裁判字號：臺北高等行政法院110年簡上字第78號判決
裁判日期：民國110年11月30日
裁判案由：水利法
臺北高等行政法院判決
110年度簡上字第78號上訴人 鄒樹仁 訴訟代理人 許家華 律師被上訴人經濟部代表人 王美花 （部長）住同上上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國110年5月10日臺灣臺北地方法院109年度簡字第238號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由
一、爭訟概要：上訴人於民國108年12月15日10時30分許，在石門水庫蓄水範圍之阿姆坪、三民溪水域內，划行無動力之獨木舟，經民眾檢舉，被上訴人所屬水利署北區水資源局（下稱「北水局」）於同日11時30分許，派員前往現場查獲上情，移由被上訴人審認上訴人有「未經許可，在石門水庫蓄水範圍內使用水域、水面划行獨木舟」之行為，以其違反水利法第54條之1第1項第7款規定為由，依同法第93條之3第1款規定，以109年4月24日經授水字第10920301295號處分書（下稱「原處分」），裁罰上訴人罰鍰新臺幣（下同）1萬元。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，循序提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱「原審法院」）以109年度簡字第238號判決（下稱「原判決」）駁回其訴。上訴人不服，於是提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：
（一）水利法對水庫的意義在於維護水庫本體安全，而水庫內水質是否維持純淨不受污染，分別由水土保持法賦予行政院農業委員會相關權限對開發行為進行管理，另由水污染防治法賦予行政院環境保護署檢測水質防治水污染。原判決將水利法與水土保持法、水污染防治法三者立法目的混為一談，誤認水利法基於保護水源純淨之重要公益考量而裁罰上訴人，適用法規有錯誤。
（二）水利法第54條之1第1項第7款及第93條之3第1款僅賦予主管機關得公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為，並對違反者處罰，未授予主管機關事先許可民眾遊憩範圍、活動項目或行為。又參酌92年1月7日修正同條規定之立法理由，是為將該條第1項所列禁止行為之裁罰，由命令提升至法律位階，並針對「施設建築物行為」應經事前許可而新增同條第2、3項規定。故水利法第54條之1第1項為事後追懲之立法，被上訴人並不能依該條項規定取得事前審查許可權。因此，上訴人即使未經事前許可而划行獨木舟，也不應因此受罰。原處分認上訴人於石門水庫蓄水範圍內「未經許可」划行獨木舟，已超出水利法授權主管機關之裁量權限，且與水利法第54條之1第1項立法目的在維護水庫安全之目的無關，而屬裁量逾越及不當聯結的裁量濫用。
（三）被上訴人106年11月6日經授水字第10620213550號公告（下稱「系爭公告」）針對石門水庫所公告3項水庫使用行為須經被上訴人事先許可者，包括第2款「行駛船筏、浮具」及第3款「水域、水面使用」。因行駛船筏必然會利用水域、水面使用，故「水域、水面使用」應達前兩款經濟利用價值，始有事前許可必要，且參酌系爭公告第2頁第4點（二）、3、（3）提到船筏事項僅針對動力船筏，對無動力船筏（如獨木舟）則無任何限制。顯然無動力船筏經濟利用行為，並非「行駛船筏」所欲規範事先許可對象，故第3款之水域、水面使用，不應補充適用於第2款行駛船筏、浮具所不處罰之行為。況上訴人是行使「還我親水權」、「水域解嚴」言論自由，並無違反水利法之故意或過失，原判決對此漏未考量，應予廢棄。
（四）聲明：1.原判決廢棄；2.訴願決定及原處分均撤銷。
四、本院之判斷：
（一）水利法第1條規定：「水利行政之處理及水利事業之興辦，依本法之規定。但地方習慣與本法不相牴觸者，得從其習慣。」第3條規定：「本法所稱水利事業，謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力。」第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5章「水利事業之興辦」第54條之1規定：
「（第1項）為維護水庫安全，水庫蓄水範圍內禁止下列行為：一、毀壞或變更蓄水建造物或設備。二、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。三、棄置廢土或廢棄物。
