裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第1736號判決
裁判日期：民國102年03月27日
裁判案由：文化資產保存
臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1736號102年3月6日辯論終結原告台灣糖業股份有限公司代表人 胡懋麟 訴訟代理人 李永裕 律師複代理人 江俊傑 律師被告花蓮縣政府代表人 傅崐萁 訴訟代理人 陳建村 上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國101年8月28日文規字第1012033368號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣花蓮縣文化審議委員會第一類組委員會（古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀組）之部分審議委員，會同花蓮縣文化局文化資產科人員，於民國100年6月14日赴原告所屬花蓮糖廠進行現場勘查，嗣於同年7月14日召開花蓮縣文化資產審議委員會第一類組委員會100年度第2次會議（下稱系爭審議會），被告並以100年7月8日府文資字第1000120285號開會通知單通知原告派員列席。該次會議由6位出席委員同意，決議將原告所有之：①「花蓮糖廠製糖工場」、②「花蓮糖廠招待所」及③「花蓮糖廠廠長宿舍」等建物指定為縣定古蹟，另將同屬原告所有之④「花蓮糖廠副廠長宿舍」、⑤「花蓮糖廠員工宿舍7巷1、3號」、⑥「花蓮糖廠員工宿舍7巷5、7號」、⑦「花蓮糖廠員工宿舍1巷1、3號」、⑧「花蓮糖廠員工宿舍1巷5、7號」、⑨「花蓮糖廠診所」及⑩「花蓮糖廠原料區辦公室」等建物登錄為歷史建築。被告於100年7月27日以府文資字第1000133687號函，將上開會議紀錄函送原告，嗣依系爭審議會上述決議，以100年10月4日府文資字第0000000000A號公告（下稱系爭公告）①至③之建物指定為縣定古蹟，④至⑩之建物登錄為歷史建築，且以同日府文資字第0000000000
B號函（下稱原處分）通知原告；嗣於101年1月19日以府文資字第0000000000A號公告，更正系爭公告所載①至⑩建物之地址，並補正指定古蹟及登錄歷史建築之法令依據，並以同日府文資字第0000000000B號函通知原告。原告對原處分不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠按文化資產保存法第3條規定之各類文化資產，於性質上各
有專屬，不容混淆，且文化資產審議委員會組織準則第3條第1項規定，職掌文化資產保存事務之主管機關，應視其需要，依文化資產保存法第3條所定類別，設立各類組之文化資產審議委員會，各類組委員人數應達9至21人，由機關代表及占總委員數2/3以上之專家學者組成。然被告訂定之「花蓮縣文化資產審議委員會設置及作業要點」（下稱審議委員會設置作業要點）第3條，卻將古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀等不同類別之文化資產混為一組，並僅設置
7至11位委員統一職掌各該類別文化資產指定或登錄之審議，既影響審議結果之正當性與專業性，亦明顯牴觸前引文化資產保存法與依該法授權之文化資產審議委員會組織準則規定。
㈡次查，被告於98年11月25日另訂定「花蓮縣古蹟評鑑審議作
業要點」（下稱古蹟審議作業要點），依其中第2條前段、第3條第1項及第4條（原告誤載為第6條）等規定，被告就古蹟之指定，應按古蹟之性質、類別，召開由7至9名專家學者組成之「古蹟評鑑審議會議」決定之，且該項會議須由2/3實際參與實地勘察之專家學者出席，始得召開，此與前揭被告審議委員會設置作業要點所定審議委員會之組成方式及會議程序顯有不同。又被告於90年9月24日即已訂定「花蓮縣歷史建築審查委員會設置辦法」（下稱歷史建築審查委員會設置辦法），依其中第2條第1項、第4條第1款及第6條第1項第1款等規定，被告就歷史建築之登錄，應設置由11至15人組成之審查委員會，於開會前預先實施實地勘察，並應有全體委員3/4以上之審查委員出席，始得作成決定。是以被告對於古蹟之指定及歷史建築之登錄，除須經文化資產審議委員會之決議外，尚須分別依前引古蹟審議作業要點及歷史建築審查委員會設置辦法之條文規定，召開古蹟評鑑審議會議及歷史建築審查委員會會議決議後，始能作成處分。惟被告未召開古蹟評鑑審議會議及歷史建築審查委員會，僅依100年7月14日召開之系爭審議會決議，即以原處分將原告所有之①至③建物指定為古蹟，另將④至⑩之建物登錄為歷史建築，自屬違法。況且，出席系爭審議會之委員中， 吳進書 、 劉益昌 、 閻亞寧 、 鍾坤堂 、 陳有貝 等5人並未於審查表上說明上述建物具備古蹟指定與歷史建築登錄基準之理由，復未給予原告陳述意見之機會，則被告所為上述指定古蹟及登錄歷史建築之處分，顯有未依法定程序作成之瑕疵，並嚴重侵害原告之財產權。參以訴願審議過程中，審查委員 蔡宗珍 亦認被告作成本件文化資產之認定程序上，存有諸多可議之處，益見原處分之審議程序違法，而屬無可維持。
㈢再查，原告所有之糖廠、製糖工場、宿舍及其他附屬設施，
