裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第3080號判決
裁判日期：民國92年09月30日
裁判案由：土地徵收
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第三○八○號
原告甲○原告乙○○共同訴訟代理人 張迺良 律師
蔡亞寧 律師被告內政部代表人 余政憲 部長）訴訟代理人己○○
戊○○被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 縣長）訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十一年五月三十一日院臺訴字第○九一○○八四二九五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣需用土地人前臺北縣新莊鎮公所為辦理七─一號都市○○道路工程，需用臺北縣○○鎮○○○段四六二─一八地號等六十七筆土地，面積一．四八九七公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由臺北縣政府報經臺灣省政府以民國（以下同）六十九年六月十一日六九府地四字第五三○六六號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由臺北縣政府以六十九年七月五日北府地四字第一二四二一一號公告，公告期間自六十九年七月六日起至同年八月四日止，並函知所有權人。嗣因該路段辦理地籍更正及地籍圖重測結果實際使用面積與原徵收面積不符，分別報經臺灣省政府以七十九年二月六日七九府地二字第一二九二七號及八十八年一月七日八七府地二字第一一九五八九號函同意更正徵收，交由臺北縣政府八十八年一月二十日八八北府地四字第一二三二六號公告，並函知所有權人。原告等領取八十八年公告更正徵收增加面積之土地地價補償費，不願領取六十九年公告徵收土地地價補償費，於八十八年二月十一日異議主張，公告之補償費之計算有誤；又六十九年徵收渠等土地，地政機關未於公告期滿十五日內發給補償費，已失其效力云云。台北縣政府以八十八年三月一日八八北府地四字第六四二四八號函復，略以六十九年七月五日公告徵收土地地價按六十九年七月一日公告現值予以補償，八十八年一月二十日公告更正徵收土地地價按八十七年七月一日公告現值予以補償，並無不合。本件六十九年徵收案並無徵收失效問題。原告等提起訴願，經遭駁回，訴經內政部臺（八八）內抗訴第0000000號訴願決定，以臺北縣政府應將原告等八十八年二月十一日陳情書全案移由原核准土地徵收之臺灣省政府就其核准土地徵收之處分是否確已失其效力等函復原告等，臺北縣政府逕予駁復，自有未合，乃將原決定、原處分均撤銷，由臺北縣政府另為適法之處理。臺北縣政府復以八十九年二月二十一日八九北府地用字第五○九八四號函復原告等，略以本件依內政部（因臺灣省政府功能業務調整，原核准土地徵收業務移撥內政部）八十九年二月三日臺八九內地字第八九○二四八二號函復，本件六十九年徵收案徵收程序符合法令應無徵收失效情事等語。原告等訴經臺灣省政府八九府訴一字第一二九三一五號訴願決定，以本案臺北縣政府僅向內政部函詢，並未將原告等之陳情書全案移由內政部就該核准土地徵收之處分是否確已失其效力函復原告等，自有未合，乃將原處分撤銷，由臺北縣政府於二個月內另為適法之處理。臺北縣政府據以移案內政部。內政部於九十年八月三十一日以臺（九十）內地字第九○七三六五六號函，略以本件六十九年徵收案經臺北縣政府依行為時土地法第二百二十七條、第二百三十三條及土地法施行法第五十六條規定公告徵收，並於徵收公告期滿後十五日內發放補償費，於法尚無不合，應無徵收失效之情事；至臺北縣政府於八十八年四月八日始將六十九年之地價補償費提存法院一節，以依行政院五十九年十二月一日臺五十九內字第一○九○七號令，關於徵收土地之補償遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存之期間規定，只屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越期限，僅屬行政責任問題，對於土地及其土地改良物徵收核准案之效力並無影響。惟本件六十九年徵收案，臺北縣政府遲至八十八年始辦理提存，顯有疏失，應追究相關人員責任等語。原告等不服，以臺北縣政府就七十九年更正徵收增加面積之土地以八十七年公告現值計價，而原六十九年徵收土地仍以六十九年價格計價，並於遲延二十年後公告發放補償費，造成其財產權益嚴重受損，且未依法定程序將渠等於公告期間內所提異議提交標準地價評議委員會評定，亦未於公告期滿十五日內發給補償費，依司法院釋字第一一○號及第四二五號解釋意旨，應屬失效云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）臺北縣政府八十九年二月二十一日八九北府地用字第五○九八四號處分函；內政部臺（九十）內地字第九○七三六五六號函及行政院院臺訴字第○九一○○八四二九五號訴願決定均應予撤銷。
