裁判字號：最高行政法院91年判字第1508號判決
裁判日期：民國91年08月23日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決九十一年度判字第一五○八號
上訴人戊○○
丙○○丁○○甲○○共同訴訟代理人
林華生 律師被上訴人臺南市政府代表人乙○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十年五月三十日高雄高等行政法院八十九年度訴字第二八八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人起訴主張：一、上訴人共有坐落臺南市○區○○段三之一○五、三之二二五及三之二二七地號等三筆土地（以下簡稱系爭土地），位於臺南市○○街○○道路內，上訴人多次請求徵收補償，均無結果，遂於民國（下同）八十七年九月二十三日提出申請書，請求被上訴人在未能徵收補償之前，自八十二年一月一日起至被上訴人完成徵收補償之日止，按年補償相當於利息或租金性質之費用，被上訴人於八十七年十月二十日以八七南工土字第一二七二五○號函復略以：台端請求在徵收補償前先行補償相當於利息或租金之費用，因無法令依據，且無先例可循，以致無法補償等語。上訴人不服，提起訴願，經臺灣省政府以八十八年四月九日八八府訴一字第一五○四七九號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」，惟被上訴人迄未作成處分，上訴人乃以其不作為為拒絕之消極行政處分為由，再向臺灣省政府提起訴願，經該府以八十九年三月四日八九府訴一字第一二二一四五號訴願決定：「原不作為處分撤銷，由原處分機關迅為處分。」，但被上訴人仍遲未作成處分，上訴人遂於八十九年八月五日函催被上訴人依上開訴願決定意旨，迅為處分，被上訴人於八十九年八月二十四日以八九南市工土字第二二七一九三號函復上訴人略以：私有土地之既成道路或計畫道路用地，因本府財政拮据，而遲未能辦理徵收，類此情況，本市為數不少，故本案並非特例，為此，本府已將召開專案會議，討論通盤性的處理方式，俟定案後再通知等語。二、惟上訴人共有系爭土地因政府編為都市○○道路用地，限制其使用，早已形成道路，並由被上訴人編為南寧街，鋪設柏油路面、開築水溝、裝置路燈及劃定路邊停車位，供公眾通行達數十年之久，實質上應屬被上訴人已開闢之計畫道路，上訴人自六十三年起一再申請依法徵收補償，惟被上訴人均設詞推託，始退而請求在尚未辦理徵收補償前，給付相當於利息或租金性質之補償金，依據憲法保障人民財產權及司法院釋字第四四○號解釋意旨，既成道路或計畫道路用地，在依法徵收或價購以前已予使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲者，自應享有相當補償之權利。三、為此求為廢棄原判決，並命被上訴人應自八十二年一月一日起，系爭土地辦理徵收補償完畢之日止，按年給付上訴人戊○○新台幣（下同）一百三十四萬四千六百六十六元，上訴人丙○○二百八十五萬七千四百十六元，上訴人甲○○五十萬四千二百五十元，上訴人丁○○三十三萬六千一百六十六元等語。
被上訴人則以：一、系爭土地係土地開發建築使用時，所留設供通行使用之路地，非被上訴人主動辦理開闢之道路，且該路地於建築開發時業已由兩側建地承購人分擔，致土地所有人於當時即開放供公眾通行使用，而形成既成道路。因該路之路面、水溝年久失修，應居住兩側居民之陳情要求，被上訴人方於財源拮据之情形下，竭力籌措經費辦理改善該路之水溝、路面及裝設路燈，以維公共環境衛生及居住安全，另因近年來由於汽機車劇增，為維護停車秩序及行車之順暢，方依民眾要求規劃停車格予以管理。二、都市計畫公共設施保留地之取得期限，現行法令尚無規定，故政府機關得視財政及施政需要編列預算予以徵收，而人民請求行政機關徵收其土地，除土地法第二百十七條所定徵收後之面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得請求一併徵收外，目前尚無請求徵收之法令依據。司法院釋字第四○○號解釋作成後，被上訴人即依內政部指示辦理既成道路未徵收土地之清查工作，其所需費用高達一千四百餘億元，全國所需費用並逾新台幣四兆元之鉅，按中央政府及被上訴人目前財政狀況，實無法全面辦理徵收補償，亦非每年僅有約七億元道路建設經費之被上訴人所能負擔，故被上訴人無法一一滿足各土地所有人之請求，僅能於籌到財源時，方依行政院研擬之原則給予補償。為徹底解決既成道路未徵收補償乙案，被上訴人決定於九十年度編列預算，專案辦理規劃，研擬訂定既成道路用地補償費發放辦法及其先後順序，以便統一公平處理補償事宜。