經指定為古蹟或登錄為歷史建築及文化景觀者，全國至少有36處，其理由多與系爭審議會指定或登錄之理由雷同。詳言之，上述①至③之建物，與業經指定為古蹟之原告臺中市月眉糖廠之製糖工場、雲林縣虎尾糖廠廠長宿舍、臺中市帝國製糖營業所等建物及附屬設施，均具備反映製糖產業發展及經濟開發脈絡、特殊日式建築構造、階級管理等特性，故不符合古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第4款所定「具稀少性、不易再現」之審查基準；至④至⑩之建物，與原告臺南市臺糖新營廠區宿舍群、原鹽水港製糖株式會社總社辦公室、雲林縣虎尾糖廠第一公差宿舍及第三公差宿舍、虎尾臺糖舊診所及理髮廳、屏東縣阿猴糖廠辦公廳舍等，不僅建築物之功能相近，亦同樣具有特殊之日式建築構造及形式、反映製糖產業早期管理模式、糖廠附屬之重要公用設施建築等特色，故不符歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第
1項第1、3、4款所定審查基準，而無重複登錄為歷史建築，受特別維護、保存之必要。惟系爭審議會之會議紀錄中，未見出席委員有何具體討論內容，復未記載表決結果，有未進行實質審議之瑕疵；況該次會議決議將上述建物指定為古蹟及登錄為歷史建築之判斷，於事實認定及法律概念之涵攝上顯有錯誤，事前復未與原告進行溝通協商，導致原告無法對該等建物實施改建、拆除或從事其他使用、收益、處分，甚至必須負擔文化資產保存法第18條第1項所定管理維護義務而增加額外之支出，對原告之財產權造成不當限制，顯然忽略對該等建物進行保存及維護所生公益與原告財產權之私益間之衡平，而違反公益原則。加以被告前已於98年9月29日將原告所屬花蓮糖廠位於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○號之廠區部分，登錄為文化景觀，其中已包括員工宿舍、公差宿舍、員工診所、辦公室等建物及附屬設施，系爭審議會復決定將性質與功能相同之①至⑩建物，指定為古蹟及登錄為歷史建築，另違反平等原則與比例原則。則被告基於系爭審議會上述違法之審查判斷所為原處分，自屬無可維持，而應予撤銷。
㈣並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：㈠花蓮縣文化審議委員會第一類組（古蹟、歷史建築、聚落、
遺址及文化景觀組）之委員共有11人，除機關代表以外，半數以上係由具文化資產專門學識經驗之專家學者擔任，符合文化資產審議委員會組織準則第3條第1項所定人數。又上開組織準則並未強制職掌文化資產保存之主管機關，應依文化資產保存法第3條規定之文化資產類別，分設審議委員會，而係授權主管機關依需要訂定審議委員會之類別，則被告審議委員會設置作業要點第3點將古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀等歷史空間相關有形類文化資產歸類為第一類組，自無違反前揭文化資產保存法之規定。且系爭審議會召開時，原告所屬花蓮區處之經理與總務課長均曾列席陳述意見，並經與會委員充分討論及表達意見後，決議將①至③之建物指定為古蹟，另將④至⑩之建物登錄為歷史建築，故符合古蹟指定及廢止審查辦法第3條第2款與歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條第2款所定程序。至於古蹟指定審查表及歷史建築登錄審查表，僅係便於會議紀錄製作之書面表格，並非作成行政處分之法定要件，原告以出席系爭審議會之部分委員未於上開審查表中，以文字詳細說明①至⑩之建物符合指定為古蹟或登錄為歷史建築要件之理由，少數委員更僅有簽名等情，主張審議程序違法，自非可採。
㈡被告所訂古蹟審議作業要點係依89年2月9日修正公布之文
化資產保存法第27條所授權制定，然文化資產保存法於94年
2月5日修正後，該要點之訂定依據已不存在，屬有瑕疵之行政規則。至歷史建築審查委員會設置辦法係依業已廢止之歷史建築登錄及補助辦法第5條授權訂定，故其訂定依據亦已不存在，而屬有瑕疵之自治規則。況被告已依現行文化資產保存法相關規定，於95年3月7日訂定發布審議委員會設置作業要點，並於其中規範花蓮縣指定古蹟及登錄歷史建築之行政程序，自無再依據前述有瑕疵之行政規則辦理之餘地。
㈢文化資產保存法第14條既將古蹟予以分級，則縣定古蹟應以
所在縣份之觀點檢視其價值，以適切考量各地發展歷程不同，而選出得以彰顯地方發展之文化資產。例如，上述①之建物，為花蓮糖廠之核心建築，亦為花蓮縣唯一工業設施之古蹟，其歷史沿革幾乎等同於花蓮工業發展之歷史紀錄，具有重要性。全臺各地雖有雷同之糖業產業設施，唯僅花蓮糖廠能訴說花蓮工業發展之歷程，保存花蓮糖廠及廠區內之古蹟、歷史建築，即是保存全花蓮人共同之記憶。故本案指定之古蹟及登錄之文化資產數量較多，乃因被告文化資產審議委員會確知花蓮糖廠內之①至⑩建物對花蓮之重要性、獨特性及稀少性所為專業判斷，並無認定事實及法律概念之涵攝錯誤。又文化資產可具有重複的身分，在大範圍的文化景觀或聚落內，如有具古蹟或歷史建築價值者，可重複指定或登錄。原告所有之花蓮糖廠雖經登錄為文化景觀，惟文化景觀為大範圍的保存整體景觀，未針對其中個別之建物有保存規範。系爭審議會將特別重要、極具代表性之①至⑩建物指定為古蹟或登錄為歷史建築，無非希冀藉由文化資產保存法對於古蹟及歷史建築之規範，更完善地保存花蓮縣工業開發史之象徵，自與平等原則或比例原則無違。
㈣花蓮糖廠於91年4月完全停止製糖，全體員工致力將該廠轉
型為休閒觀光糖廠，其重點除冰棒以外，即為自日治時期大正10年建廠而留存至今之文化資產，該廠亦與花蓮縣文化局密切合作，致力於產業文化資產再生工作，故原處分如被撤銷，對花蓮糖廠未來推動文化資產再利用工作將有極度不利之影響，該廠老員工近年投入文化資產保存工作，以朝向文化觀光休閒轉型之努力，亦恐付諸流水，茲事體大。