四、採取土石。但主管機關辦理之濬渫，不在此限。五、飼養牲畜、養殖水產物或種植植物。六、排放不符水污染防制主管機關放流水標準之污水。七、違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為。（第2項）於水庫蓄水範圍內施設建造物，應申請主管機關許可。（第3項）前項許可，主管機關得委託水庫管理機關（構）辦理。」第54條之2規定：「水庫蓄水範圍由興辦人或其委託管理機關（構）管理之。其使用管理、蓄水範圍之界限與核定公告程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第93條之3第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣2,500元以上5萬元以下之罰鍰：一、第54條之1第1項第7款所規定違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為。」
（二）由上開水利法規定可知，水利法就包含水庫在內之水利事業興辦，是特別法。水利法有規定者，應予優先適用。而水庫等水利事業興辦之目的，依同法第3條規定意旨，本包含為灌溉、保土、蓄水、給水、發展水力等目的在內。同法第5章在「水利事業之興辦」章節下，為維護水庫安全，在第54條之1第1項列有7款禁止於水庫蓄水範圍內實施之行為，其旨就在防範足以妨礙水庫興辦目的達成之危害安全行為，此由同條項第3、5、6款所列禁止「棄置廢土或廢棄物」、「飼養牲畜、養殖水產物或種植植物」、「排放不符水污染防制主管機關放流水標準之污水」等，未必影響水庫物理上結構安全，但均足以妨害水庫蓄水、灌溉、給水、發展水利等目的之達成，而屬有害水庫安全之維護行為，即可得映證。。故該條項所稱「為維護水庫安全」而禁止行為，非僅指水庫結構物理上安全狀態之維護，更包括為維護水庫興辦目的而禁止有危害於此目的達成之行為。依此，同條項第7款所稱「違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為」，自包括未經水庫主管或管理機關公告許可，而有害於水庫興辦目的達成之遊憩活動項目或行為。再者，本條款既然禁止未經水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為，並於同法第93條之3第1款設有罰鍰之制裁，即已賦予水庫主管或管理機關有裁量決定何等遊憩範圍、活動項目或行為，足以妨害水庫目的達成之危害安全行為之公告許可權限，水庫主管或管理機關考量比例原則及此等行為管制著重於其方式對水庫安全的影響，不涉言論內容的事前干預審查，自得就特定可能妨害水庫目的安全之遊憩範圍、活動項目或行為，不直接採抽象、概括性地的公告許可（反面而言，亦即未經公告許可之範圍、項目或行為，即全面禁止）的方式，而改採須個案申請許可方式，由水庫主管或管理機關就可能妨害水庫目的安全之遊憩範圍、活動項目或行為之申請，逐案進行公、私利益衡量之審查後，方才予以許可。
（三）承上所述，在水利法第54條之1第1項第7款規定意旨下，水庫主管機關已得針對特定遊憩範圍、活動項目或行為，公告須經個案申請許可，方得為之。而水利法第54條之2又授權中央主管機關得就水庫蓄水範圍之使用管理、蓄水範圍界限及其他應遵行事項之辦法，訂定法規命令，則中央主管機關自得以水庫水利事業興辦之中央主管機關的地位，在上述授權訂定的管理辦法中，就水庫蓄水範圍內足以影響水庫目的安全之遊憩範圍、活動項目或行為，訂定須經管理機關個案許可方得為之的相關規範，以供遵循。就此而言，被上訴人依水利法第54條之2授權，訂定水庫蓄水範圍使用管理辦法，其中第4條第1項規定：「蓄水範圍之管理事項如下：一、堰壩設施及蓄水範圍之巡防檢查與維護。二、違反水利法第54條之1行為事項之舉發。三、許可案件申請之受理、審核及許可。四、對違反水利法規定之設施之拆除、清除或拖吊等執行事項。五、其他有關蓄水範圍管理事務。」第5條第1項、第2項規定：「（第1項）於蓄水範圍內為下列使用行為，其行為人應向其管理機關（構）申請許可：一、施設建造物。二、變更地形地貌。三、放生、捕撈孳生魚類、水產物。四、行駛船筏、浮具。五、水域、水面使用。六、其他影響水庫水質、水庫營運安全之使用行為。」（第2項）前項應經許可使用之行為以管理機關（構）依其水庫設立目的及管理之需要公告者為限。」第16條規定：「申請水域、水面使用應提送申請書及其他相關證明文件，其申請書應載明下列事項：一、申請水域、水面使用之活動項目。二、使用範圍圖，其比例尺不得小於5千分之1，並標示相關設施位置。三、安全措施。四、水污染防治措施。」經核上開水庫蓄水範圍使用管理辦法之規定，是在水利法授權範圍內，就足以影響水庫安全之行為，訂定更具體、便於水庫管理機關考量公私益衡平，而為合於個案比例原則之許可決定的機制，不違反前揭水利法或其他法律的規範意旨，自得為執法機關所援用。
