高雄高等行政法院111年度訴字第240號判決

裁判字號：高雄高等行政法院111年訴字第240號判決

裁判日期：民國111年11月30日

裁判案由：勞工保險條例

高雄高等行政法院判決111年度訴字第240號民國111年11月17日辯論終結原告 徐國堯 被告勞動部勞工保險局代表人 陳琄 訴訟代理人 楊景棋
葉慧敏 邱靖宸上列當事人間勞工保險條例事件，原告不服勞動部中華民國111年5月19日勞動法訴一字第1110005384號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:原告之父 徐輝龍 前參加勞工保險為被保險人，於民國97年1月29日離職退保，嗣後斷續參加職業保險（最後於107年9月11日退保）。嗣於109年4月間因「胸（肋）間皮瘤」申請退保後職業病失能給付，經被告於109年7月1日保職失字第10960201330號函核定所患符合勞工保險失能給付標準（下稱失能給付標準）附表第7-4項第7等級，一次發給660日職業病失能給付並領取勞工保險老年年金給付，之後徐輝龍於110年3月21日死亡。原告於110年11月25日（郵寄日期）以徐輝龍生前經診斷患有「胸（肋）間皮瘤」，應符合失能給付標準附表第1等級標準為由，請求被告給付第1等級與第7等級之職業病失能給付差額1,140日即新臺幣（下同）1,740,438元（下稱系爭給付）。案經被告審查，認徐輝龍已於110年3月21日死亡，且依勞工保險被保險人退保後罹患職業病者請領職業災害保險失能給付辦法（下稱退保後失能給付辦法）第3條規定，原被保險人於退保後經診斷確定罹患職業病者，依勞工保險條例相關規定一次領取失能給付者，以請領一次為限。被告乃以110年12月13日保職失字第11060353020號函（下稱原處分）核定不予受理。原告不服，申請審議，經勞動部審定駁回。原告不服，提起訴願，亦經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、退保後失能給付辦法第3條規定，違反母法勞工保險條例第55條第1項規定，逾越母法規定，當然不得適用。原告係「申請差額」，失能事實與理由是同一事故引起，並無所謂申請2次而屬同樣1次，被告顯然故意引用形式上文字，而非法規之真意。若鈞院對此辦法規定也有疑義，建請鈞院可暫停訴訟程序進而聲請大法官解釋，以求宣告此辦法違憲。
2、有關民法第6條規定部分：
(1)我國民法為普通法，勞工保險條例與保險法皆為特別法，特別法優於普通法，且勞工保險條例與保險法並未規定家屬不能繼承申請權利，畢竟照顧患者也是家屬在照顧，並非機關在照顧，為何家屬不能請領。
(2)本件照被告答辯，若原告在被保險人徐輝龍生前申請就可以請領(但也可能因被保險人退保後罹患職業病者請領職業災害保險失能給付辦法不能請領)，則僅因時間差之問題而不能請領，豈非貽笑大方、太不合理？
(3)又本件在第1次申請時，被告就已知原告之父可能在1年內死亡，或知道有可能因為退保後失能給付辦法而不得再次申請，然被告給付函文並未說明上述應注意事項，亦未告知家屬將面臨之狀況，此為被告失職。被告承辦人員有失職問題，不求彌補過失，反刁難家屬後續請領，離譜至極。參照被告官網「有關勞工保險被保險人因暴露石綿作業環境致罹患間皮細胞瘤，其失能認定原則」之說明，可見被告本就知道罹患該疾病後續將面臨的問題，卻未提醒家屬應注意事項，怎能因內規而影響人民請領權利，此已侵犯人民憲法上財產權。
(4)另民法第1147條規定：「繼承，因被繼承人死亡而開始。」第1148條規定：「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。」並不能因為被告辯為專屬權而免除一切理賠義務。原告之父因失能而申請失能給付，至於給付金怎麼使用已不在被告得以過問之範疇，除非被告亦負擔因勞動而失能之人後續所有照顧等，否則被告只負責理賠事宜，而非理賠後之使用方式。況所有失能者或請領失能年金者，或有失去部分生活能力，或有失去大部分生活能力，本須靠他人照顧，豈是被告理賠後這些錢就會自動照顧失能者，被告不為給付顯不合理。