㈤並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有古蹟或歷史建築提報表、現場勘查意見表、被告100年7月8日府文資字第1000120285號開會通知單、系爭審議會會議紀錄、系爭公告、原處分書、被告101年1月19日府文資字第0000000000A號公告與同日府文資字第0000000000B號函，及訴願決定書，附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告以原處分將①至③之建物指定為縣定古蹟，另將④至⑩之建物登錄為歷史建築，有無違法？經查：
㈠系爭審議會作成指定①至③之建物為古蹟及登錄④至⑩之建物為歷史建築之決議程序，並無違法：
⒈按原處分作成時施行之文化資產保存法（94年2月5日修正
、同年11月1日施行，下稱94年修正文化資產保存法）第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。…」第4條第1項規定：
「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。（第2項）前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第14條第1、3項規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。…（第3項）前2項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第15條第1、2項規定：「（第1項）歷史建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。對已登錄之歷史建築，中央主管機關得予以輔助。（第2項）前項登錄基準、審查、廢止條件與程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。…」⒉次按行政院文化建設委員會（下稱文建會）會同行政院農業
委員會於94年11月18日訂定之文化資產審議委員會組織準則第2條規定：「文化資產審議委員會（以下簡稱審議委員會）審議事項如下：一、各類文化資產指定之審議事項。二、各類文化資產登錄之審議事項。三、其他本法規定重大事項之審議。」第3條規定：「（第1項）主管機關應視需要得依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會，各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第2項）前項專家學者人數不得少於委員總人數2/3。」文建會另依94年修正文化資產保存法第14條第3項規定之授權，於95年1月12日訂定發布，並自同日施行之古蹟指定及廢止審查辦法第2條規定：「（第1項）古蹟之指定，依下列基準為之：
一、具歷史、文化、藝術價值。二、重要歷史事件或人物之關係。三、各時代表現地方營造技術流派特色者。四、具稀少性，不易再現者。五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。六、具其他古蹟價值者。（第2項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」第3條規定：「古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。
四、直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。」文建會復根據94年修正文化資產保存法第15條第2項規定之授權，於95年1月12日修正發布，並自同日施行之歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條規定：「（第1項）歷史建築之登錄，依下列基準為之：一、具歷史文化價值者。二、表現地域風貌或民間藝術特色者。三、具建築史或技術史之價值者。四、其他具歷史建築價值者。（第2項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」第3條規定：「歷史建築之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定。三、辦理公告。
四、直轄市、縣（市）登錄者，報中央主管機關備查。」⒊被告依94年修正文化資產保存法第6條第1項規定設置花蓮
縣文化資產審議委員會，並於95年3月7日訂定發布審議委員會設置作業要點，其第2條規定：「本會之任務如下：㈠各類文化資產指定之審議事項。㈡各類文化資產登錄之審議事項。㈢文化資產保存法規定重大事項之審議。」第3條規定：「本會依文化資產之類別分三類組，第一類為古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀組；第二類為傳統藝術、民俗及有關文物、古物組；第三類為自然地景組，各類組委員以7至11人組成之，並就下列人員中遴聘之：㈠具有文化資產專門學識經驗之專家學者。㈡主管業務及有關機關之代表。依前項第1款遴聘之委員，不得少於委員總人數2/3。」第6條規定：「各類組委員應親自出席會議，會議之決議，以1/2委員之出席，出席委員2/3以上之同意行之。由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言。但不得參與表決。」第7條規定：「（第1項）各類組會議召開前，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組赴現場勘查或訪查，並研擬意見提供會議參考。（第2項）前項專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」第9條規定：「各類組會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見。」⒋經查，被告設置之花蓮縣文化資產審議委員會第一類組委員
