裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第436號判決
裁判日期：民國102年07月23日
裁判案由：提供行政資訊
臺北高等行政法院判決
102年度訴字第436號102年7月9日辯論終結原告 李思猛 (兼 李明瑾 、 李鍵聲 及 李靜宜 之選定當事人)被告新竹縣政府稅捐稽徵局代表人 許寧佑 （局長）住同上訴訟代理人 郭朝枝
顏淑芬 詹繡曲 上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服新竹縣政府中華民國
102年1月9日案號：0000000-0號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查本件原告訴之聲明原為：「⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉命被告作成提供竹北市○○段○○○○號土地（從豆子埔段388-7號土地分割出來）之建築附圖及其空地地籍套繪圖之行政處分。」（見本院102年6月23日準備程序筆錄，本院卷第79頁），原告嗣於102年7月9日言詞辯論期日時，變更其訴之聲明為：「⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉請求判命被告應公開並交付其於鈞院101年度簡字第325號撤銷訴訟中，曾經主張並引用之資訊；即被告遽予主張；惟嗣後被告既已查得建築執照及使用執照等相關資料即可作為核課地價稅之依據所指之等相關資料內容為何，以示負責。」然除經被告當庭表示不同意其訴之聲明變更（見本院卷第121頁、第122頁）外，本院亦認其聲明變更有礙本件訴訟之終結，並不適當，另以裁定駁回之，合先敘明。
二、事實概要：坐落竹北市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），於民國（下同）67年至69年間經訴外人仰德建設事業股份有限公司（下稱仰德公司）列為建築基地申請建築，經獲發新竹縣（67）竹鄉建字第124號使用執照及（70）竹鄉建字第3號使用執照（建築執照為69竹鄉建字第020號），嗣原告於97年至99年間取得系爭土地。被告審認系爭土地不符土地稅減免規則第9條規定，而按一般用地稅率課徵地價稅。原告不服，提起行政救濟，經本院101年度簡字第325號判決（下稱本院前判決）駁回原告之訴，並經最高行政法院101年度裁字第1692號裁定（下稱上訴審駁回確定裁定）駁回原告上訴確定在案。嗣原告以101年9月19日及10月25日申請書，主張依據行政程序法第46條第1項及第2項第1款規定，請求被告提供69竹鄉建字第020號建造執照相關卷證中，法定空地之占有人姓名、土地坐落及占有面積等資訊，經被告101年10月29日新縣稅土字第1010036375號函（下稱系爭公函，即原處分）復：「主旨:臺端申請69竹鄉建字第020號建造執照中之相關卷證法定空地占有人姓名、土地坐落及面積等資訊公開一案，復如說明，請查照。說明：……二、臺端對於華興段685地號土地認定為法定空地異議案，業經最高行政法院101年度裁字第1692號裁定『上訴駁回』在案，先予敘明。至臺端提及該執照之『法定空地』之『占有人』等節，對於旨揭執照如有疑義，請向核發執照之主管機關洽詢。
」而否准原告所請。原告不服，提起訴願，經決定不予受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠系爭土地為竹北市○○街○○巷○○○巷道，早於67年間即已
由當時地主於申請建築房屋時，基於通行之必要而自行留設為私設道路，無償供不特定公眾使用，嗣竹北市公所予以指定建築線，自建築基地分割出來，單獨成為現有巷道，並經竹北市公所依法編定為竹北市○○街○○巷，有地籍圖足稽。該巷道兩旁40戶建物基地所有權分屬不同所有人，非原告所有，且該40戶建物土地登記謄本並未記載原所有權人仰德公司曾將系爭土地供該巷道兩旁40戶建物所有人做為法定空地之用，益證系爭土地確屬「無償」供公眾使用之「公共巷道用地」，而非該40戶建物之法定空地。
㈡被告已向核發該建造執照之機關竹北市公所函詢系爭土地是
否屬他人建造房屋應留設之法定空地，該所已本於其專業意見表示「無從查明」，有該所96年7月25日竹市工字第0960016511號函可稽，依財政部80年7月8日臺財稅字第881926
581號函及80年10月28日臺財稅字第831674973號函，被告實無實權、亦無理由越權代主管機關認定，惟被告竟以「查得華興段685地號土地……67年至69年間被列為建築基地申請建築……」等詞，率予認定系爭土地為建造房屋應保留之法定空地；竹北市公所既已表明無從查明，被告又如何嗣後查得其所據以主張之資料？被告既稱其嗣後有查得資料，為何又不願誠實面對原告資訊公開及交付資料之請求，而以「請向核發執照之主管機關查詢」搪塞？㈢依行政訴訟法第163條第1項第1款、第2款規定，當事人
曾於訴訟中引用者，以及他造依法律規定得請求交付或閱覽者，當事人有提出該等文書之義務。又依據內政部訂頒之建築基地法定空地分割辦法第2條規定，建築附圖為申請建造執照須附之法定文件，主管機關應於其上標註土地坐落、基地面積、建築面積、建蔽率及留設法定空地之位置，且規範用語為「應於」而非「得於」，故非屬行政裁量之範疇。是以，土地是否為建造房屋應留設之法定空地，應以建築附圖所標註之位置及辦理空地地籍套繪圖之套繪內容而定，要非被告得恣意另立標準或以臆測方式為之，否則豈有管制可言。故被告既曾於訴訟中主張系爭土地為建築附圖標註之法定空地，即應提出該建築附圖以實其說。被告亦應就「原告請求公開資訊內容是否符合行政訴訟法第8條及第163條」為答辯，而非一昧以原告地價稅案件已經確定為由，意圖混淆是非。