3、退萬步言，依勞工職業災害保險被保險人退保後診斷罹患職業病補助及津貼核發辦法第5條第2項規定：「依前項規定領取失能津貼後，因職業病致死亡者，其遺屬僅得請領死亡津貼扣除已領取失能津貼金額之差額。」此規定為111年5月1日施行，被告顯然違反行政程序法第9條規定，對人民有利部分故意疏漏，至少應給付此項差額。
(二)聲明︰
1、先位聲明：(1)訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。(2)被告應給付勞保職災失能給付差額1,740,438元予徐輝龍之全體繼承人。
2、備位聲明：被告應依勞工職業災害保險被保險人退保後診斷罹患職業病補助及津貼核發辦法第5條第2款給付死亡津貼予徐輝龍之全體繼承人。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、依勞工保險條例施行細則第50條及第68條第1項規定，被保險人符合請領失能給付條件者，應備具「失能給付申請書及給付收據」並檢送相關書件向保險人提出申請，此為法定要式行為，且申請失能給付意思表示之成立時點，採郵寄方式送件係以原寄郵戳日期為準。又勞工保險失能給付之立法意旨為對被保險人因失能後減少或喪失勞動能力，予以生活上之補助，故失能給付請求權係一身專屬權，應以被保險人本人為權利主體，由被保險人本人提出申請。另勞工保險各項給付屬公法上之給付，並非私法上之遺產，不適用民法有關債權、繼承等規定，有民法第1148條但書規定可參。至被保險人權利能力之始終，因勞工保險條例未有規定，而適用民法第6條規定。本件被保險人徐輝龍之勞工保險退保後職業病失能給付案，原告係於徐輝龍110年3月21日死亡、權利能力終止後，於110年11月25日始郵寄代為提出申請（有信封郵戳可稽），與上開規定不符，是被告不予受理之原核定應無不當。
2、原告固主張退保後保險失能給付辦法違反勞工保險條例第55條第1項規定，逾越母法而不得適用：
(1)配合行政程序法施行，92年1月29日修正公布勞工保險條例，增定第20條之1作為上述辦法之授權依據，勞工委員會（現改制為勞動部）並以92年2月6日勞保3字第0920005904號令修正發布退保後失能給付辦法。
(2)徐輝龍前於109年4月間已因同一疾患依前開法規申請退職後職業病失能給付，業經被告於109年7月1日保職失字第10960201330號函核定所患符合勞工保險失能給付標準附表第7-4項第7等級，一次發給660日職業病失能給付，該函於109年7月3日送達徐輝龍本人，徐輝龍並未於法定救濟期間有所異議申請爭議審議，該處分已告確定。而原告及其兄 徐國書 對該處分分別申請審議及訴願，因逾越救濟期間，亦經勞動部審定不受理及訴願決定駁回。本件原告申請徐輝龍失能程度加重之差額，主張沒有申請2次問題，顯有違誤。
3、關於原告備位聲明部分：被保險人徐輝龍於110年3月21日死亡，由其子徐國書申請其退保後診斷罹患職業病之死亡津貼，並於申請書主張依勞工職業災害保險被保險人退保後診斷罹患職業病補助及津貼核發辦法第5條第2項規定，申請職災死亡津貼扣除失能津貼之差額。惟勞工職業災害保險及保護法（下稱災保法）自111年5月1日施行，而徐輝龍於災保法施行前110年3月21日死亡，係災保法施行前發生之事故，並無該法之適用，應依勞工保險條例規定辦理。又被保險人徐輝龍於97年1月29日自高雄市鐵工業職業工會退保，並請領老年給付，業經被告於97年2月12日核付在案；而徐輝龍領取老年給付後，斷續參加職業災害保險至107年9月11日退保，則其於110年3月21日死亡，已非屬勞工保險有效期間發生之保險事故，核與勞工保險條例第19條第1項及第20條第1項規定未符，所請徐輝龍職業病死亡津貼，經被告於111年8月12日核定不予給付在案。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)勞工保險被保險人離職退保後，始依退保後失能給付辦法第3條規定1次領取職業病失能給付，嗣後症狀加重，有無就加重部分請領失能給付差額之權利？
(二)如有上開權利，該權利是否具一身專屬性？原告可否繼承該權利，據以向被告請求加重部分之失能給付差額？