會，審議委員共有閻亞寧、劉益昌、 符宏仁 、鍾坤堂、蔡建福、 薛琴 、 陳光祖 、陳有貝等8名具有文化資產專門學識經驗之專家學者，及花蓮縣文化局局長、花東縱谷國家風景區管理處處長、東部海岸國家風景區管理處處長等3名主管業務及有關機關之代表，合計11人，任期自99年5月23日起至
101年5月22日止。上述審議委員中之符宏仁、鍾坤堂2人，於100年6月14日會同花蓮縣文化資產科長 李佩芸 、科員 邱浩泉 及原告所屬花蓮糖廠代表 高太輔 、 林祥禎 等人，赴上述①至⑩之建物現場進行勘查，其後第一類組審議委員會於同年7月14日召開系爭審議會，經吳進書、劉益昌、符宏仁、閻亞寧、鍾坤堂、陳有貝等6名委員親自出席，並一致同意將①至③之建物指定為古蹟，另將④至⑩之建物登錄為歷史建築，被告嗣於100年10月4日將上述決議事項公告，並函報文建會備查等情，有花蓮縣文化資產審議委員會第一、二類組審議委員名單、花蓮縣「台糖公司花蓮區處花蓮糖廠文化景觀」區域內木造日式宿舍歷史建築緊急現場勘查會議紀錄、緊急現場勘察意見表、緊急現場勘察簽到表、花蓮縣文化資產審議委員會第一類組委員會100年度第2次會議簽到簿及會議紀錄、系爭公告，及文建會100年10月24日會授資籌二字第1003008195號函，附原處分卷第99、15至18、5
5至68、96、97頁可稽。經核被告以原處分指定①至③之建物為古蹟，另登錄④至⑩之建物為歷史建築之程序，與前引94年修正文化資產保存法授權訂定之文化資產審議委員會組織準則第3條、古蹟指定及廢止審查辦法第3條、歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條，暨被告發布之審議委員會設置作業要點第2、3、6、7條等規定，均屬相符，自無不合。
⒌原告雖主張：被告訂定之審議委員會設置作業要點第3條，
將古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀等不同類別之文化資產混為一組，且僅設置7至11位委員，牴觸94年修正文化資產保存法第3條與依該法授權之文化資產審議委員會組織準則第3條等規定，且系爭審議會所為審議結果之正當性與專業性亦值存疑云云。惟94年修正文化資產保存法第6條第2項授權訂定之文化資產審議委員會組織準則第3條第1項，係規定：職掌文化資產保存之各主管機關視其需要，「得」依文化資產保存法第3條規定之文化資產類別，分設審議委員會，並非強制主管機關必須針對各類文化資產各自設置審議委員會，則被告就古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀等文化資產合併設置第一類組審議委員會，係其根據該組織準則規定所賦與之裁量權予以審酌後所為決定，難謂有何違法情事。又該第一類組審議委員會之委員合計11人，其中8位為專家學者，另3位則為機關代表，故與文化資產審議委員會組織準則第3條第1、2項所定各類文化資產審議委員會之委員應在9人至21人之間，且專家學者人數不得少於委員總人數2/3者，亦無違背，則原告指稱被告設置之第一類組審議委員會，違反94年修正文化資產保存法第3條及文化資產審議委員會組織準則第3條等規定，自非可採。
⒍原告復主張：依被告於98年11月25日所訂古蹟審議作業要點
第2條前段：「二、古蹟之指定、變更或指定之解除，由本府召開本縣評鑑審議會議（以下簡稱本會議）決定之。」第
3條第1項：「本會議依古蹟性質、類別，分別邀集專家學者7至9人，並於會議召開前先行實地勘察，並由出席之專家學者提出書面意見（包含創建年代及歷史沿革、古蹟之現狀、構造、材料、建積及特徵、附近景觀及使用情形等），作為評鑑審議時之參考。」第4條：「本會議出席之專家學者以參與實地勘察者為限，並應有2/3之出席，始得開會。
」等規定，及被告另於90年9月24日所訂歷史建築審查委員會設置辦法第2條第1項：「本會置委員11至15人，由縣長擔任主任委員，花蓮縣文化局（以下簡稱文化局）及本府民政局局長為當然委員，依其職務任期兼任之；其餘委員由主任委員分別就下列人士聘任之。一、具有專業學術經驗之學者專家或學術機構代表。二、社會公正人士。」第4條第1款：「本會之職掌如下：一、本縣歷史建築登錄、變更、解除或廢止之審查、維護管理及再利用計畫之建議事項。」第