（二）確認台灣省政府六十九年六月十一日六九府地四字第五三○六六號就系爭土地所形成之徵收法律關係不存在。
（三）內政部應就該徵收案之徵收面積重行依現行土地公告地價加四成價格核准徵收之。
二、被告聲明：均請求駁回原告之訴。
丙、本件之爭點：
（一）臺北縣政府八十九年二月二十一日八九北府地用字第五○九八四號函、內政部臺（九十）內地字第九○七三六五六號函所為徵收並未失效之函復，是否為行政處分？
（二）六十九年徵收處分是否失效？
（三）原告對六十九年徵收補償金額不服部分，內政部是否漏為訴願決定？及原告請求內政部應就六十九年徵收案之徵收面積重行依現行土地公告地價加四成核准徵收，是否合法？原告主張：
一、按原告均係新莊市○○○號道路（安寧街）工程徵收案之土地所有權人。本件臺北縣新莊市七─一號（安寧街）徵收案，於六十九年六月十一日奉臺灣省政府六九府地四字第五三○六六號函准予徵收，臺北縣政府即以六十九年七月五日六九北府地四字第一二四二一一號公告徵收（公告期間為六十九年七月六日至六十九年八月四日），並定期通知各業主於六十九年八月十六、十八日領取補償費，惟因當時中心樁曾有遺失，致公告清冊所載之土地面積與拆除線位置差異二公尺以上，包括原告在內之多數土地所有權人均於公告期限內依法提出異議，並拒領補償費，而臺北縣政府一方面未依土地法第二百四十七條之規定提交標準地價評議委員會評定之，多年來僅於臺北縣新莊地政事務所、新莊市公所工務課、臺北縣政府工務局等等眾多機關間公文往返，互踢皮球，忽而以該都市○○道路中心椿位與地籍逕為分割不符，為符事實乃辦理逕為更正，忽而謂本案椿位因年久遺失事過境遷，經有關單位補釘送所辦理分割，甚或有謂中心椿位並無偏差，而係地籍重測時有誤，等等諸多推卸責任，莫衷一是之說法，混淆視聽，造成安寧街居民多年來土地所有權始終處於將可能被徵收，卻未見主管機關具體解決之困擾。復未依土地法第二三三條規定，於公告期滿後十五日內發給或提存該補償費，該徵收案依法即應失效。再者，經新莊市公所於七十八年重新辦理道路中心樁位檢測並更正地籍分割後，亦證明六十九年當時所有權人所提出之異議果屬正當，臺北縣政府自應就該徵收面積重新依現行徵收價格報經內政部核准後予以公告徵收。詎臺北縣政府八十八年一月二十日八八北府地四字第一二三二六號徵收公告，僅就七十八年更正增加之面積為徵收公告，而不及於原六十九年已失效之徵收公告面積部分，經原告於公告期間內依法提出異議，請求臺北縣政府應依法就原告等之所有土地面積，依據現行土地公告現值，核估徵收條件後一次予以徵收，臺北縣政府仍以八八北府地四字第六四二四八號函拒絕重行公告徵收，經原告依法向臺灣省政府提起訴願、向內政部提出再訴願後，內政部已以臺內訴字第八八○七五八二號決定書略以原決定、原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處理。詎臺北縣政府仍未為適法處理，逕以北府地用字第五○九八四號函作出原徵收程序並無失效情事之處分，經原告再於八十九年三月廿三日向臺灣省政府提出訴願後，全案由內政部土地徵收審議委員會第三十三次會議審議決議：「應無徵收失效」，惟該審議決議認事用法仍有違誤，原告仍難甘服，再向行政院提出訴願後，仍遭行政院駁回訴願，爰依法提起本件行政訴訟，合先敘明。
二、次查，本件六十九年徵收案，業因台北縣政府未於期限內發放或提存補償費而失效，此有下列事證可稽：
（一）司法院大法官會議於八十六年四月十一日作成釋字第四二五號解釋，載明政府徵收人民土地，應依土地法規定於公告期滿十五日內發給地價及其他補償費，否則徵收失效。內政部七十八年發布之「土地徵收法令補充規定」，增訂於請求法律疑義期間，可不必於十五日內發放徵收補償費之行政命令違憲，應不予適用。其解釋理由書更指出，對被徵收土地之所有權人而言，是為公共利益而特別犧牲財產權，故補償費之發給，不宜拖延過久，土地法第二百三十三條明定補償費應於「公告期滿十五日內」發給，此法定期間，除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向地政機關提出，並經該管機關提交評定或評議，或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守之。
