最高行政法院105年度裁字第627號裁定

裁判字號：最高行政法院105年裁字第627號裁定

裁判日期：民國105年05月13日

裁判案由：承租國有土地

最高行政法院裁定
105年度裁字第627號抗告人 洪包
送達代收人 劉坤 和化縣彰化市○○街○○巷○○號上列抗告人因與相對人財政部國有財產署中區分署間承租國有土地事件，對於中華民國105年3月7日臺中高等行政法院105年度訴字第3號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：查本件抗告人起訴主張抗告人前於民國90年11月26日向相對人承租坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號內第38錄國有土地（下稱系爭土地），面積2,413平方公尺，租期溯自90年6月1日起至100年5月31日止，嗣經相對人於97年4月30日終止租約。其後，抗告人接續於103年9月23日、同年11月18日及104年9月3日再向相對人申請承租系爭土地，皆遭相對人以不符農地使用為由駁回申請，抗告人循序提起訴願，經決定不受理，乃提起本件行政訴訟等語。參照司法院釋字第448號解釋意旨及本院58年判字第270號判例、99年度裁字第2879號裁定暨104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，本件相對人不同意抗告人承租系爭土地之申請，核屬私法關係所生之爭執，並非公法上爭議之事件，行政法院不具審判之權限，應依民事訴訟程序向普通法院（民事庭）起訴，抗告人誤向無受理權限之原審法院起訴，自非適法。又本件兩造係就耕地租賃契約成立與否之爭訟，屬於民事訴訟法第10條第2項所稱「其他因不動產涉訟」之事件，慮及將來受訴法院如有履勘現場必要之便捷性，允將本件移由系爭土地所在地之臺灣彰化地方法院管轄。
三、抗告意旨略謂：（一）司法院釋字第448號解釋係針對締約後當事人間之爭執應循民事訴訟程序解決，而司法院釋字第695號則為締約前行政機關之審查，大法官解釋認屬公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟；是以，足見我國對行政機關代表國庫出售或出租公有財產之爭端，訴訟制度之設計乃採雙階理論，綜觀司法院解釋之意旨，就行政機關代表國庫出售或出租公有財產之爭端，訴訟制度之設計係以締約前後為分嶺，並就締約前之行政機關審查為公法行為，屬行政處分無誤。（二）就行政機關代表國庫出售或出租公有財產締約前屬於公法行為，參照司法院釋字第695號及釋字第540號解釋可參，其解釋理由書更載明：「至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政訴訟」意旨。足見該解釋就國有財產之承租係採取「雙階理論」，即於訂約前之階段屬於公法爭議，訂約後之履行爭議部分屬私權爭執。（三）法律上爭訟是屬於公法上性質或私法上性質之爭訟，必須斟酌原告所提出之事實關係，客觀上是由哪些法規加以定性規律以及對於原告訴之聲明之判斷，哪些法規可被適用等因素，而非以原告訴訟請求權所援引之法規為準。換言之，本件訴訟適用法規全然為公法及行政規則，何來民事法庭審理之理，是以原裁定適用法規顯有錯誤。
四、本院按：（一）按行政訴訟法第12條之2第2項前段規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」次按司法院釋字第448號解釋：「…我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。…」再按司法院釋字第695號解釋理由書意旨係謂：參照司法院釋字第540號解釋意旨，人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟。而按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟。
（二）經查，本件抗告人前向相對人承租系爭土地，因抗告人違反租約使用，經相對人於租期屆滿前終止租約。嗣後，抗告人接續再向相對人申請承租系爭土地，皆遭相對人以不符農地使用為由駁回其申請，則本件既係因兩造間之國有土地因抗告人不符農地使用，而相對人否准抗告人之承租申請所生之爭議所致，即屬相對人代表國庫出租公有財產所生之爭議，則本件尚無司法院釋字第695號解釋理由書所稱「人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定」之屬公法爭議之情事，亦非司法院釋字第540號解釋所揭示兩階段理論之前階段主管機關對認定訂約資格，而行使公權力之行為。是依前揭規定及司法院解釋，本件核屬私權爭議，當事人對之有所爭執，應循民事訴訟程序解決。從而，原裁定依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，將本件訴訟裁定移送至有受理訴訟權限之臺灣彰化地方法院，即無不合。抗告意旨所為本件應屬公法爭議之指摘，核屬其主觀意見，並無可採。故本件抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國105年5月13日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官楊得君法官黃淑玲法官林樹埔法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國105年5月13日
書記官黃淑櫻