（四）系爭公告為被上訴人依水利法第54條之1第1項第7款、第54條之2、水庫蓄水範圍使用管理辦法第5條第2項等規定，就石門水庫之蓄水範圍、公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為等事項，所為更具體之公告。系爭公告之公告事項第4點規定：「……四、本水庫蓄水範圍內為下列使用行為，其行為人應向北水局申請許可：（一）捕撈孳生魚類、水產物：……（二）行駛船筏、浮具：1.許可活動範圍：……
2.許可方式：行駛船筏、放置浮具（含浮動碼頭），由行為人依水庫蓄水範圍使用管理辦法第14條規定檢附申請書及其他相關證明文件，向北水局申請許可。3.限制事項：
（1）農務及漁撈船筏最大馬力不得超過100匹，船筏最大以長12公尺、寬2.5公尺為限。（2）動力船筏航行時，航行速度不得超過每小時10浬（18.52公里／小時），救生及巡邏艇除外。（3）動力船筏航行時，應由合格駕駛員駕駛，駕駛員需攜帶執照以供查驗。（4）行駛船筏、浮具時，嚴禁超載旅客。（5）行駛船筏、浮具時，旅客應穿戴合格救生衣物。（6）其他未盡事項應遵照交通部頒訂船舶法、小船管理規則及桃園市漁筏監理自治條例等相關法規辦理。（三）水域、水面使用：1.許可活動範圍：……2.許可方式：由行為人依水庫蓄水範圍使用管理辦法第16條規定檢附申請書及其他相關證明文件，向北水局申請許可。」由系爭公告第4點第2款第3目規定可知，是就許可與否之條件，以及許可後所得從事之行為方式，所為進一步限制。因此，該目(3)所稱「動力船筏航行時，應由合格駕駛員駕駛，駕駛員需攜帶執照以供查驗」等語，是就申請動力船筏航行時，若經許可者，所應遵行事項，非指僅行駛動力船筏，才須經許可，行駛非動力船筏就無須先申經許可。畢竟，行為人在行駛非動力船筏之過程中，即使未用動力機具行駛，其在使用水域、水面的活動過程中，就有高度影響水庫水質及水庫營運安全之危害可能。簡言之，在石門水庫蓄水範圍內，即使行駛非動力船筏，仍屬應事先申經許可方得從事之遊憩活動或行為，未依前揭水庫蓄水範圍使用管理辦法、系爭公告之規定申請許可，即予從事者，即該當水利法第54條之1第1項第7款所列禁止行為，而得依同法第93條之3第1款規定處以罰鍰。
（五）本件原判決乃依原審法院職權調查證據結果，認定本件上訴人於爭訟概要欄所載時間，未申經許可，即在石門水庫蓄水範圍之阿姆坪、三民溪水域內，划行無動力獨木舟之船筏，並有依此使用水域、水面的行為，而經被上訴人派員至現場查獲，且石門水庫蓄水範圍內設有禁止事項之大型告示牌，明白揭示該水庫蓄水範圍內禁止未經許可行駛船筏、水域水面使用，上訴人為臺灣獨木舟推廣協會成員，雖訴求「水域解嚴」之理念，但主觀上對該水庫蓄水範圍內禁止划行獨木舟乙事，已有認知而明知不得違犯而故意違犯，主觀上有可歸責性及可非難性等事實。經核原判決此等事實認定，與卷內證據相符，且其事實認定並無違反論理法則或經驗法則，原判決並已明確論述其事實認定的依據及得心證的理由，核無判決不適用法規或適用法規不當，及判決理由不備或理由矛盾的情事。上訴意旨主張原審法院漏未斟酌其非故意或過失而違章，不具處罰非難性等語，經核與事實不符，並不可採。依原判決上述事實認定，並參照本院關於水利法、水庫蓄水範圍使用管理辦法、系爭公告前述規定之說明，石門水庫蓄水範圍內，本禁止可能危害水庫水質安全之不經許可而行駛船筏的使用水域、水面行為，並包括非動力的獨木舟在內，原判決因此認定原處分以上訴人確有違反水利法第54條之1第1項第7款規定為由，依同法第93條之3第1款規定裁處1萬元罰鍰，於法並無違誤。經核原判決上開法律之適用，參照本院前開關於水利法第54條之1第1項第7款、水庫蓄水範圍使用管理辦法第5條第1項第4至6款，以及系爭公告第4點第2款第3目等規定之規範意旨的說明，並無不適用法規或適用法規不當的瑕疵。上訴意旨指摘水利法僅就水庫之水利事業興辦，僅在維護水庫之物理結構安全，不在保護水庫水質安全，主管機關依同法第54條之1第1項第7款規定，並無個案許可民眾遊憩範圍、活動項目或行為之權限，系爭公告所禁止水庫蓄水範圍內之船舶行駛，也僅限於動力船舶，非動力船舶之獨木舟划行，不在所禁止之水域、水面使用行為之列，原處分認定有誤，原判決支持原處分，也有不適用法規或適用法規不當之瑕疵等語，實屬上訴人對水利法、水庫蓄水範圍使用管理辦法以及系爭公告前述規定規範意旨的誤解，也不可採。
五、綜上所述，原判決認事用法均無違誤，上訴意旨論旨以原判決不適用法規、適用法規不當、判決不備理由、理由矛盾等指摘其違背法令，求予廢棄，難認有理由，其上訴應予駁回。
六、結論：本件上訴為無理由，判決如主文。中華民國110年11月30日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官許麗華
法官郭淑珍法官梁哲瑋上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國110年12月2日
書記官朱倩儀