（二）司法院院字第二七○四號解釋，及大法官會議釋字第一一○號解釋，亦與前揭大法官會議第四二五號解釋意旨大致相同。目前司法實務見解均一致認為凡徵收土地於核准公告期滿十五日內，不為發給補償金，除有對於徵收補償費於公告期間內向地政機關提出異議，並經該地政機關提交標準地價評議委員會評定，報奉上級地政機關核准備查以後，依照評定結果再行通知發放補償費，或經土地所有權人同意延期繳交等例外情形外，若需用土地人於十五日內不為支付者，當屬給付遲延，其原徵收土地核准案及迄於此時之徵收程序，均應解為從此失其效力，（參照行政法院六十三年判字第二一五號判例）。
（三）司法院八十九年十月二十六日大法官釋字第五一六號解釋亦再次重申「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後十五日內」發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。行政法院八十五年一月十七日庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第一一○號解釋第三項，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知並轉發土地所有權人，不得超過土地法第二百三十三條所規定之十五日期限，然縱已逾十五日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果云云，其與本解釋意旨不符部分，於憲法保障人民財產權之旨意有違，應不予適用。」
（四）最高行政法院九十年判字第二○五號判決，就嘉義市政府徵收私有土地開闢道路乙事，亦認定因嘉義縣政府未於法定徵收公告期滿後十五日之補償期間發給補償地價而失其效力，應重新辦理徵收。
四、另就本件徵收案件補償費提存一事，臺北縣政府及行政院訴願決定依據行政院五十九年十二月一日臺五十九內一○九○七號令認徵收補償費，依土地法第二百三十七條之規定，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領，惟此項提存期間之規定只屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響云云，憑以規避其未依法提存之違法責任。惟依前述司法院釋字第四二五號解釋意旨可知，此內政部相關解釋令既已因違憲而不得加以援用，況且土地法第二三七條所謂拒絕受領而應予提存之情形，不應包括被徵收人對於徵收核准案依法提起訴願，或對於地政機關估定之地價補償費有異議（土地法第二四七條）之情形，蓋依土地法第二四七條之規定，主管地政機關應即就被徵收土地所有權人所提出之異議，提交標準地價評議委員會評定，倘其既不依法定程序提交評定，以求解決爭議，又托言應受補償人拒絕受領補償費應予提存，而未遵期提存卻僅係行政責任，與徵收效力無涉，則將置土地被徵收人之權益於何地，應予提存之款額又違法流用於何處，此徵收案即可遭無限期延宕，其不合理，可想而知；本件徵收案既已失效，則事後主管機關就失效之徵收行為，所為之任何更正行為，亦不能使其失效變為有效。
五、再查，臺北縣政府雖於六十九年公告通知發放補償費，實則其並未全數發放，並延至八十八年四月八日始辦理提存，而因提存係代替給付之方法，故台北縣政府既未給付，亦未提存，應屬其給付遲延而非土地所有權人受領遲延。依民法第三百零九條規定係至八十八年四月八日才發生清償之效力，亦即補償地價乃於此時發給完竣，而非公告期滿十五日內發給，故依上開解釋意旨，本案徵收應已失其效力。又，若認為本案徵收尚有效力，何以在同一徵收案中前後補償費（六十九年原始徵收及七十八年更正徵收案）均在八十八年一月始由臺北縣政府公告發放，此有公告及清冊影本各乙份可證，並就未領取之部分於八十八年四月八日始予以提存。更甚者，公告清冊中，徵收之土地面積欄位下，含原徵收面積及更正增加面積二部分，惟公告之單價僅列出當年期（八十七年）之公告地價八八、○○○元／每平方公尺，以原告甲○為例，徵收面積為一一三．六五平方公尺，乘以補償費單價八八、○○○元後，補償費總額應為一○、○○一、二○○元，惟公告項目之地價卻僅列出二、六○九、二○○元，細究其原因，方發現臺北縣政府僅是就七十九年更正增加面積部分以八十七年期之公告地價計價，原六十九年徵收面積之單價則仍以六十九年之價格計價。顯見臺北縣政府係為掩飾該不合理之處，方故意以此混淆視聽之方法，僅於單價項目列出八八、○○○元，使人誤以為六十九年之徵收面積亦係以八十七年期之公告現值計價，而臺北縣政府若非明知六十九年徵收案效力已有疑義，又何需以此種「投機取巧」之方式製作公告清冊。