㈣依據本院前判決第8頁第㈣項之記載，以及上訴審駁回確定
裁定，建管單位竹北市公所並未辦理套繪，原告向竹北市公所申請，該所答覆無從查明，若此，被告如何查得系爭土地為法定空地？故原告向被告申請提供系爭土地建築附圖及其空地地籍套繪圖，以達免稅之目的等語。並求為撤銷原處分及訴願決定，並命被告作成提供系爭土地之建築附圖及其空地地籍套繪圖之行政處分。
四、被告答辯略以：㈠按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所
為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」分別為行政程序法第92條第
1項及訴願法第3條第1項所明定。次按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」有最高行政法院62年裁字第41號判例意旨可參。
㈡原告前以系爭土地為「竹北市○○街○○巷」，無償供公眾通
行為由，向被告申請應依土地稅減免規則第9條規定減免地價稅。經被告查得該筆土地重測前為豆子埔段388-7地號土地，於67年至69年間列為建築基地申請建築，此有（67）竹鄉建字第124號使用執照（建造執照為67竹鄉建字第010號）及（70）竹鄉建字第3號使用執照（原69年核發之執照遺失補發；建築執照為69竹鄉建字第020號）可證；上開豆子埔段388-7地號土地之土地登記簿謄本，該筆土地自66年7月起即經多次之分割及合併，388-7地號土地面積從2,353平方公尺變更為目前的410.85平方公尺（即華興段685地號土地之面積），該筆土地目前雖為巷道供公眾通行使用，但仍是上揭建造執照建造房屋所應保留之法定空地，與一般供公眾通行之私人道路有別，依土地稅減免規則第9條及財政部94年10月4日臺財稅字第09404772630號函釋規定，自無免徵地價稅之適用，被告乃核定按一般用地稅率課徵地價稅，原告對99年地價稅不服，循行政救濟程序申請復查、提起訴願，均遭駁回，續提起行政訴訟，遞經本院前判決及上訴審駁回確定裁定駁回原告之訴確定，先予陳明。
㈢依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定及最
高行政法院62年裁字第41號判例意旨，所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生任何法律上之效果，自非行政處分。原告於101年9月19日向被告申請，將自69竹鄉建字第020號建造執照之相關卷證中，查到該建照中「法定空地」之占有人姓名，土地座落及占有面積之確切資訊公開，經被告以系爭公函即原處函復原告，因被告並非核發建造執照之主管機關，乃請其向核發執照之主管機關洽詢。該函之性質，僅被告對於原告申請事項，所為單純的事實敘述或理由說明，並未因此增加原告法律上之義務負擔，非被告機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此為觀念通知，並非行政處分。原告所訴，顯有誤解。至原告於行政訴訟起訴狀中請求自竹北市公所核發之67竹鄉建字第010號建築執照暨建築附圖內，查得應留設「法定空地」位置予以資訊公開並影印交付原告一節，原告前揭申請案中係申請69竹鄉建字第020號建造執照之相關資訊，並未提及67竹鄉建字第010號建築執照，併予敘明。
㈣被告於核定原告前案地價稅時，並未參考系爭土地建築附圖
及空地地籍套繪圖，被告並未保有該等資料。該等資料應係由建管單位竹北市公所保管，惟該所目前是否存有該等資料，被告並不清楚。被告核定原告前案地價稅係參考（67）竹鄉建字第124號及（70）竹鄉建字第3號使用執照，和67年竹鄉建字第010號及69年竹鄉建字第020號建造執照，依其上基地號碼認定法定空地。被告並曾至現場履勘，現場確為巷道等語。並求為駁回原告之訴。
五、本件兩造主要爭點厥為：系爭公函即原處分是否為行政處分？被告以系爭公函即原處分否准原告申請提供資訊，是否適法？
六、本院判斷如下：㈠關於系爭公函即原處分是否為行政處分部分：
⒈按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第
1項定有明文。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第423號解釋至明。是以行政機關之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，並不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。被告主張系爭公函僅係事實敘述，屬觀念通知，非行政處分，附和訴願決定結論，難謂有據，無法憑採。
⒉查原告101年9月19日申請書主旨載明，請求本件被告將69
竹鄉建字第20號建築執照之相關查到所謂「法定空地」之「占有人」姓名、土地座落及占有面積之確切資訊，對申請人（即原告）資訊公開……。（見訴願卷第18頁）其申請真意在請求被告提供相關建照之資訊甚明。而被告系爭公函即原處分雖僅覆稱：「……至臺端提及該執照之『法定空地』之『占有人』等節，對於旨揭執照如有疑義，請向核發執照之主管機關洽詢。」（見訴願卷第22頁）並未針對原告之請求直接予以准否之答覆，然依上述規定與說明，解釋公文書應不拘泥於該公文書所使用之文字；基此，探求被告系爭公函即原處分之真意，並參酌最高行政法院99年度裁字第895號裁定理由意旨，應認系爭公函係就原告申請提供資訊之特定具體公法事件，作成拒絕提供之決定，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，而應認係行政處分。訴願決定以系爭公函即原處分非行政處分，容有未洽，故而本件應進一步就原告請求被告提供特定資訊有無實體理由予以論述。
