裁判字號：最高法院103年台上字第2672號民事判決
裁判日期：民國103年12月24日
裁判案由：請求國家賠償
最高法院民事判決一○三年度台上字第二六七二號上訴人 張秀榕 （被選定人）訴訟代理人 蔡甫欣 律師被上訴人桃園縣政府法定代理人 吳志揚 訴訟代理人 鄭華合 律師被上訴人桃園縣中壢市公所法定代理人 魯明哲 訴訟代理人 蕭萬龍 律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國一○二年十二月三十一日台灣高等法院第二審判決（一○一年度重上國字第一三號），提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
第三審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人主張：被上訴人桃園縣中壢市公所（下稱中壢市公所）於民國七十八年間對外招標興建「老街溪加蓋工程」（下稱系爭工程），由訴外人忠和營造工程有限公司（下稱忠和公司）得標，中壢市公所與忠和公司於同年十月二十八日簽訂「投資興建中壢市老街溪加蓋工程契約書」（下稱投資興建契約），嗣因忠和公司解散，中壢市公所於八十四年七月十八日與訴外人欽國營造股份有限公司（下稱欽國公司）重新簽訂興建契約書，欽國公司於承接二個月後停工，終由連帶保證人即訴外人老街溪公司建設股份有限公司（下稱老街溪公司）完成剩餘工程。伊與如附表所示之選定人或其被繼承人（詳如附表所載，以下簡稱上訴人）於七十九年至八十三年間分別向忠和公司、訴外人鴻橋建設股份有限公司、老街溪公司購買系爭工程所興建之攤位使用權，惟系爭工程完工後遲遲無法使用，被上訴人桃園縣政府竟於一○○年二月十一日以府水河字第0000000000號函廢止系爭工程河川公地使用許可，嗣並拆除系爭工程之建物。而桃園縣政府於七十七年九月十三日曾函示老街溪加蓋後溝面可做停車場或臨時攤位使用，不得建造有構造物之攤販集中場，乃中壢市公所竟未依該指示辦理，亦未完成國有土地之撥用程序，即對外簽訂系爭投資興建契約，使上訴人信賴該建物為合法，而購買攤位使用權。另桃園縣政府曾於八十六年十月十四日核准系爭工程建物使用執照，於八十七年十一月二日卻表示其核發執照欠當，顯未依法為「實質審查」即發照，造成系爭建物拆除，與中壢市公所均有不法行為，致上訴人受有支付攤位價金及預期營業利益之損失等情，爰依國家賠償法第二條第二項前段之規定，求為命被上訴人連帶給付新台幣（下同）二千一百三十九萬五千元並加付法定遲延利息之判決（各請求金額詳如原判決附表編號1至7，編號9、11所載；未繫屬本院者，不予贅述）。
被上訴人則以：因老街溪公司未按桃園縣政府核准圖說施工，並擅自增建一樓鋼骨混凝土商店賣場、避難平台、緊急進出口平台、瓦斯減壓站、停車場出入管理站等，致不符合水利法規定，中壢市公所於八十七年間即數次發函催告該公司將未依圖施工部分拆除，老街溪公司均拒不辦理，致系爭工程始終無法取得全部使用執照，中壢市公所亦無從辦理驗收點交系爭工程建物，桃園縣政府始於一○○年二月十一日以老街溪公司之上開缺失為由廢止系爭工程河川公地使用許可，嗣並拆除系爭工程建物，均無不法，自不負國家賠償責任；況上訴人係於八十年間訂立攤位使用權轉讓契約，其指桃園縣政府於八十二年間核發雜項執照、八十六年間核准部分地上物之使用執照不當而請求國家賠償，已逾五年之時效期間等語，資為抗辯。
原審審理結果，以：上訴人主張中壢市公所先後與忠和公司、欽國公司簽訂投資興建契約，終由老街溪公司完成剩餘工程。伊於七十九年至八十三年間預購系爭工程建物之攤位使用權，遲遲未能使用該攤位，嗣桃園縣政府於一○○年二月十一日廢止系爭工程河川公地使用許可，並於同年三月十六日拆除系爭工程之地上物完畢等情，為被上訴人所不爭執，並有各該契約書及桃園縣政府之拆除通知公告在卷可稽，堪信為真實。按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，國家賠償法第二條第二項固定有明文，但依該規定請求國家賠償，仍以受有不法之侵害為要件，如因公務員之適法行為而遭受損害，則屬於損失補償問題。查桃園縣政府雖曾於七十八年間就系爭工程發給雜項執照，但事後因逾竣工期限而作廢，中壢市公所於八十二年間重新申請，桃園縣政府審查合格後於同年發給雜項執照，八十六年間中壢市公所請領使用執照時，因系爭工程違規限縮老街溪部分河寬，桃園縣政府乃依建築法第七十條之一規定，僅以該工程完工後可供獨立使用者為限，就部分工程核發使用執照。