六、末查，國家因公共目的或公共利益，需用私人土地時，於公法上特設徵收制度，行使國家之公權力，對於特定私人土地，於特殊情形，課以特別犧牲或特別負擔，以利社會公共事業之推行，惟為避免徵收土地核准案久懸不決，造成被徵收土地之所有權人更大之犧牲，於土地法中特別規定有徵收補償費之發給期限及有所異議時之解決程序，倘地方自治政府挾其公權力，玩法弄權，侵害人民權利，則人民將如何信賴公權力之保護。本件臺北縣新莊市七─一號都市計畫有關安寧街之徵收案，懸宕多年，先以主管機關未依法定程序辦理徵收致本件徵收案應已失效，後又欲以時隔近二十年前之當年徵收條件金額欲強行辦理徵收，況近二十年來之土地稅仍係土地所有權人所自行繳納，導致所有權人所繳交之二十年土地稅總額或已高於原徵收金額之不合理現象，其顯悖誠信、公平原則甚明。而內政部土地徵收審議委員會所為上開決議及行政院所作之訴願決定，均置司法院釋字第一一０號、四二五號、司法院字第二七○五號解釋意旨不顧，亦未敘明為何上開解釋不足採之理由，顯有違法不當，而原告雖深知國家財政困難，以六十九年之徵收價格支付予原告等，確可節省不少支出，惟此理由不足以作為原處分機關及訴願機踐踏憲法保障人民財產權及漠視司法院解釋之藉口。
被告主張：
壹、臺北縣政府
一、按需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣，依司法院釋字第一一○號及司法院院字第二七○四號解釋，其徵收案固從此失其效力，惟本案非需用土地人延不繳交補償地價，而係原告於發放補償時拒絕受領，自不因此而使土地徵收案失效。
二、另原告訴稱被告對其拒絕領取之補償費，至八十八年四月八日始提存至法院待領，已使徵收處分失效一節，因當時土地法及有關法律對於提存之期限，未為規定，行政院曾以臺五十三內四五三四號令核釋，略以土地法第二百三十七條所謂「得將款額提存待領」之規定，可由市縣地政機關視實際情形自由裁量。嗣為免徵收補償款額久擱，影響被徵收土地所有權人對其土地權利義務之終止，行政院復以五十九年十二月一日臺五十九內一○九○七號令規定，關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領。惟此項提存期間之規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響（改制前行政法院六十八年判字第四八○號判決、「徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項」第四點參照）。
三、原告因本案辦理更正徵收於八十八年二月十一日提出異議，被告業以八十八年三月一日八八北府地四字第六四二四八號及八十八年三月九日八八北府地四字第七八五四九號函復原告，原告不服遂向臺灣省政府提起訴願，經臺灣省政府八十八年八月十九日八八府訴字第一五八七五九號訴願決定書決定訴願駁回。原告不服向內政部提起再訴願，內政部八十八年十二月三日台（八八）內訴字第八八０七五八二號訴願決定書決定原決定、原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處理。被告府即以八十八年十二月二十四日八八北府地四字第四六二四六二號函請示臺灣省政府（因經省故本案移由內政部裁決），內政部於八十九年二月三日台（八九）內地字第八九○二四八二號函示略以：「關於貴縣新莊市公所於六十九年辦理新莊市○○○號道路（安寧街）工程徵收是否失效疑義‧‧‧本案徵收程序符合法令應無徵收失效疑義等語。經核與上開土地法之規定尚無不合，應無徵收失效之情事。」被告遂依據內政部上開函示以八十九年二月二十一日八九北府地用字第五○九八四號函通知原告。原告不服被告上開號函之處分向臺灣省政府提起訴願，經臺灣省政府八十九年十月十一日八九府訴一字第一二九三一五號訴願決定書決定原處分撤銷，由原處分機關於二個月內另為適法之處理。
四、本案經臺灣省政府上開號函訴願決定書撤銷原處分，被告先後以八十九年十一月四日八九北府地用字第三九三九六六號函、九十年四月三日九十北府地用字第一○六八六一號函及九十年五月三十一日九十北府地用字第一八九五二八號函請示內政部，案經內政部九十年八月三十一日台（九十）內地字第九○七三六五六號函略以：「案經本部土地徵收審議委員會第三十三次會議審議決議：『應無徵收失效』，其決議理由：『本案既經臺北縣政府查明依行為時土地法第二百二十七條、二百三十三條及土地法施行法第五十六條規定公告徵收，並於徵收公告期滿後十五日內發放補償費，於法尚無不合，本案應無徵收失效之情事；至臺北縣政府於八十八年四月八日始將六十九年之地價補償費提存法院，按行政院五十九年十二月一日台五十九內一○九○七號令規定，關於徵收土地之補償遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存之期間規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越事項期限，僅屬行政責任問題，對於本案土地及其土地改良物徵收核准案之效力並無影響‧‧‧。」