6條第1項第1款：「本會審查案件應依下列方式為之：一、依第4條第1、2款召開審查案件之會議應預先實施實地勘查，並應有全體委員3/4以上出席。如受邀之委員未達人數者，仍得照常進行。但應另訂日期邀集缺席之委員補行勘察至達到規定人數。」等規定，被告就古蹟之指定，應按古蹟之性質、類別，召開由7至9名專家學者組成之古蹟評鑑審議會議決定之，且該項會議須由2/3實際參與實地勘察之專家學者出席，始得召開；另就歷史建築之登錄，應設置由11至15人組成之審查委員會，於開會前預先實施實地勘察，並應有全體委員3/4以上之審查委員出席，始得作成決定；被告僅依系爭審議會之決議，未另行召開古蹟評鑑審議會議及歷史建築審查委員會會議，即作成原處分，自屬違法云云。然查，前引古蹟審議作業要點第2條前段、第3條第1項及第4條等規定，乃被告於87年2月19日，依據86年5月14日修正公布之文化資產保存法第27條第1項規定而訂定發布；該作業要點雖曾於98年11月25日修正，惟僅在前引第2條前段規定之後，增加「本會議由縣長擔任召集人暨主持，縣長不在由副縣長代理，縣長暨副縣長不在由秘書長代理，縣長、副縣長暨秘書長不在由文化局長代理之」等文字，故該次修正與前揭各條文係在規定古蹟指定前之勘察及審議會議開會等程序者，並無關聯，是原告稱上述古蹟審議作業要點有關古蹟指定應遵守之程序規定，係被告於98年2月19日始訂定發布，容有誤會。又歷史建築審查委員會設置辦法，則係被告根據文建會依89年2月9日修正公布之文化資產保存法第27條之1第2項所訂定發布。然文化資產保存法於94年
2月5日修正時，增列第6條第1、2項有關主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄，應依文建會會同農委會訂定之組織準則，設相關審議委員會進行審議之規定，被告亦已根據該修正後法律規定，訂定審議委員會設置作業要點，則其依該設置作業要點之規定，進行現場勘查後，召開系爭審議會，繼而依該次會議所為決議，作成指定①至③建物為古蹟及登錄④至⑩建物為歷史建築之原處分，所踐行之程序，均係遵照處分當時施行之法律及自治規則所為，洵無違法；至於上述古蹟審議作業要點與歷史建築審查委員會設置辦法有關花蓮縣古蹟及歷史建築審議程序之規定，既係根據94年修正前之文化資產保存法條文所訂定，在該法修訂為由主管機關設置之審議委員會，負責審議各類文化資產之指定、登錄事宜後，應已無適用之餘地，是原告主張被告作成上述指定古蹟與登錄歷史建築之處分，未遵守古蹟審議作業要點及歷史建築審查委員會設置辦法所定程序，並非合法云云，亦無足取。
⒎原告又主張：系爭審議會之會議紀錄中，未見審議委員有何
具體討論內容，復未記載表決結果，顯未實質進行審議；又出席系爭審議會之吳進書、劉益昌、閻亞寧、鍾坤堂、陳有貝等5位審議委員，未於審查表上說明①至⑩之建物具備古蹟指定與歷史建築登錄基準之理由，復未給予原告陳述意見之機會，則被告依系爭審議會之決議所為原處分，有未依法定程序作成之瑕疵云云。然查，100年7月14日召開之系爭審議會，提案二即為「台糖公司花蓮區處廠區內建物指定為古蹟與登錄歷史建築案，提請審議。」出席委員符宏仁發言表示：「Ａ、自日治以來，花蓮糖廠一直是台灣製糖產業之重鎮。廠區內遺存之工廠宿舍等建築，足以見證製糖產業在花蓮地區之拓展，且建築形式多樣，全區保存完整，記錄了當時廠房、宿舍之樣式，實為重要文化資產，並於98年9月公告登錄為文化景觀。Ｂ、該區內廠房、辦公室、宿舍及相關生活設施完整，建物依其使用、型式豐富而多樣，僅以文化景觀不足彰顯其特殊性與區內各建築之差異，且無充分保存規定，執行建物保存不易。Ｃ、建議將重要與不同類型之建物，依其獨特性與代表性，分別指定為古蹟與登錄為歷史建築。Ｄ、指定與登錄之建築如下列：a.台糖製糖工廠、廠長宿舍、花蓮糖廠舊招待所等3處（按即①至③之建物）指定為古蹟。b.副廠長宿舍、日式宿舍（糖廠街7巷1、3號）、日式宿舍（糖廠街7巷5、7號）、日式宿舍（糖廠街
1巷1、3號）日式宿舍（糖廠街1巷5、7號）花蓮糖廠診所建築群、木造辦公室（原光復鄉○○村糖廠19號）等7處（按即④至⑩之建物）登錄為歷史建築。」至其餘委員則均同意符宏仁委員意見，該次審議委員會因而決議通過將上述建物指定為古蹟及登錄為歷史建物等情，有原處分卷第59、60頁所附系爭審議會會議紀錄內容足憑。由該會議紀錄，清楚可知系爭審議會係由出席委員中之1人先行敘述其認為①至③之建物應指定為古蹟，及④至⑩之建物應登錄為歷史建築之理由，經其他5位委員對其意見明白表示認同後，作成上述決議，足見該項決議係經出席委員於會中討論後一致同意而通過，原告稱系爭審議會之會議紀錄未見出席委員曾為具體討論，復未記載表決結果，顯見該次會議未實質進行審議云云，自非可採。又94年修正文化資產保存法第6條第
1項及被告依該規定授權訂定之審議委員會設置作業要點，固均規定文化資產之指定及登錄，須先經主管機關設置之審議委員會進行審議，前揭設置作業要點進一步就審議委員會作成指定古蹟及登錄歷史建物決議之最低出席人數及可決比例，加以明文規定，惟該設置作業要點及前揭母法均未強制要求出席審議委員會之委員必須提出書面，說明其認定特定建物應被指定為古蹟或登錄為歷史建築之理由，則審議委員如係於審議委員會開會過程中以口頭陳述意見，與前揭規定並無違背。前述指定①至③之建物為古蹟及登錄④至⑩之建物為歷史建築之決議，係系爭審議會之與會委員於會中討論後所作成，程序上並無違法，業如前述，則原告以除符宏仁委員以外之另5位出席審議委員，未於書面審查表上說明①至⑩之建物具備古蹟指定與歷史建築登錄基準之理由，即認上述決議係在出席委員未說明判斷依據之情況下所作成而存有瑕疵，亦難採憑。次查，被告抗辯：原告公司花蓮區處之經理高太輔、總務課長 林長盛 及承辦人 倪永德 等3人曾於系爭審議會召開時列席陳述意見等情，核與原處分卷第56頁所附系爭審議會簽到簿之列席人員部分，確有上述3人在「台糖公司花蓮區處」一欄簽名者相符合，另有被告提出之系爭審議會相片4紙為憑（見本院卷第146頁反面及第147頁），且原告對於該等相片中手持麥克風發言者，即為其所屬花蓮區處出席系爭審議會之人員一節，並不爭執，應堪信實。由此足見，系爭審議會召開時，確曾邀請為文化資產所有人之原告派員列席，並給予其陳述意見之機會，故符合被告審議委員會設置作業要點第9條所定於開會時應邀請文化資產所有人列席陳述意見之規定，原告另稱系爭審議會作成指定①至③之建物為古蹟及登錄④至⑩之建物為歷史建築之決議前，未給予原告陳述意見之機會，與法定程序有違云云，尚無足取。至於原告所援引個別訴願委員於訴願審議程序中表示系爭審議會之審議程序存有瑕疵之意見，並無拘束本院之效力，原告執以主張系爭審議會所踐行之程序違法，仍非有據。