三、又司法院釋字第四四○號解釋，雖要求政府對於已供作為道路使用之私有地所有權人應予適當補償，惟在中央政府尚未制定一套全國適用之法令之前，各級地方政府尚無法可循，在政府應依法行政的規定下，被上訴人無法依上訴人所要求之額度給予補償。惟被上訴人下年度專案辦理規劃私有既成道路補償辦法時，計畫將使用補償費列入補償標的，以符司法院釋字第四四○號解釋意旨。四、上訴人於八十八年六月十五日委請律師向被上訴人請求徵收補償系爭土地，及徵收前已供公眾使用之利息補償金時，因臺南市八十八年下半年度及八十九度之預算業經市議會審議完畢，已無法容納上訴人所要求之補償金。在被上訴人財源拮据情形下，被上訴人於辦理九十年度預算時，已確實依臺灣省政府八十九年三月四日八九府訴一字第一二二一四五號訴願決定書之意旨，寬列一、四○○萬元之預算送請議會審議，以供發放本件第一期將徵收補償費用，並於來年度繼續籌措財源，辦理本件之後續徵收補償，直到徵收補償完畢為止。公共設施用地之徵收補償案，必須於該年度預算書內列有辦理徵收補償之標的及所需費用、金額、數目後，方得據以辦理徵收補償事宜，上訴人之請求，被上訴人因受制於預算法及土地徵收法令之約束，致無法立即給予徵收補償，並非拒絕上訴人請求之行政處分，且被上訴人為積極解決私有既成道路之徵收補償公平性，在財源籌措、財政容納能力及各種取得措施運作下，做有系統、公平、合理的處理，已決定於九十年度預算內，編列二百萬元經費供辦理專案調查，用以研擬訂定臺南市○○○○道路補償辦法，以使臺南市○○○○○道路土地補償有所遵循。因私有既成道路之徵收補償所需費用龐大，已超過縣市政府財政負荷，並已建請中央政府訂定財源補助方案等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：人民之財產權應予保障，固為憲法第十五條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件，詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收未設補償之規定，司法院釋字第三三六號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」。然本件若無法律之依據作為請求權基礎，尚難僅憑憲法保障人民財產權之旨意，即認其符合損失補償之成立要件，而得據為起訴請求。又司法院釋字第四四○號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第四○○號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，況本號解釋主要是解釋台北市區道路管理規則第十五條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償。故上訴人逕依本號解釋作為請求權依據，請求被上訴人給付上訴人因系爭土地特別犧牲之補償費，於法亦非有據。上訴人請求被上訴人在系爭土地尚未徵收補償前，給付相當於利息或租金之損失補償，既無法律上之依據，非有理由等情為由，駁回上訴人在原審之起訴，於法核無違誤。上訴意旨略謂：司法院釋字第三三六號解釋所謂，為兼顧土地所有權人權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係「立法問題」，係指檢討「修正」有關法律而言；釋字第四○○號解釋係顧及各級政府因經費困難，乃使其就如何補償之方法，賦予逐年辦理或以他法補償之裁量權而已，非謂尚須立法後，既成道路所有權人始得請求徵收補償之意；釋字第四四○號解釋，直接賦予因公益形成個人特別犧牲之人民有請求為相當補償之權利，而國家合理補償之義務依民法損害賠償之法則即得以處理，無待另行立法之必要；系爭土地實質上應屬已開闢之計劃道路，形成特別犧牲之人民，依司法院釋字第四四○號解釋，無待於立法，得請求應徵收而未徵收前之補償等語。惟按原判決已敍明依司法院釋字第三三六號、第四○○號、第四四○號解釋之意旨，對特別犧牲之應予補償，僅為國家立法及施政之指針，而非謂人民得逕依司法院解釋作為請求補償之依據，核無違背法令之情形。上訴論旨主張依民法損害賠償之法則，得請求未徵收前之補償云云，自無可採。上訴人執上開情詞，指摘原判決未當，聲明廢棄，並請求給付補償金非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年八月二十二日
最高行政法院第四庭
審判長法官廖政雄
法官林家惠法官趙永康法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十一年八月二十三日