，及行政院九十一年五月三十一日院臺訴字第○九一○○八四二九五號訴願決定書，其理由略：「‧‧‧惟司法院院字第二七○四號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，前行政法院著有五十七年判字第四七六號判例可資參照。本件‧‧‧因訴願人領取公告更正徵收增加面積之土地地價補償費，不願領取六十九年公告徵收土地地價補償費，而於八十八年四月八日予以提存，並無司法院院字第二七○四號解釋所稱徵收土地核准案應失其效力之情形。又土地所有權人未領取補償款，受領遲延時，行為時土地法第二百三十七條第一項規定，該管市縣地政機關得將補償費提存‧‧‧市縣主管地政機關縱未依該規定立即提存，亦僅不能取得徵收土地所有權，進行使用，徵收尚不因而失效。市縣地政機關未於公告其滿十六日起一個月內辦理提存，僅屬有無行政責任問題，不因而影響徵收之效力（參照前行政院八十九年度判字第三三六號判決）。‧‧‧內政部以本件難謂徵收失效之處分，並無不妥，應予維持。」將訴願駁回，是本案並不構成徵收失效自明。
貳、內政部
一、行為時土地法第二百三十三條規定，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。又「需用土地人不於公告完畢十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋其徵收土地核准案自應從此失其效力，但於上開期間內因補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」司法院釋字第一一○號令解釋有案，臺北縣新莊市公所於六十九年辦理新莊市○○○號道路（安寧街）工程，徵收臺北縣新莊市○○○段四六二─一八地號等六十七筆土地，合計面積一‧四八九七公頃，並一併徵收其土地改良物，前經臺灣省政府六十九年六月十一日六九府地四字第五三○六六號函核准徵收，並經臺北縣政府六十九年七月五日六九北府地四字第一二四二一一號公告徵收，公告期間自六十九年七月六日至六十九年八月四日止，並於六十九年八月七日六九北府地四字第一六七二二八號函通知各業主於同年八月十六日至八月十八日領取土地及地上物補償費，嗣因該路段辦理地籍更正及地籍圖重測結果實際使用面積與原徵收面積不符，分別報經臺灣省政府以七十九年二月六日七九府地二字第一二九二七號函及八十八年一月七日八七府地二字第一一九五八九號函同意更正徵收，並經臺北縣政府八十八年一月二十日八八北府地四字第一二三二六號公告，原告等業已領取八十八年公告更正徵收增加面積之地價補償費，而不願領取六十九年公告徵收地價補償費，該臺北縣政府遂於八十八年四月八日將六十九年地價補償費提存法院。
二、嗣原告等於九十年一月十六日向被告主張徵收失效，被告以九十年二月二日臺（九十）內地字第九○○二七四三號函請臺北縣政府查明，經臺北縣政府九十年四月三日九十北府地用字第一○六八六一號函及同年五月三十一日九十北府地用字第一八九五二八號函復略以：「‧‧‧二、本案奉臺灣省政府六十九年六月十一日六九府地四字第五三○六六號函核准徵收，本府於六十九年七月五日六九北府地四字第一二四二一一號公告徵收，公告期間滿後十五日內於六十九年八月七日以北府地四字第一六七二二八號函檢送訂期發放補償費通知函請新莊市公所送達各業主，該所依公告土地登記簿所載之地址以雙掛號郵寄並通知各業主於同年八月十六日至八月十八日領取補償費，因時日已久，回執聯已無留，甲○先生等人於公告期間就本案辦理道路開闢時對道路中心樁位及分割有所疑義提出陳情並拒絕領取補償費，本府並無未於公告期滿十五日內發給補償費之情形。
三、需用土地人新莊市公所復函請新莊地政事務所辦理檢測並更正地籍分割，惟業主不服更正分割後結果，仍認與都市計畫中心樁位不符而有異議，經本府多次會勘檢測及和業主多次協調皆無法解決，且新莊市公所與業主間對於本案究應重新補辦徵收，抑或辦理更正徵收等仍有不同意見，據新莊市公所稱：在此期間適逢辦理地籍圖重測，發生重測結果面積與原核准徵收面積不符爭議，及加速辦理第一、二期公共設施保留地徵收等繁複案件，以致疏於追蹤列管，發生遲延辦理提存及更正徵收作業情事，直至七十八年間新莊市公所決定層報更正徵收，但因仍有尚需補正事項，致遭數次駁回。此際適逢該路段辦理地籍圖重測公告確定，係爭土地面積因重測而增減，新莊市公所復以地籍更正及重測原因層報更正徵收，案經臺灣省政府以七十九年二月六日七九府地二字第一二九二七號函同意更正徵收。