其後因承包商就河段未依許可內容使用（河道寬度未達三十五公尺），違反水利法第九十一條之二規定，桃園縣政府始於一○○年二月十一日廢止系爭工程河川公地使用許可，並於同年月十四日公告限期於同年三月十五日前自行拆除，復於所定拆除期限屆滿後之同年三月十六日將系爭工程之地上物拆除，上訴人買受使用權之攤位，承包商並未取得桃園縣政府核發之使用執照。證人即桃園縣政府水務局河川管理科科長 邱鵬豪 證稱：當初核准之河寬是三十五公尺，經省政府跟本局檢核皆未達三十五公尺，經濟部水利署水利規劃試驗所曾委託訴外人容泰工程顧問有限公司對老街溪水系做詳細調查，依該公司測量所得之數據顯示，爭議之河段搭建後其河道寬度均未達三十五公尺等語，其與證人 李家森 （任職桃園縣政府工務局建管科）均指依桃園縣政府八十二年發給雜項執照卷內之申請圖說所示，系爭河道之設計圖保留三十五公尺寬度，河道上係平面高架道路，有迴車道之設計等情，並有設計圖可參；桃園縣政府因承包商就系爭工程興建地上物，違反當初該府許可之範圍，而依法廢止河川地使用許可及拆除系爭工程之地上物，自難謂其不法。另中壢市公所於系爭工程之投標須知上載明「廠商自備資金興建老街溪加蓋附設高架道路工程（高架道路上供作停車場，高架道路下供作臨時攤位使用）」，其後與承包商簽訂契約所附之設計圖，對於系爭河道亦約定保留三十五公尺寬度，難謂中壢市公所有何疏失。上訴人復稱桃園縣政府七十七年九月十三日函載明系爭工程加蓋後溝面可做停車場或臨時攤位等有效使用，但不得建造有構造物之攤販集中場，中壢市公所嗣後簽訂之投資興建契約及地上使用權契約，竟有「建物」約定，致伊信賴該建物合法，始訂約購買攤位使用權，中壢市公所與忠和公司所簽契約係屬不法云云。惟投資興建契約前言載明「中壢市公所依據有關法令規定核准忠和公司投資興建老街溪加蓋附設高架道路停車場等工程」，第三條復約定「土地之使用：一層河川加蓋供作臨時攤位使用及附設高架道路供作臨時停車場使用」，地上使用權契約之前言亦略以「中壢市公所與忠和公司為老街溪加蓋附設高架道路停車場工程，經雙方同意訂立本契約」，可見契約中已明白約定欲興建之標的，且因系爭工程本即含停車場、臨時攤位所需之地上物，故在契約中出現建物之約定，亦難指其不法。況系爭地上物被拆除，係因承包商興建地上物未符合契約及設計圖，致河道寬度未達到三十五公尺，一旦面臨颱風、豪大雨時，該河道洩洪排水之功能將受影響，恐有氾濫之虞，危及附近居民之生命財產安全，此與契約約定有建物，並無相當因果關係。另系爭工程涵蓋六筆國有土地，中壢市公所雖迄今未完成撥用程序，但系爭工程所建地上物遭拆除之原因，係因承包商違反當初桃園縣政府之許可，與土地是否完成撥用程序乙節無涉。末查上訴人購買攤位使用權，其契約書載明「（老街溪攤位使用權）權利存續期間為三十年，自建築物完工，經中壢市公所驗收合格之日起算」、「乙方（指賣方）保證本件標的物（指攤位）使用權清楚，…，如有任何使用權糾葛，均由乙方負責理清，否則應負損害賠償責任」、「如因天災、地變或政府法令變更，或其他不可歸責於乙方之原因，致乙方不能依約履行時，乙方應無息退還甲方（指買方）所繳之全部款項，解除本契約，甲方不得提出其他請求」，堪認簽訂契約時，已就買賣標的物日後之權利義務約定明確，對於無法取得攤位使用權即賣方給付不能之結果，自應向締約之賣方主張權利。其本於國家賠償法第二條第二項前段之規定，請求被上訴人連帶賠償二千一百三十九萬五千元本息，尚屬無據，不應准許，為其心證所由得。因而維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴，經核於法並無違背。又上訴人雖主張自中壢市公所於七十八年間與承包商訂立系爭投資興建契約起，該公所與桃園縣政府就系爭工程即有諸多不法行使公權力之行為云云，惟因桃園縣政府為時效之抗辯（見一審卷㈢一三頁以下），上訴人即稱：伊係於桃園縣政府於一○○年二月十一日廢止系爭工程之河川公地之使用許可及於同年三月十六日拆除地上物始發生財產上之損害，其請求權未罹於時效等語（見原審卷㈠一六一頁）。上訴人既主張其發生損害係緣於桃園縣政府之上開行政處分所致，則原審以桃園縣政府因承包商未依許可內容使用，違反水利法第九十一條之二規定，因而廢止系爭工程河川公地使用許可，進而拆除系爭地上物，其行為非屬不法為由，認上訴人請求國家賠償，不符合國家賠償法第二條第二項前段之規定，即無違背法令可言。至於被上訴人就系爭工程雖經監察院糾正，惟糾正理由與桃園縣政府廢止河川公地使用許可、拆除地上物乙節無涉，原審未斟酌該糾正理由，亦難指其理由不備。上訴論旨，復執陳詞，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及原審贅述之其他理由，指摘原判決不當，聲明廢棄，難認有理由。
