裁判字號：最高行政法院87年判字第1877號判決
裁判日期：民國87年09月17日
裁判案由：退休
行政法院判決八十七年度判字第一八七七號
原告甲○○被告乙○○右當事人間因退休事件，原告不服考試院中華民國八十六年六月十九日（八六）考台訴決字第○二三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任財政部基隆關稅局（下稱基隆關稅局）組長，其退休案前經被告於民國八十二年一月二十八日以八十二台華特二字第○八○七八八九號函核定自000年0月0日生效，依其任職年資三十年以上之標準，給與月退休金百分之九十在案。八十四年十月二十五日被告與教育部、行政院人事行政局會銜公告發放公教人員退休金其他現金給與補償金（下稱補償金），並對原告核發第一年之補償金。嗣財政部於八十四年十一月二十日以台財人第000000000號函請被告核釋有關該部關稅總局（下稱關稅總局）暨所屬關稅局編制內員工，其補償金應如何核發？被告於八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二號函覆，略以：關稅總局暨所屬各關稅局於八十年二月三日改制後，編制內現職人員係依公務人員退休法、撫卹法辦理退休、撫卹，是以海關退休、撫卹人員所具八十年二月三日改制後至八十四年六月三十日以前服務年資始得發給補償金。是類人員改制前服務年資，由於海關改制時曾由關稅總局依「海關職員退職辦法」退休給與標準高於公務人員退休法之規定部分，結算發給退休金差額，且該項退休金差額之給與標準較補償金之標準高出甚多，故不得再核給補償金。另本案未決定前業經被告核定發給補償金者，請轉知關稅總局暨所屬各關稅局依上開規定重行核算造冊送被告並追回溢發部分金額，其第二年之補償金，將俟該等人員繳回溢領之補償金後，再予發放。基隆關稅局旋於八十五年九月十七日以基普人字第○七四一一號函轉知原告。原告不服，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：被告與教育部、行政院人事行政局會銜公告發放補償金之公告中明文規定：補償對象為公教人員於五十九年七月二日以後，八十四年七月一日以前，依公務人員退休法辦理退休者。補償標準為五十九年七月二日以後至八十四年七月一日以前已退休之公教人員，其補償金分三年發給。此項硬性規定，凡依法在此期間退休者，均有其適用，應為不爭之事實。原告於八十二年二月依公務人員退休法辦理退休，與上列規定構成要件相符，此由被告已依該公告核發原告第一年補償金，足堪證明。惟於核發第二年補償金時，竟節外生枝，以前述第0000000號函通知停發，顯違反公務人員退休法及「公告」規定。按人民之權利義務，應以法律定之，為中央標準法第五條第二款所明示，被告將有關人民權利之事項，以前述文號之行政命令變更公務人員退休法之適用，難謂無違誤。次按「公法之適用，以明文規定者為限，公法未設有明文者，自不得以他法之規定而類推適用。」為行政法院六十年判字第四一七號判例所明示。本件再訴願決定稱：已領退休金差額之年資，日後退休時形式上雖依公務人員退休法辦理退休，惟實實上所領之退休金，係按海關職員退職辦法所訂退休金給與標準核計，既非依公務人員退休法所定標準核給退休金，自不得發給其補償金乙節。查原告經核定依公務人員退休法辦理退休，並核給月退休金百分之九十，其中並未規定形式或實質上適用之區分，亦無任何排除條款之限制，再訴願決定所稱，於法無據。又再訴願決定將退休金差額與補償金相提並論，顯係曲解。關稅總局核發之退休金差額，並不包括補償金，兩者名稱及性質均不同，揆諸前揭判例，自不得類推適用。在改制前，關務人員待遇較差，被告卻未主張整體平衡。例如一般行政機關每年官階升一級，年終並有考績獎金，未休假者亦核發不休假獎金，子女受教育者有教育補助費，關務人員每二年方能升一級，早期連年終考績獎金、不休假獎金、子女教育補助費均付闕如，政府未予改革。若將上項歷年差額加以累計，其金額將超過「退休金差額」甚多，被告未整體觀察，以偏概全。又依中央法規標準法第十一條規定：「命令不得牴觸法律。」八十年二月一日公布之關務人員人事條例第二十條規定：「關務人員之退休，除左列規定外，適用公務人員退休法之規定。」財政部八十年二月二十六日台財人字第八○○○六六二五五號函檢附研商關務人員人事條例公布後，關務人員如何辦理退休有關會議紀錄，其中第六項研商結論：第一案結論：「．．．爾後辦理退休、撫卹、資遺時，其全部服務年資均按一般公務人員標準發給。」凡此規定均證明原告全部年資適用公務人員退休法辦理退休。被告以行政命令排除公務人員退休法之適用，不符上述法律規範，與法律牴觸，原處分實有不當。一再訴願決定未就法理審究，亦有不合，請併予撤銷，以維權益等語。