(三)原告以備位聲明請求給付死亡津貼是否適法？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有徐輝龍之勞工保險被保險人投保資料表(本院卷第27至30頁)、失能給付受理審核清單（原處分卷第69至73頁）、長庚醫療財團法人高雄長庚紀念醫院診斷證明書(原處分卷第108頁)、被告109年7月1日保職失字第10960201330號函(原處分卷第109至110頁)、徐輝龍個人戶籍資料查詢結果（原處分卷第29至30頁）、110年11月25日失能給付申請書及附件（原處分卷第7至15頁）、原處分(本院卷第111至112頁)、爭議審定（本院卷第113至115頁）、訴願決定(本院卷第20至25頁)附卷可稽，可信為真實。
(二)應適用之法令︰
1、憲法第153條第1項、第155條規定：「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」
2、憲法增修條文第10條第8項規定：「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」
3、勞工保險條例
(1)第19條第1項：「被保險人於保險效力開始後停止前，發生保險事故者，被保險人或其受益人得依本條例規定，請領保險給付。」
(2)第20條之1：「（第1項）被保險人退保後，經診斷確定於保險有效期間罹患職業病者，得請領職業災害保險失能給付。（第2項）前項得請領失能給付之對象、職業病種類、認定程序及給付金額計算等事項之辦法，由中央主管機關定之。」
(3)第54條第1項：「被保險人遭遇職業傷害或罹患職業病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷為永久失能，並符合失能給付標準規定發給一次金者，得按其平均月投保薪資，依規定之給付標準，增給百分之50，請領失能補償費。」
(4)第55條第1項：「被保險人之身體原已局部失能，再因傷病致身體之同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者，保險人應按其加重部分之失能程度，依失能給付標準計算發給失能給付。但合計不得超過第一等級之給付標準。」
4、退保後失能給付辦法
(1)第1條：「本辦法依勞工保險條例（以下簡稱本條例）第20條之1第2項規定訂定之。」
(2)第3條：「原被保險人於退保後經診斷確定罹患職業病者，得依本條例相關規定請領失能給付。其為一次領取失能給付者，以請領一次為限。」
(3)第5條：「請領失能給付者，其平均月投保薪資之計算方式如下：一、失能年金給付之平均月投保薪資，依本條例第19條第3項第1款規定計算之。二、一次領取失能給付之平均月投保薪資，按被保險人退保時之當月起前6個月之實際月投保薪資平均計算；其以日為給付單位者，以平均月投保薪資除以30計算。」
5、勞工保險條例施行細則第50條：「被保險人、受益人或支出殯葬費之人以郵寄方式向保險人提出請領保險給付者，以原寄郵局郵戳之日期為準。」
6、勞工職業災害保險被保險人退保後診斷罹患職業病補助及津貼核發辦法（111年3月9日訂定發布，111年5月1日施行）
(1)第1條：「本辦法依勞工職業災害保險及保護法（以下簡稱本法）第78條第2項規定訂定之。」
(2)第3條第1項第3款：「前條補助及津貼之發給基準如下：三、死亡津貼：按被保險人退保時平均月投保薪資，一次發給45個月。」
7、民法第1148條：「（第1項）繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」
（三）被保險人離職退保後，依退保後失能給付辦法第3條規定1次領取職業病失能給付，嗣後症狀加重，並無請求加重部分失能給付差額之權利
