，故依法不得參與分配，被告曾研議以相互交換抵費地及動支抵費地盈餘款之方式補償，惟皆未獲上級核准，故無法參與分配土地及未獲補償。
（三）為解決本案，由蘇前市長於七十六年十二月二十一日主持召開「高雄市中正文化中心周圍道路（光華一路、四維二路、和平一路、五福一路）用地補償協調會」，協商結論略以：「‧‧‧（二）五福一路、四維二路、和平一路用地部分，按七十六年七月一日公告地價協議價購。扣除土地增值稅後之地價款無息分五年平均攤發‧‧‧。（五）請本府工務局（新建工程處）依據上開結論逐一與土地所有權人簽訂土地買賣契約，並申辦土地所有權移轉登記為市有後一個月內發放第一年地價款。」被告所屬工務局新建工程處依據被告七十七年一月十六日七七高市府地四字第一四○一號函示：「檢送高雄市中正文化中心周圍道路（光華一路、四維二路、和平一路、五福一路）用地補償協調會會議紀錄及本府地政處七十七年一月十三日原簽影本並附補償清冊各一份，請查照並依核定結果辦理後續作業。」於七十八年度分別與願接受上開協議條件之私有土地所有權人辦理協議價購。
（四）系爭土地阮朝英持有部分，因其死亡，於七十三年間由其繼承人阮王秀絨向財政部高雄市國稅局申請抵繳遺產稅，該局依遺產及贈與稅法規定准其抵繳，並於七十四年間登記為國有土地，管理機關為國有財產局台灣南區辦事處，因本案土地已抵繳遺產稅登記為國有土地，被告於七十八年度僅與願接受前開協議條件之私有土地所有權人辦理協議價購，而未處理公有土地部分。且本件是在六十七年就確定不納入重劃，應有十五年時效的限制。
（五）國有財產局臺灣南區辦事處於九十年八月二十日以台財產南管字第○九○○○一九九一○號函請被告所屬工務局新建工程處儘速依國有財產法第三十八條及「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」規定補辦理有償撥用，以符合規定並維承租人權益。該處乃於九十年八月二十八日以九十高市工新（四）字第八五九一號函復該局南區辦事處略以：「‧‧‧有關本市○○道路（已供公眾通行）未徵收補償案件，經清查後需優先辦理私有土地部份，所需補償金額十分龐大，本府財政實無法負荷，正俟中央研擬可行方案後據以辦理；至於貴處要求有償撥用，貴管之公有土地，於私有土地未處理完妥前，礙於財政困難，將暫緩辦理」案經該局南區辦事處再於九十一年一月十六日以臺財產南管字第○九○○○三三七五八號函復原告並副知被告所屬工務局新建工程處略以：「‧‧‧旨述土地業經高雄市○○○○○道路，已無開發利用以收益之價值，恕本處無法依三七五條例第十七條第一項第五款規定『經依法編定或變更為非耕地使用時，應終止租約並給予承租人補償』辦理，又本案土地為抵繳遺產稅，仍應由用地機關高雄市政府依規定辦理有償撥用，再依前述規定就其撥付之撥用價款支付台端‧‧‧」被告接獲後乃於九十一年三月二十六日以高市府工新字第一三五六八號函再為說明處理原則及立場，而原告卻逕自提起本訴訟，於法未合。
理由
一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第一百零七條第三項所明定。次按「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」、「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。‧‧‧前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」分別為土地法第二十六條及國有財產法第三十八條所明定。準此，公地撥用乃在規範不同行政主體間取得國家土地使用權之法律規定，只有國家才能擔任撥用之主體，一般人民尚無請求國家撥用公有土地之公法上請求權。
二、本件原告主張其向訴外人陳受福、阮朝英（應有部分各二分之一）承租坐落高雄市○○區○○段一小段九三四地號土地（重劃前為林德官段一二○之三地號），雙方訂有耕地三七五租約。又上開土地原為高雄市第十七號公園（第十二期重劃區中正文化中心）周圍道路用地，曾於被告改制直轄市前經土地所有權人陳情列入十七號公園減額使用參加重劃分配土地，並由全體道路用地地主出具承諾書，同意先行提供開闢道路，俟重劃完成後再分配土地代替補償。惟嗣後六十七年六月二十八日重劃公告確定之範圍並未包括道路用地，故其所有權人依法不得參與分配，為此，被告乃於七十六年間召開協調會達成以協議價購之方式解決，並於七十八年度與願意接受協議條件之私有土地所有權人完成協議價購。然因訴外人阮朝英上開應有部分二分之一土地於七十三年間即為其繼承人阮王秀絨向財政部高雄市國稅局申請核准抵繳遺產稅，並於七十四年間登記為國有土地，復因被告前揭七十八年度之協議價購僅止於接受前開協議條件之私有土地所有權人，而不包括公有土地，原告遂於九十一年二月間向原告陳情儘速辦理有償撥用及支付補償費，經被告以九十一年三月二十六日高市府工新字第一三五六八號函復略以：