被告答辯意旨略謂：財政部於八十四年十一月二十日以台財人第000000000號函請被告核釋有關關稅總局暨所屬關稅局編制內員工，其補償金應如何核發；另行政院人事行政局亦於八十五年一月二十四日以八十五局給字第○一八三五號書函致被告，請釋該局前函復財政部及立法院洪委員 昭男 專案質詢略以：關務人員於改制前之年資，因已由關稅總局結算發給退休金差額，故非屬補償金發給辦法之補償對象，惟改制後依公務人員退休法辦理退休人員，其屬改制後至新退撫制度實施前之年資，則可核計發給補償金一節，是否妥適，請被告表示意見；又該局於八十五年一月十六日以八十五局給字第○○六八一號書函及同年二月七日以八十五局給字第○五二八一號書函，為有關行政院農業委員會及經濟建設委員會所屬人員其任職年資含有待遇改制前年資者，該項年資已先由中美基金結算差額發給，應否再發給補償金，請被告表示意見。案經被告於八十五年三月六日邀請有關機關開會研商，嗣依會商結果審慎研究，基於是類人員所領每一基數之退休金差額均較一般公務人員所領每一基數之補償金為高，爰於八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二號函規定，此三類人員已領退休金差額之年資不得再發給補償金。按中央法規標準法第七條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法（下稱補償金發給辦法），係被告依考試院交下行政院函提之意見研擬辦法草案，再會商教育部、行政院人事行政局於八十四年十月十七日會同訂定發布，並函送立法院備查在案。故被告係上開辦法之主管機關殆無疑義。次查公教人員退休金其他現金給與補償金發放作業注意事項（下稱補償金發放注意事項），係依補償金發給辦法訂定，亦屬行政命令性質。該注意事項捌、附則規定：「本作業注意事項未盡事宜，由銓敘部、教育部、行政院人事行政局就其主管權責事項予以補充。」因此，被告八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函，係依權責所為之補充規定，於法並無不合。再查，補償金之發給，係因政府多年來未能依照八十四年七月一日修正施行前之原公務人員退休法第八條第二項規定訂定發給其他現金給與之退休金應發給數額，且因訂定發給該項數額確有困難，爰依立法院決議辦理補償。是補償金之發給，主要係與退休金基數內涵有關，與其他待遇尚無直接關聯。茲因海關改制前所屬人員之退休均按「海關職員退職辦法」辦理，其退休金基數內涵原即高於一般公務人員，且所領退休金最高可達一百零五個基數，遠較一般公務人員優渥。海關改制時，其所屬現職人員於改制前任職海關之年資均按「海關退職辦法」所訂退休金給與標準，就超過當時一般公務人員退休金標準部分，先行結算發給退休金差額，嗣後再依公務人員退休辦法辦理退休。惟實質上所領之退休金，係按「海關職員退職辦法」所訂退休金給與標準核計，自不宜再給與補償金。況關務人員所領之退休金差額，較目前政府核發之補償金額為高，故關務人員如已領退休金差額之年資超過三十年，雖具有改制後之年資，亦不得再核發補償金，始為平衡。再訴願決定於法並無合，請駁回原告之訴等語。
理由按公務人員補償金之發給，係因政府多年來未能依照八十四年七月一日修正施行前之原公務人員退休法第八條第二項規定訂定發給其他現金給與之退休金應發給數額，且因訂定發給該項數額確有困難，為求根本解決，立法院於八十一年十二月二十九日審議通過修正公務人員退休法部分條文時，刪除退休金應計算其他現金給與之規定，同時附帶決議，早期退休人員未計發其他現金給與者，政府應給予合理的補償。被告遂依立法院上開附帶決議會同行政院人事行政局、教育部訂頒補償金發給辦法。性質上屬中央法規標準法第七條規定之行政命令。上開各該主管機關對於適用該辦法發生疑義時，應有補充解釋之權限。