四、陳情人業已領取八十八年公告更正徵收增加面積之地價補償費，而不願領取六十九年公告徵收地價補償，本府遂於八十八年四月八日將六十九年徵收地價補償費提存於臺灣板橋地方法院。」案經被告土地徵收審議委員會第三十三次會議審議決議：「應無徵收失效」，其決議理由：「本案既經臺北縣政府查明依行為時土地法第二百二十七條、第二百三十三條及土地法施行法第五十六條規定公告徵收，並於徵收公告期滿後十五日內發放補償費，於法尚無不合，本案應無徵收失效之情事；至臺北縣政府於八十八年四月八日始將六十九年之地價補償費提存法院，按行政院五十九年十二月一日臺五十九內一○九○七號令規定，關於徵收土地之補償遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存之期間規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對於本案土地及其土地改良物徵收核准案之效力並無影響（行政法院六十八年判字第四八○號判決參照）。惟本案係六十九年徵收，臺北縣政府遲至八十八年始辦理提存，顯有疏失，應請該府追究相關人員責任。」復經臺北縣政府九十年九月二十一日九十北府地用字第二八五一五一號函復，臺北縣政府之承辦人員因趕辦該縣第一期公共設施保留地徵收案件，致本案核准更正徵收後，疏漏辦理公告及後續相關事宜，非屬故意，該臺北縣政府已口頭告誡並另調他職。經核於法尚無不合。
理由
一、本件原告原提起確認徵收無效之訴部分，經本院闡明後，變更為確認徵收法律關係不存在之訴（依本法立法理由確認法律關係成立或不成立，包括存在或不存在），經查其請求雖有變更，但其請求之基礎不變，依行政訴訟法第一百十一條第一三項第二款規定，應予准許，合先敘明。
二、按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，為行為時土地法第二百三十三條前段所規定。又需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依司法院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，固為司法院釋字第一一○號解釋有案，惟司法院院字第二七○四號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，改制前行政法院著有五十七年判字第四七六號判例可資參照。
三、本件需用土地人前臺北縣新莊鎮公所為辦理七─一號都市○○道路工程，需用臺北縣○○鎮○○○段四六二─一八地號等六十七筆土地，面積一．四八九七公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由臺北縣政府報經臺灣省政府以六十九年六月十一日六九府地四字第五三○六六號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由臺北縣政府以六十九年七月五日北府地四字第一二四二一一號公告，公告期間自六十九年七月六日起至同年八月四日止，並函知所有權人。嗣因該路段辦理地籍更正及地籍圖重測結果實際使用面積與原徵收面積不符，分別報經臺灣省政府以七十九年二月六日七九府地二字第一二九二七號及八十八年一月七日八七府地二字第一一九五八九號函同意更正徵收，交由臺北縣政府八十八年一月二十日八八北府地四字第一二三二六號公告，並函知所有權人。原告等領取八十八年公告更正徵收增加面積之土地地價補償費，不願領取六十九年公告徵收土地地價補償費，於八十八年二月十一日異議主張，公告之補償費之計算有誤；又六十九年徵收渠等土地，地政機關未於公告期滿十五日內發給補償費，已失其效力云云。台北縣政府以八十八年三月一日八八北府地四字第六四二四八號函復，略以六十九年七月五日公告徵收土地地價按六十九年七月一日公告現值予以補償，八十八年一月二十日公告更正徵收土地地價按八十七年七月一日公告現值予以補償，並無不合。本件六十九年徵收案並無徵收失效問題。原告等提起訴願，經遭駁回，訴經內政部臺（八八）內抗訴第0000000號訴願決定，以臺北縣政府應將原告等八十八年二月十一日陳情書全案移由原核准土地徵收之臺灣省政府就其核准土地徵收之處分是否確已失其效力等函復原告等，臺北縣政府逕予駁復，自有未合，乃將原決定、原處分均撤銷，由臺北縣政府另為適法之處理。臺北縣政府復以八十九年二月二十一日八九北府地用字第五○九八四號函復原告等，略以本件依內政部（因臺灣省政府功能業務調整，原核准土地徵收業務移撥內政部）八十九年二月三日臺八九內地字第八九○二四八二號函復，本件六十九年徵收案徵收程序符合法令應無徵收失效情事等語。原告等訴經臺灣省政府八九府訴一字第一二九三一五號訴願決定，以本案臺北縣政府僅向內政部函詢，並未將原告等之陳情書全案移由內政部就該核准土地徵收之處分是否確已失其效力函復原告等，自有未合，乃將原處分撤銷，由臺北縣政府於二個月內另為適法之處理。臺北縣政府據以移案內政部。