㈡被告依據系爭審議會之專業判斷，將①至③之建物指定為古蹟，另將④至⑩之建物登錄為歷史建築，於法並無不合：
⒈再按基於憲政體制之權力分立原則，司法權無從取代行政機
關行使行政裁量權，且行政機關就不確定法律概念等事件所享有之判斷餘地，固仍應受司法審查，但行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，參照行政訴訟法第4條第2項及第201條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅得就：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。按94年修正文化資產保存法第3條第1款規定之「古蹟」及「歷史建築」係屬不確定法律概念，且得否指定為古蹟及登錄為歷史建築之文化資產，明顯屬於高度專業範疇，依規定應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，倘行政機關作成判斷時無前揭情形，要難任意指摘其有違法之情形。承前所述，花蓮縣文化資產第一類組審議委員會於100年7月14日召開之系爭審議會，係依法由6位出席委員全數同意，決議將①至③之建物指定為古蹟，及將④至⑩之建物登錄為歷史建築，且被告在系爭公告中，已將指定①至③建物為古蹟，及登錄④至⑩建物為歷史建築之理由一一詳為記載如下，即：①花蓮糖廠為製糖產業發展與花蓮地區開發及工業化之重要證據，而製糖工場為核心建築，極具保存價值。②花蓮糖廠日式木造建築群中，本幢平面組成與構造方式較為特別，尤具保存價值。③本建築為糖廠主管居住空間，為糖廠宿舍群中最重要者，可略窺當時工廠之經營管理方式及其職工階級與日常生活方式，具保存價值。④為花蓮糖廠日式木造宿舍建築中最重要而獨特者，且保存良好，足以瞭解當時營建水準與廠區職員工之生活與組織，應予保存。⑤⒈為糖廠宿舍多種格局樣式之一種，驗證工廠與居住空間密切結合的生活生產方式及員工之階級區分，具歷史文化價值。⒉為規格化營建技術之前驅，工廠與宿舍之關係說明工廠之規畫構想，具建築史或技術史之價值。⑥⒈為廠區日式木造宿舍建築多種格局樣式之一，驗證當時工場生產場所與宿舍居住廠所之密切連結，具歷史文化價值。⒉為規格化營建技術之前驅，工廠與宿舍之關係說明工廠之規畫構想，具建築史或技術史之價值。⑦⒈為糖廠宿舍多種格局樣式之一種，驗證工廠與居住空間密切結合的生活生產方式及員工之階級區分，具歷史文化價值。⒉階級制度明顯之規格化營建制度之表徵，且為解決員工通勤費時耗力，為員工建造居住場所，並使其與生產工作場所緊密連結，似為當時最佳選擇，也決定了工廠規劃配置構想，具建築史或技術史之價值。⑧⒈為廠區日式木造宿舍建築多種格局樣式之一，具歷史文化價值。⒉建築構造保存完整，原有風貌與構造方式具體呈現，能驗證工廠管理與生產階層差異，展現規格化營建制度階級差異之配合，為廠住合一之必然規劃構想，具有建築史或技術史之價值。⑨診所提供花蓮糖廠住廠各級員工必要醫療服務，為廠區內重要公用設施建築，並有不同時期之建物留存，具保存價值。⑩為廠區內除工場外較獨特之建築，為工廠生產外另一工作場所，建築形式、格局因其使用目的而不同，具保存價值，此有原處分卷第62至68頁所附系爭公告可佐。上開指定及登錄理由，均為系爭審議會本於專業審查之結果，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷。
⒉原告雖主張：其所有之糖廠、製糖工場、宿舍及其他附屬設
施，經指定為古蹟或登錄為歷史建築及文化景觀者，全國至少有36處，系爭審議會仍決議將①至③指定為建物，不符古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第4款所定「具稀少性、不易再現」之審查基準；其另決議將④至⑩之建物登錄為歷史建築，則不符歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項第1、3、4款所定審查基準云云。然查，前揭古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項與歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項所定古蹟指定與歷史建築登錄之審查基準，或著眼於建物之歷史文化價值，或注重建物在建築史或技術史上之意義，或著重建物之稀有及不易再現性，或針對建物與歷史事件、地域風貌之關係而規定，涵括範圍甚廣，且在上述明文列舉之審查基準外，另以概括條款，容許各文化資產審議委員會得依其專業判斷，將其他具有古蹟及歷史建築價值之建物予以指定及登錄，復以同條第2項授權直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定，參諸作為訂定該2辦法授權依據之94年修正文化資產保存法，其立法目的係保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化（該法第1條規定參照），則為落實母法保留及傳承多元性文化之意旨，應解為建物只須符合前揭古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項與歷史建築登錄廢止審查辦法第2條第1項所定各款審查基準之一，即可被指定為古蹟及登錄為歷史建築。