據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中華民國一○三年十二月二十四日
最高法院民事第一庭
審判長法官劉福來
法官邱瑞祥法官李文賢法官詹文馨法官高孟焄本件正本證明與原本無異
書記官中華民國一○四年一月六日
Ｑ附表┌──┬────┬────────────────┬────────────┐│編號│姓名│住址│備註│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│1│ 朱美玉 │臺灣省桃園縣中壢市○○○村00號││├──┼────┼────────────────┼────────────┤│2│ 葉日昌 │同上縣○○鎮○○路○○號││├──┼────┼────────────────┼────────────┤│3│ 李綉陽 │同上縣新屋鄉○○村0鄰00○0號││├──┼────┼────────────────┼────────────┤│4│ 鄭春蕊 │同上縣中壢市○○路○○○巷○○號││├──┼────┼────────────────┼────────────┤│5│ 林順安 │同上縣龜山鄉○○○○○村000號之1││├──┼────┼────────────────┼────────────┤│6│ 陳瑞玉 │同上縣平鎮市○○路○○○號││├──┼────┼────────────────┼────────────┤│7│ 黃遠勝 │同上縣平鎮市○○路○○○巷○號│原承購人 黃戴招妹 之繼承人│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│8│ 黃瑩瑩 │同上│同上│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│9│ 黃姣姣 │同上縣中壢市○○○路○段○○○號│同上│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│10│ 黃宗琳 │新北市○○區○○路○○○巷○弄○○號3│同上││││樓││├──┼────┼────────────────┼────────────┤│11│王 朱玉英 │臺灣省桃園縣平鎮市○○路○○○巷13│原承購人 王信明 之繼承人││││弄4號││├──┼────┼────────────────┼────────────┤│12│ 王千慧 │同上│同上│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│13│ 王世杰 │同上│同上│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│14│ 王美齡 │同上縣龍潭鄉三坑子123號│同上│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│15│ 王美珠 │同上縣中壢市月眉153之22號│同上│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│16│ 王如可 │同上鄉○○鄉○○○街○○號│同上│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│17│ 王桂寶 │臺灣省新竹縣○○鄉○○路○段○○○號│同上│├──┼────┼────────────────┼────────────┤│18│ 王嘉蓉 │新北市○○區○○路0段000巷00號│同上│└──┴────┴────────────────┴────────────┘