㈡關於原告請求提供行政資訊部分：
⒈按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指
政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第9條第1項前段規定：
「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。」第10條第1項規定：「向政府機關申請提供政府資訊者，應填具申請書，載明下列事項：一、申請人姓名、出生年月日、國民身分證統一編號及設籍或通訊地址及聯絡電話；申請人為法人或團體者，其名稱、立案證號、事務所或營業所所在地；申請人為外國人、法人或團體者，並應註明其國籍、護照號碼及相關證明文件。二、申請人有法定代理人、代表人者，其姓名、出生年月日及通訊處所。三、申請之政府資訊內容要旨及件數。四、申請政府資訊之用途。五、申請日期。」第11條規定：「申請之方式或要件不備，其能補正者，政府機關應通知申請人於
7日內補正。不能補正或屆期不補正者，得逕行駁回之。」據此，申請人得向政府機關申請提供資訊者，應限於該機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書等媒介物為範圍，如申請提供之資訊尚非該機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書等媒介物者，即與政府資訊公開法第3條規定要件未符，而無從准許。
⒉查原告係請求被告提供坐落新竹縣竹北市○○段○○○○號
土地（從豆子埔段388-7號土地分割出來）之建築附圖及其空地地籍圖（下稱系爭資訊），業經其於準備程序時陳明在卷。然問及何以請求被告提供該等資料（即系爭資訊）？原告答稱：「因有土地稅之爭議，當時有向主管機關竹北市要求提供資料，但竹北市公所答覆說無從查明。」「因建照執照是竹北市公所核發的。」惟再問及原告請求被告之建築附圖及其空地地籍套繪圖，目前是否由被告保管？其另答稱：「不曉得。」被告亦答稱：「目前沒有這些資料（即系爭資訊）。」「前案（原告所指土地地價稅之爭議）地價稅之核定，沒有參考這些資料，只是參考使用執照及建築執照。」（見本院102年6月13日準備程序筆錄）；為進一步探究原告何以認為應向被告請求提供系爭資訊，問原告理由，其答稱：「我是參考前地價稅案件，案號為：鈞院101年度簡字第325號判決及最高行政法院101年度裁字第第1692號裁定之內容，因此才會向被告提出請求。」然請原告指出所據本院前判決及上訴審駁回確定裁定之內容時，經過一番查對，原告卻又稱：「我無法具體說明。」（見本院卷第81頁）據上，足知原告對於系爭資訊所指之建築附圖及其空地地籍套繪圖，是否係由被告職權製作或目前由被告保管中，均無法具體說明；即知，所稱系爭資訊由被告保管中，並無依據，核屬臆測之詞，復經被告否認目前保管系爭資訊在卷，已如上述。則原告向被告申請提供非屬被告於職權範圍內作成或取得之系爭資訊（即不存在之資訊），即未符政府資訊公開法第
3條之規定，為無理由，未能准許。原處分之真意，否准原告本件申請提供系爭資訊，尚無違誤。訴願決定雖以系爭公函即原處分非行政處分為由，予以決定不受理，駁回原告之訴願，理由雖有未洽，結論尚無不合，仍應予以維持。至原告所稱提起本件申請目的就是要地價稅免稅問題，核屬繳納稅賦之爭議，非本件審究範圍，附此敘明。
⒊末查，原告主張其依行政訴訟法第163條第1款、第2款
及行政程序法第46條第1項、第2項，請求被告交付相關資料等語。惟按行政訴訟法第163條第1款規定：「左列各款文書，當事人有提出之義務：該當事人於訴訟程序中曾經引用者。」然查，本件被告並無在本件行政訴訟程序中引用系爭資訊，原告對此容有誤解法令情形，難謂可採。至於行政程序法第第46條第1項規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」第2項規定：「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。」即所謂行政程序法規定之申請閱覽卷宗請求權，乃指特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資訊公開之對象，並非一般大眾，僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬「行政程序中之個案資訊公開」。惟此仍應與上開政府資訊公開法第
3條結合觀察，亦以該行政機關依職權製作或目前保管中之資料者為限，原告既未能指出系爭資訊為被告依職權製作或目前保管中之資料，泛稱被告目前保管系爭資訊，有如上述，難認有據，亦無理由，應併予駁回。
七、從而，本件原處分及訴願決定否准原告所請，理由雖有未洽，惟結論尚無不合，爰予維持。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年7月23日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年7月24日
書記官林俞文