而觀諸上述被告指定①至③之建物為古蹟之理由，①之製糖工場因係表徵花蓮地區製糖產業發展及工業化之核心建築，③之糖廠廠長宿舍建築為糖廠宿舍群中最重要者，可藉以窺知當時工廠之經營管理方式及其職工階級與日常生活方式，具保存價值，符合古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第1款所定具有歷史、文化價值之審查基準；②之糖廠招待所建物則因係花蓮糖廠日式木造建築群中，平面組成與構造方式較為特別者，合於上開審查辦法第2條第1項第4款所定具稀少性，不易再現之審查基準。至被告將④至⑩之建物登錄為歷史建築之理由部分，⑤至⑧之糖廠員工宿舍，均係因具有歷史文化價值，及具建築史或技術史之價值，符合歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第
1項第1、3款所定審查基準；至於④之糖廠副廠長宿舍因係花蓮糖廠日式木造宿舍建築群中較重要而獨特者，可藉以瞭解當時營建水準與廠區職員工之生活與組織，⑨之糖廠診所為廠區內重要公用設施建築且留存不同時期建物，⑩之糖廠原料區辦公室則係廠區內除工場外之另一工作場所，且因使用目的不同而有獨特之建築形式及格局，故各具其他歷史建築價值，合於歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第
1項第4款所定審查基準。易言之，系爭審議會認為①至⑩之建物應指定為古蹟及登錄為歷史建築之理由，經核乃分別符合古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項與歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項所定至少一款審查基準，被告依該審議會之決議作成原處分，自與前揭2辦法之規定無違，原告主張①至⑩之建物不符該2辦法所定審查基準，被告將之指定為古蹟及登錄為歷史建築，於法有違，自非可採。
⒊原告另主張：其所有位於其他縣市之糖廠、製糖工場、宿舍
及其他附屬設施，經指定為古蹟或登錄為歷史建築之理由，多與系爭審議會指定或登錄之理由雷同，故①至⑩之建物，實無重複指定為古蹟與登錄為歷史建築，受特別維護、保存之必要云云。然按文化資產保存法保護之古蹟及歷史建築，乃人類為生活需要所營建具有歷史與文化價值、年代長久、且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等，94年修正文化資產保存法第3條第1款及同法施行細則第2條第1項分別規定甚明；是該等建造物及附屬設施群，既係早期居住或生活於該地域之人，因應生活上之需要而建造，自與當地之社會活動與風土民情有密切關聯；參諸地方制度法第18條第
4款第㈣目及第19條第4款第㈣目，將文化資產保存（含古蹟指定及歷史建物登錄）列為直轄市及縣（市）之地方自治事項，另前揭古蹟指定及廢止審查辦法第2條第2項與歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第2項，亦授權直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，對於古蹟指定及歷史建築登錄之基準另定補充規定，益見建造物及附屬設施群應否列為古蹟與歷史建築加以保護，實有自其所在區域之觀點加以考量之必要。而原告係臺灣光復後，政府接受各日本製糖公司事業後所成立之公司，在日據時期，臺灣各地製糖工業本即呈現多元發展情形（例如日糖株式會社在臺中市后里區之月眉糖廠、鹽水港製糖株式會社在臺南市新營區之新營糖廠、臺灣製糖株式會社在高雄市橋頭區之橋仔頭糖廠、明治製糖株式會社在臺南市麻豆區之麻豆糖廠等，見本院卷第51、53、60、61頁之文化部文化資產局網頁），故各直轄市及包括被告在內之各縣（市）政府分別針對當地糖廠內之建物，依法定程序指定為古蹟或登錄為歷史建築者，係各自表現出當地獨特之發展歷史及工業景觀。而糖業在花蓮之發展，開始於漢人經營之「糖廍」，日治初期，才由日本人賀田金三郎主持之賀田組經營，後來由鹽水港製糖株式會社合併，並於大正10年（西元1921年）在光復鄉建立「大和工場」，即光復糖廠之前身，有本院卷第77頁之文化資產個案導覽網頁足憑。至原告所有建物中，業經登錄為歷史建築之台糖新營廠區宿舍群，及經指定為古蹟之原鹽水港製糖株式會社總社辦公室，雖亦屬日據時期由鹽水港製糖株式會社營建之建物（見本院卷第53、57頁所附文化資產個案導覽網頁），惟該2建物與①之花蓮糖廠製糖工廠、⑨之花蓮糖廠診所及⑩之花蓮糖廠原料辦公室因使用目的有別，所彰顯之歷史、文化價值自不相同。又台糖新營廠區宿舍群創建於西元1937年，竣工於日本昭和年間，其特色之一為不同時代之建物同處一場域，故與③至⑧之花蓮糖廠廠長、副廠長與員工宿舍，可呈現當時工廠之經營管理方式、廠區職員工之階級、組織與日常生活者，應列為文化資產予以保存之理由，亦有區別；至於原鹽水港製糖株式會社總社辦公室創建於日本明治41年（西元1908年），竣工於日本昭和年間，外觀特徵為仿巴洛克式建築，室內特徵則為傳統日式建築，與②之花蓮糖廠招待所係創建及竣工於日本昭和年間（西元1936年），且為日式木造建築者，其建築風格有顯著差異，故各具不同歷史、文化、藝術價值。申言之，被告將①至⑩之建物指定為古蹟與登錄為歷史建築，所欲保留者乃臺灣製糖產業在花蓮縣之發展歷史及從業人員之居住環境、生活型態等，並非單純製糖工廠之形貌本身，自難僅憑臺灣各地糖廠目前均屬原告所有，及其他地區之糖廠建築與設施有多處業經指定為古蹟或登錄為歷史建築，即認①至⑩之建物不符被指定為古蹟及登錄為歷史建築之要件，是原告此部分主張，並無足取。