內政部於九十年八月三十一日以臺（九十）內地字第九○七三六五六號函，略以本件六十九年徵收案經臺北縣政府依行為時土地法第二百二十七條、第二百三十三條及土地法施行法第五十六條規定公告徵收，並於徵收公告期滿後十五日內發放補償費，於法尚無不合，應無徵收失效之情事；至臺北縣政府於八十八年四月八日始將六十九年之地價補償費提存法院一節，以依行政院五十九年十二月一日臺五十九內字第一○九○七號令，關於徵收土地之補償遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存之期間規定，只屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越期限，僅屬行政責任問題，對於土地及其土地改良物徵收核准案之效力並無影響。惟本件六十九年徵收案，臺北縣政府遲至八十八年始辦理提存，顯有疏失，應追究相關人員責任等語。原告等不服，以臺北縣政府就七十九年更正徵收增加面積之土地以八十七年公告現值計價，而原六十九年徵收土地仍以六十九年價格計價，並於遲延二十年後公告發放補償費，造成其財產權益嚴重受損，且未依法定程序將渠等於公告期間內所提異議提交標準地價評議委員會評定，亦未於公告期滿十五日內發給補償費，依司法院釋字第一一○號及第四二五號解釋意旨，應屬失效云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
四、經查，本件爭訟之標的分成三部分，即（一）原告請求撤銷臺北縣政府八十九年二月二十一日八九北府地用字第五○九八四號處分函；內政部臺（九十）內地字第九○七三六五六號函及行政院院臺訴字第○九一○○八四二九五號訴願決定之撤銷訴訟部分、（二）請求確認六十九年徵收失效部分及（三）原告對六十九年徵收補償金額不服部分及原告請求內政部應就六十九年徵收案之徵收面積重行依現行土地公告地價加四成價格核准徵收部分，茲分別判斷如次：
（一）撤銷訴訟部分：１按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處分
，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項、訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。
２本件經查，原告提起撤銷訴訟，請求撤銷之①被告臺北縣政府以八十九年二月二
十一日八九北府地用字第五○九八四號函、②被告內政部九十年八月三十一日臺
（九十）內地字第九○七三六五六號函，均係就本件徵收案並未失效所為之函復，行政院院臺訴字第○九一○○八四二九五號訴願決定亦係就內政部該函復所為之訴願決定，經查「按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，為土地法第二百三十三條前段所規定。需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，亦經司法院釋字第一一○號的解釋在案。又依民國八十九年二月二日制定公布之土地徵收條例第二十條第三項前段規定：「需用土地人末於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完梭者，該徵收案從此失其效力。」細繹上開「徵收土地核准案失效」之法律性質，類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實（需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣）成就時，當然發生該徵收案從此失共效力之法律效果，從而原核准徵收機關所為函復不生徵收失效情事，僅屬說明徵收是否失效之意見而已，並非行政處分。」最高行政法院著有九十二年八月份庭長法官聯席會議可參，是本件被告臺北縣政府以及內政部上揭二復函，並非行政處分，原告對之請求撤銷，為不合法，行政院訴願決定雖非以此理由駁回，惟其結論尚無不同，原告所提起之撤銷訴訟，既為不合法，應予駁回。
（二）原告請求確認六十九年徵收失效部分：
１本件徵收土地並一併徵收其土地改良物案，前經臺灣省政府六十九年六月十一日六九府地四字第五三○六六號函核准徵收，並經臺北縣政府六十九年七月五日六九北府地四字第一二四二一一號公告徵收，公告期間自六十九年七月六日至六十九年八月四日止，並於六十九年八月七日六九北府地四字第一六七二二八號函通知各業主於同年八月十六日至八月十八日領取土地及地上物補償費，其中 李人英 等三十七人分別於六十八年八月十六日及十八日具領，有核准徵收函、公告、通知函及領據等件影本附卷可參，足證被告台北縣政府已按行為時土地法第二百三十三條前段規定，於公告期滿後十五日內辦理發放補償費，原告等對補償費標準並無異議，僅對公告清冊所載之土地面積有異議，準此，本件六十九年公告徵收之面積部分，被告台北縣政府並無未於公告期滿後十五日內辦理發放補償費之情事，本件並無原告所舉司法院釋字第一一○號及第四二五號等解釋之適用。