1、勞工保險係國家為實現憲法第153條保護勞工及第155條、憲法增修條文第10條第8項實施社會保險制度之基本國策而建立之社會福利措施，為社會保險之一種，旨在保障勞工生活，促進社會安全。社會保險所提供之保障，依國際公約及各國制度，通常分為兩類：金錢補助及福利服務。金錢補助係為補償被保險人因為老年、殘障、死亡、疾病、生育、工作傷害或面臨失業情況喪失所得時所為之金錢給付，此類金錢給付分別具有所得維持、所得替代之功能；社會福利服務則指直接提供諸如住院照護、醫療服務、復健扶助等，學理上稱為「實物給付」。負擔上述各項給付及服務之社會保險基金，其來源初不限於被保險人所繳納之保險費，我國現行勞工保險制度亦同。依勞工保險條例第四章規定對於被保險人或其受益人所提供之保險給付，計有生育、傷病、醫療、殘廢、老年、死亡等項，勞工保險之保險費，則依同條例第15條所定之比例，由被保險人、投保單位分擔及中央政府與直轄市政府補助。保險事故發生時被保險人或其受益人所受領之保險給付，係由勞工保險創立時政府一次撥付之金額、當年度保險費及其孳息之收入與保險給付支出之結餘、保險費滯納金、基金運用之收益等所形成之勞工保險基金支付之（勞工保險條例第66條參照），可知保險給付所由來之保險基金並非被保險人私有之財產（司法院釋字第549號解釋理由可資參照）。
2.勞工保險條例規定之勞工保險，係國家為實現前揭憲法第153條保護勞工及第155條、憲法增修條文第10條第8項實施社會保險制度之基本國策而建立之社會福利措施，為社會保險之一種，旨在保障勞工生活，促進社會安全。本條例對於被保險人或其受益人所提供之保險給付，在「職業災害保險」分傷病、醫療、失能與死亡等四種給付。勞工保險為社會保險之一種，其保障之範圍原則上仍遵循保險之基本原理，亦即保險事故發生在保險有效期間內，此所以勞工保險條例第19條第1項明定「被保險人於保險效力開始後停止前，發生保險事故者，被保險人或其受益人得依本條例規定，請領保險給付」。然因職業病之發生，可能在保險有效期間經過後始浮現，故勞工委員會（現改制為勞動部）原訂有「勞工保險被保險人離職退保後始診斷確定罹有職業病者請領職業災害保險殘廢給付辦法」，嗣因行政程序法施行，該辦法涉及「人民權利義務」，乃於同條例第20條之1具體明確授權主管機關訂定退保後失能給付辦法（該條立法理由可資參照）。由此亦可認為立法者承認並有意以「經診斷確定罹患職業病是否發生在保險有效期間為差別待遇標準」，否則直接將勞工保險條例完全適用或準用於「退保後始經診斷確定罹患職業病之被保險人」即可，何須授權行政機關以退保後失能給付辦法來形塑被保險人「退保後經診斷確定於保險有效期間罹患職業病之給付對象、職業病種類、認定程序及給付金額計算」等事項。
3、勞工離職退保後經診斷確定罹患職業病，屬於保險有效期間以外、但與勞工退保前職業活動緊密關聯的風險事故，仍屬於勞工保險保障勞工生活，促進社會安全之一環。勞工保險條例要提供如何的保險給付，立法者已授權行政機關以法規命令之方式處理，行政法院自應審查退保後失能給付辦法是否有出於恣意、違反平等原則之不合理情形。以經診斷確定罹患職業病是否發生在保險有效期間為差別待遇標準，退保後失能給付辦法第3條規定「其為一次領取失能給付者，以請領一次為限」，並不適用同條例第55條第1項規定可就加重部分之失能程度請領失能給付，考量被告作為保險人須健全運作勞工保險制度，維護勞工保險之可持續性，區分保險有效期間勞工罹患職業病與退保後始診斷確定罹患職業病之風險，並將後者的風險限定於其為一次領取失能給付者，以請領一次為限，而不及於嗣後同一原因加重失能的部分，上開辦法第3條規定仍有合理性，尚無出於恣意而違反平等原則之情形，也沒有違反同條例第55條第1項之問題。更何況本件被保險人徐輝龍於97年1月29日離職退保，嗣後斷續參加職業保險（最後於107年9月11日退保），於109年間已依上開辦法第3條規定一次領取660日職業病失能給付在案，足見上開辦法於本件適用上仍發揮一定程度保障風險之功能。至於退保後和勞工保險有效期間之被保險人是否要享有完全相同的給付待遇，則屬立法及行政部門之政策形成空間，退保後之被保險人對此並無請求平等對待之公法上請求權。故本件被保險人既於離職退保經診斷確定罹患職業病，本不適用同條例第55條之規定，經被告依上開辦法第3條規定一次發給660日職業病失能給付後，即無就同一原因症狀加重部分再請領失能給付之權利。原告前揭主張，並無理由。
（四）原告實體上並無請求給付之公法上權利
1、被保險人退保後經診斷確定罹患職業病，經一次請領失能給付後，既無就同一原因症狀加重部分再請領失能給付之權利，即不存在權利可供原告繼承，原告實體上自無請求給付之公法上權利。縱認被保險人離職退保後經診斷確定罹患職業病，經一次請領失能給付後，還能就同一原因所致加重失能部分申請失能給付，然勞工保險之保險費，依勞工保險條例第15條所定之比例，由被保險人、投保單位分擔及中央政府與直轄市政府補助。於保險事故發生時被保險人或其受益人所受領之保險給付，係由勞工保險創立時政府一次撥付之金額、當年度保險費及其孳息之收入與保險給付支出之結餘、保險費滯納金、基金運用之收益等所形成之勞工保險基金支付之，足見保險給付所由來之保險基金，並非被保險人私有之財產（前揭釋字第549號解釋意旨參照）。