⒋原告又主張：被告已於98年9月29日將原告所屬花蓮糖廠位
於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○號之廠區部分，登錄為文化景觀，其中已包括員工宿舍、公差宿舍、員工診所、辦公室等建物及附屬設施，系爭審議會復決定將性質與功能相同之①至⑩建物，指定為古蹟及登錄為歷史建築，違反平等原則與比例原則；且被告將上述建物指定為古蹟及登錄為歷史建築前，未與其進行溝通協商，致其無法對該等建物實施改建、拆除或從事其他使用、收益、處分，甚至必須負擔文化資產保存法第18條第1項所定管理維護義務而增加額外之支出，對其財產權造成不當限制，顯然忽略就該等建物進行保存及維護所生公益與原告財產權私益間之衡平，而違反公益原則云云。惟按94年修正文化資產保存法第3條將文化資產分類為「古蹟、歷史建築、聚落」、「遺址」、「文化景觀」、「傳統藝術」、「民俗及有關文物」、「古物」及「自然地景」，且進一步對各種類別「文化資產」為定義性規範，後續之章節並按類別為對應規範。依前引該條第1款規定，古蹟或歷史建築所保護對象為特定物（動產或不動產）原狀之存續，故與同條第7款規定之文化景觀，係指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境，即在藉由保護人類活動創造之景觀，使該景觀蘊藏之文化意義得以保存，其保護對象除了構成景觀之建物、設施，更包含文化意義（例如紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學價值）者，所欲達成之目的不同。是被告雖將花蓮糖廠部分廠區登錄為文化景觀，惟為保護具有歷史、文化特色之①至⑩建物原貌，另將之指定為古蹟與登錄為歷史建築，俾該等建物得依94年修正文化資產保存法第二章之相關規定，受到妥善之管理與維護，乃為使①至⑩之建物表彰之歷史、文化價值得以保存及延續，所為必要處置，要與平等原則之違反無涉。又被告所為原處分，核屬達成文化資產保存法所定保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化等立法目的之有效方法；至原告基於①至⑩建物之所有權人身分，本得將之拆除或改建之使用、處分等權能，固因原處分而受有限制，且其依94年修正文化資產保存法第18條第1項及第20條第1項等規定，對古蹟尚負有日常保養及定期維修、使用或再利用經營管理、防盜、防災、保險、緊急應變計畫之擬定及其他管理維護之責任，然古蹟及歷史建築所有人之利益如何維護，本非該法授權訂定之古蹟指定及廢止審查辦法與歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法所定指定古蹟與登錄歷史建築時所須審查之要件，前揭法律及授權命令，亦未規定主管機關在作成指定古蹟及登錄歷史建築處分前，必須踐行與所有人溝通協調之程序；然觀諸94年修正文化資產保存法第26條：「（第1項）古蹟、歷史建築及聚落之管理維護、修復及再利用所需經費，主管機關得酌予補助。（第2項）依前項規定接受政府補助之歷史建築，其保存、維護、再利用及管理維護等，準用第20條及第21條之規定。」及第27條：「（第1項）公有及接受政府補助之私有古蹟、歷史建築及聚落，應適度開放大眾參觀。（第2項）依前項規定開放參觀之古蹟、歷史建築及聚落，得酌收費用；其費額，由所有人、使用人或管理人擬訂，報經主管機關核定。公有者，並應依規費法相關規定程序辦理。」等規定，使古蹟與歷史建築所有人因管理維護該等文化資產所支出之費用，得經由主管機關之補助及向參觀民眾收費等方式，獲得一定程度之補償；另同法第28條：「古蹟及其所定著土地所有權移轉前，應事先通知主管機關；其屬私有者，除繼承者外，主管機關有依同樣條件優先購買之權。」之規定，另使古蹟所有人得藉由移轉所有權而處分其建物，故在維護古蹟與歷史建築所彰顯歷史、文化價值之公益同時，已兼顧所有權人權益之衡平，使其因建物被列為文化資產所遭受之不利益降至最低，堪認已選擇對人民權益損害最小之方法，且並無與所欲成之行政目的顯失均衡之情事，自無原告所指違反比例原則及未顧及公私益間之衡平、不當侵害其財產權之可言，是原告稱被告所為原處分與平等原則、比例原則及公益原則均有違背云云，仍難採憑。
⒌綜上，被告依專家委員會審議之結果，將①至③之建物指定
為古蹟，另將④至⑩之建物登錄為歷史建築，於法洵無不合。原告就行政機關所聘之專家委員會基於專業所為之判斷，任意指摘違法，無足採取。
六、綜上所述，被告以原處分將①至③之建物指定為古蹟，另將④至⑩之建物登錄為歷史建築，並無違誤；訴願決定予以維持，核無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經核均與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年3月27日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官徐瑞晃
法官陳姿岑法官鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年3月27日
書記官李建德