「‧‧‧惟本市○○道路（已供公眾通行）未徵收補償案件，經清查後需優先辦理私有土地部分，所需補償金額十分龐大，本府財政實無法負荷，正俟中央研擬可行方案後據以辦理，故於私有土地未處理完妥前，礙於財政困難，將暫緩辦理公有土地有償撥用。‧‧‧」等情，業據提出土地登記簿謄本、高雄市中正文中心周圍道路（光華一路、四維二路、和平一路、五福一路）用地補償協調會紀錄、財政部國有財產局台灣南區辦事處九十年八月二十日台財產南管字第○九○○○一九九一○號函、九十一年一月十六日台財產南管字第○九○○○三三七五八號函、被告九十一年三月二十六日高市府工新字第一三五六八號函等件為證，復為被告所不爭執，固堪信為真實。
三、原告提起本件訴訟無非以：其承租之系爭土地，因被告之行政疏失未奉准列○○○區○○○○道路使用，此非但原告事先並不知悉，且事後原告未曾獲得被告及土地所有權人支付地價補償；嗣經原告向系爭土地之現在管理機關國有財產局台灣南區辦事處陳情，經該局先後以九十年八月二十日台財產南管字第○九○○○一九九一○號函及九十一年一月十六日台財產南管字第○九○○○三三七五八號函復被告及原告略以：系爭土地已無開發利用以收益之價值，故無法依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款規定終止租約補償原告；而系爭土地為抵繳遺產稅之土地，仍應由用地機關即被告辦理有償撥用，至依平均地權條例第十一條第三項及同條例施行細則第九條第二項規定應補償承租人之地價款，則由國有財產局台灣南區辦事處自撥用機關撥付之撥用價款支付後，其餘額再解繳國庫等語，由是原告之承租權既受不當侵損害，而無法得到地價補償，爰依土地法第二十六條及各級政府機關互相撥用公有不動產之有償無償劃分原則提起本訴等語，為其論據。
四、惟查，「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」乃各級政府機關辦理公有不動產撥用時，其有償無償之劃分標準，此觀該原則第一點規定：
「各級政府機關因公務或公共所需公有不動產，依土地法第二十六條或國有財產法第三十八條申辦撥用時，以無償為原則。但下列不動產，應辦理有償撥用。．
．．」自明，但此並非人民得請求政府機關辦理撥用土地之請求權依據；而關於公有土地撥用程序，依首揭土地法第二十六條及國有財產法第三十八條之規定，或由需地機關商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用，或應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。準此，撥用土地既應由行政院核准之，則被告自無就系爭土地為准否撥用之決定權，其並無從作成准否撥用之處分；而本件原告係依行政訴訟法第八條第一項規定提起給付訴訟，請求被告就系爭土地應有部分二分之一辦理有償撥用計畫，報請行政院核准，業據原告訴訟代理人 陳明 在卷（詳見本院九十二年三月三十一日準備程序筆錄）；惟無論依土地法第二十六條或國有財產法第三十八條之規定，其均為關於各級政府機關需用公有土地時如何取得用地之規定，並非賦予人民得請求政府機關辦理撥用之法律依據。換言之，公地撥用乃不同行政主體間依法定程序取得國家土地使用權之程序，只有國家才能擔任撥用權之主體，一般人民尚無請求國家撥用公有土地之公法上請求權。至原告雖主張其就系爭土地與國有財產局仍有耕地租約關係，如經被告辦理有償撥用，則原告即可依平均地權條例第十一條規定獲得補償一節，固據提出前揭國有財產局台灣南辦事處九十年八月二十日台財產南管字第○九○○○一九九一○號函及九十一年一月十六日台財產南管字第○九○○○三三七五八號函文為證。惟按平均地權條例第十一條固規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。‧‧‧公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。‧‧‧」然此係公有耕地撥用後有關佃農補償之規定，是承租人縱使因此受到補償，亦屬耕地撥用後之結果，非可以此作為承租人有請求政府機關辦理有償撥用之法律依據。
五、綜上所述，原告並無請求被告就系爭土地辦理有償撥用計畫，報請行政院核准之請求權存在。是原告本件請求，依其所述之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又兩造其餘攻擊或防禦方法，核與本件判決結果無影響，本院即無再予論述之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年四月十八日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官楊惠欽法官簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年四月十八日
法院書記官楊曜嘉