2、被保險人於保險效力開始後停止前，發生保險事故者，被保險人或其受益人得依本條例規定，請領保險給付。被保險人、受益人領取各種保險給付之權利，乃該被保險人、受益人一身專屬之權利，不得讓與、抵銷、扣押或提供擔保。被保險人離職退保後經診斷確定罹患職業病，如有可得請求勞工保險給付之權利亦同。社會保險給付可繼承性之前提在於請求權不因權利人死亡而消滅。於本件職業病所致加重失能等級給付之情形，如被保險人死亡前有提出保險給付（金錢給付）之申請，則足以認定該申請已繫屬勞工保險之給付程序，始有由法定繼承人繼承之可能性（學說見解可參照Eichenhofer,Eberhard原著， 林谷燕 、 邵惠玲 、 孫迺翊 、 蔡維音 主編，德國社會法，11版，台灣社會法與社會政策學會出版，2019年11月，137至138頁）。
否則，如被保險人死亡前並未提出申請，應認該權利已因被保險人死亡而消滅，此種情形有別於依法所得繼承之財產，自與前揭民法關於繼承之規定不同。故如被保險人生前未提出申請繫屬於勞工保險之給付程序，則請領加重失能給付之權利，並無法轉為具有金錢債權性質之遺產，不得作為繼承之對象。其請領失能給付之權利，不得由其繼承人繼承（結論相同，可參照最高行政法院103年度判字第73號判決意旨、同院107年度裁字第718號裁定意旨）。
3、經查，被保險人徐輝龍於110年3月21日死亡前並未提出系爭給付之申請，縱認其依退保後失能給付辦法第3條規定一次請領失能給付後，還能就同一原因所致加重失能部分申請失能給付，此仍為被保險人一身專屬之權利，其生前並未提出系爭給付申請，自不具有可繼承性。原告於110年11月25日始郵寄請求系爭給付，無從繼承取得。至於原告主張被告應主動告知勞工保險條例及退保後失能給付辦法之相關規定等語，乃其個人主觀意見，並無法律依據，尚無可採。
（五）原告備位聲明部分
1、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第1、2項規定甚明。故依前揭條文提起課予義務訴訟，應以經訴願程序而未獲救濟或無結果為其要件，倘未經訴願即逕行提起課予義務訴訟，其起訴即為不合程式，且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回。
2、原告備位聲明依勞工職業災害保險被保險人退保後診斷罹患職業病補助及津貼核發辦法請求給付死亡津貼部分，不在原處分、爭議審定及訴願決定之範圍，且其所欲請求之死亡津貼須向被告提出申請，由被告以行政處分作成准駁（本院卷第130頁），原告逕行提起課予義務訴訟，亦據原告自承在卷(本院卷第138頁)，則此部分未經踐行任何前置程序，其請求為不合法，原應以裁定駁回，然本院為求卷證齊一及訴訟經濟，併以判決駁回為之。
六、綜上所述，原告並無請求系爭給付之公法上權利，被告作成原處分核定所請失能給付不予給付，於法無違；爭議審定及訴願決定遞予維持，亦無不合。原告先位聲明訴請撤銷訴願決定、爭議審定及原處分，並請求被告應作成給付系爭給付予徐輝龍之全體繼承人，為無理由，應予駁回。備位聲明請求給付死亡津貼予徐輝龍之全體繼承人，為不合法，併以判決駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料，核於本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、結論︰原告之訴先位聲明部分，為無理由；備位聲明部分，為不合法，均應予駁回。中華民國111年11月30日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林彥君
法官黃堯讚法官黃奕超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國111年11月30日
書記官楊曜嘉