經查關稅總局暨所屬各關稅局海關八十年二月三日改制前，所屬人員之退休，係依「海關職員退職辦法」辦理，其退休金給與係以每任職一年給與三個基數，最高採計三十五年，給與一○五個基數，與公務人員退休法規定最高採計三十年，給與六十一個基數，乃屬兩種不同退休制度。其改制時，編制內現職人員於改制前任職海關之年資，均按「海關職員退職辦法」所訂退休金給與標準，就超過當時公務人員退休法規定之退休金標準部分，先行結算發給退休金差額（按該項差額較目前政府核發之補償金額為高），嗣後退休者，再依公務人員退休法辦理退休。亦即該已領退休金差額部分之年資，日後退休時，形式上雖依公務人員退休法辦理退休，惟實質上所領之退休金，係按「海關職員退職辦法」所訂退休金給與標準核計。上開人員既非依公務人員退休法所定標準核給退休金，則被告函復財政部，關務人員已領退休金差額部分之年資，不得再核給補償金，及追回溢發部分之金額，揆諸首揭說明，並無不合。原告訴稱：依發放補償金公告規定，補償對象為公教人員於五十九年七月二日以後，八十四年七月一日以前，依公務人員退休法辦理退休者。原告於八十二年二月依公務人員退休法辦理退休，與上列規定構成要件相符。被告函知停發，顯違反公務人員退休法、關務人員人事條例第二十條、中央法規標準法第五條第二款、第十一條及公告規定，亦與財政部八十年二月二十六日台財人字第八○○○六六二五五號函檢附會議紀錄之研商結論不符。原告係經核定依公務人員退休法辦理退休，並核給月退休金百分之九十，並未規定形式或實質上適用之區分，亦無任何排除條款之限制。關稅總局核發之退休金差額，不包括補償金，兩者名稱及性質均不同，再訴願決定將退休金差額與補償金相提並論，類推適用，有違本院六十年判字第四一七號判例意旨。又改制前，關務人員待遇較差，若將上項歷年差額加以累計，其金額將超過「退休金差額」甚多等語。查補償金發給辦法及被告等機關八十四年十月二十五日發放補償金公告固規定，補償對象包括公教人員五十九年七月二日以後，八十四年七月一日以前，依公務人員退休法退休者。惟關務人員於改制時已先行依「海關職員退職辦法」核給退休金差額者，其改制前之退休年資是否係依公務人員退休法領取退休金，規定未明，被告本其職權為解釋，與補償金發給辦法及公務人員退休法規定或公告內容並無違背，亦未違反中央標準法第五條第二款規定。次查，依關務人員人事條例第二十條規定及財政部八十年二月二十六日台財人字第八○○○六六二五五號函附研商結論，關務人員於改制後退休者，係依公務人員退休法辦理退休。惟此與關務人員改制時，業依「海關職員退職辦法」所訂退休金標準，就超過當時公務人員退休法規定之退休金標準部分，先行結算發給退休金差額，其改制前已領退休金差額部分之年資，所領之退休金，究屬依海關職員退職辦法或公務人員退休法規之標準核給，應否再核發補償金問題無關，原處分尚無中央法規標準法第十一條所定命令抵觸法律情形。關稅總局核發之退休金差額，與補償金名稱雖有不同，然退休金差額本質上即係依海關退職辦法核計之退休金之一部分，被告依此認關務人員改制前年資所領退休金，實質上係按海關職員退職辦法核計，非依公務人員退休法核計，而不再發給補償金，並非認該退休金差額即係補償金，與本院六十年判字第四一七號判例無所抵觸。至改制前，關務人員待遇是否較差，於退休金之核發無涉，原告不得據此主張發給補償金，其所訴各節均無足採。綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定以被告前述第0000000號函係被告基於政策所為一般性措施，非行政處分，而駁回原告之訴願，理由雖有未洽（該函說明二後段敍明前經核發之補償金，請轉知追回。是類人員第二年之補償金，將俟繳回溢領之補償金後，再予發放。顯對已領第一年補償金之特定關務人員發生具體法律效果，原告認其權益受損，自得對之提起行政救濟），惟結論並無二致，仍應予維持。再訴願決定經實體審究，駁回再訴願，並無不合，原告訴請撤銷，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年九月十七日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 徐樹海 評事 高秀真 評事 藍獻林 評事 黃璽君 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十七年九月十七日