２原告雖主張其因中心椿位疑問，拒絕領取，被告並未於十五日內辦理提存，並延至八十八年四月八日始辦理提存，而因提存係代替給付之方法，故台北縣政府既未給付，亦未提存，應屬其給付遲延而非土地所有權人受領遲延云云。惟按「債權人對於已提出之給付，拒絕受領或不能受領者，自提出時起，負遲延責任。」、「債務人非依債務本旨實行提出給付者，不生提出之效力。但債權人預示拒絕受領之意思，或給付兼需債權人之行為者，債務人得以準備給付之事情，通知債權人，以代提出。」民法第二百三十四條、第二百三十五條分別定有明文。本件被告台北縣政府既已將準備給付之事情，通知原告等，原告等並應於上開所定期日攜帶他項權利證明書、印鑑證明書、印鑑章、國民身分證及應領款千分之四印花前往新莊市公所領取，原告未按時前往領取，已有拒絕領取之情事，依法自應負債權人受領遲延責任。
３又土地所有權人未領取補償款，受領遲延時，行為時土地法第二百三十七條第一項規定，該管市縣地政機關得將補償款提存，以免其長期負保管責任，並避免需地機關因土地所有權人未領取補償款，補償款未發給完竣，無法取得徵收土地所有權，使用徵收土地。該規定並非因地主受領遲延，反增加市縣主管地政機關提存義務。故市縣主管地政機關縱未依該規定立即提存，亦僅不能免除債務及不能取得徵收土地之所有權，進行使用，徵收尚不因而失效。市縣地政機關未於公告期滿十六日起一個月內辦理提存，僅屬有無行政責任問題，不因而影響徵收之效力（參照改制前行政法院八十九年度判字第三三六號判決）。
再者，被告所發放之土地徵收補償款，係依臺灣省政府核准之徵收案，依法公告之金額，符合債務之本旨，至原告所稱中心椿位疑問，土地面積不符等情事，係被告於查明屬實後，應否就不足部分補辦徵收及未補辦徵收前可否合法使用未徵收部分土地之問題，原告自不得以土地面積似有不符，而主張有拒絕領取之正當理由，是原告主張被告台北縣政府未於十五日內「清償」，本件徵收失效云云，為無可採。
（三）原告對六十九年徵收補償金額不服部分及原告請求內政部應就六十九年徵收案之徵收面積重行依現行土地公告地價加四成價格核准徵收部分：
１原告對六十九年徵收補償金額不服部分：
原告另主張被告台北縣政府八十八年一月二十日八八北府地四字第一二三二六號公告清冊中，徵收之土地面積欄位下，列有含原徵收面積及更正增加面積二部分，惟公告之單價僅列出當年期（八十七年）之公告地價八八、○○○元／每平方公尺，就七十九年更正增加面積部分以八十七年期之公告地價計價，原六十九年徵收面積之單價則仍以六十九年之價格計價，原告僅領取八十八年公告更正徵收增加面積之補償費，不願領取六十九年公告徵收補償費，於八十八年二月二十一日異議主張公告之補償費計算有誤，被告台北縣政府未提交標準地價評議委員會評定一節，經查，被告台北縣政府就此以八十八年三月一日八八北府地四字第六四二四八號函復略以六十九年七月五日公告徵收土地地價按六十九年七月一日公告現值予以補償，八十八年一月二十日公告徵收土地地價按八十八年七月一日公告現值予以補償，原告不服提起訴願，經台灣省政府駁回後，提起再訴願，內政部八十八年十二月三日台（八八）內訴字第八八○七五八二號訴願決定，以台北縣政府就徵收失效並非主管機關，應由台灣省政府就是否徵收失效為答覆，而將訴願決定及原處分均撤銷，著由原處分機關另為適法之處理，而就原告異議之六十九年徵收土地補償費計算部分，漏未為再訴願決定，自有遺漏，應由內政部就該部分為補充訴願決定，又本件訴願決定機關行政院，就此部分業已指明為徵收補償費爭執之另一事項，應另移內政部處理，尚無不合，訴願決定，應予維持。
２原告請求內政部應就六十九年徵收案之徵收面積重行依現行土地公告地價加四成價格核准徵收部分：
按土地徵收之主管機關為內政部，原告請求內政部應就該徵收案之徵收面積重行依現行土地公告地價加四成價格核准徵收部分，經查，原告期雖曾於八十八年二月十一日向台北縣政府請求依據土地市價一次予以徵收，惟台北縣政府並非徵收主管機關，原告向其請求，顯係當事人不適格，原告雖於本件聲明主張被告內政部應重為徵收處分，經查，原告此部分主張係屬課以義務訴訟，業經原告 陳明 在卷，原告就此部分既未曾向內政部請求，亦未經訴願之前置程序，其訴為不合法，應予駁回。
五、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，第七十八條，判決如主文。
中華民國九十二年九月三十日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官葉百修
法官劉介中法官黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年九月三十日
書記官楊子鋒