裁判字號：最高行政法院107年判字第487號判決
裁判日期：民國107年08月23日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決
107年度判字第487號再審原告 闕永煌
王維鵬 張聰明 潘正吉 潘文溪 蕭新裕 （即 蕭陳富 等人之被選定當事人）訴訟代理人申哲律師再審被告臺北市政府代表人 柯文哲 再審被告臺北市政府都市發展局代表人 林洲民 共同訴訟代理人 林光彥 律師
吳兆芳 律師上列當事人間都市計畫法事件，再審原告對於中華民國104年11月20日本院104年度判字第680號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、本件的經過：
㈠、再審原告闕永煌、王維鵬、張聰明、潘正吉、潘文溪、蕭新裕（與蕭陳富、 蕭錦樹 、 蕭輝龍 、 蕭淑卿 、 蕭素玉 ，為蕭家勇之被繼承人，並被選定為當事人），與第三人 孫鐵軍 、 周永順 ，分別為臺北市○○區○○段2小段199、204-206、212、244、246、211、241-243、250-252、254、238-240等地號土地（此部分下稱系爭土地），及同小段207、208、247、249等地號土地之所有權人。其等認為上開土地前經規劃為中央研究院機關用地，嗣再審被告臺北市政府民國81年12月14日府工二字第81086893號公告「臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」（下稱81年12月14日公告或系爭都市計畫），以該等土地經中央研究院放棄保留而變更為第三種住宅區，惟應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設，質疑前揭通盤檢討案關於應提供30％土地作公共設施及法定空地應集中留設之內容，使其等遭受損失，推由再審原告闕永煌、王維鵬、蕭新裕向再審被告臺北市政府都市發展局（下稱都發局）陳情，經再審被告都發局以102年8月1日北市都規字第10236121200號函（下稱102年8月1日函）復略以：「……說明：……經查旨揭地號土地係依本府58年8月22日府工二字第44104號公告『擬訂南港內湖兩地區主要計畫案』案內劃定為機關用地，另依本府61年11月18日府工二字第59349號公告『南港區中央研究院附近地區細部計畫與配合修訂主要計畫案』案內指定為中央研究院使用；惟依本府81年12月14日公告臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案，案內提及因中央研究院已同意放棄保留，且為維護市民之權益，並促進土地有效利用，故變更機關用地為第三種住宅區迄今，另查該計畫書內規定旨揭地號土地變更後應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設，先予敘明。依都市計畫法第27條之1第1項規定……故前開本府81年12月14日都市計畫案內針對旨揭土地規定，於未來建築開發時，應先提供30％之基地範圍土地供作公共設施用地使用，另按本市土地使用分區管制自治條例第10條規定，第三種住宅區建蔽率為45％，故該基地範圍尚須留設55％基地面積作為法定空地，且按該計畫書內規定法定空地亦應配合集中留設，爰此規定與都市計畫旨意並未不符。」等語。復質疑同樣於58年被劃定為機關用地之同小段196地號等6筆土地於
64、65年間時興建房屋，未受相同限制，疑有差別待遇而再次陳情，經再審被告都發局以102年9月5日北市都規字第10237006800號函（下稱102年9月5日函）復，除重申102年8月1日函內容外，該函說明四並載以：「另依本市建築管理工程處102年8月22日北市都建字第10282128100號函示有關本市○○區○○段○○段196、199、212、235、236、237號等6筆土地，199（部分）、196地號等2筆土地領有66（港）建字第0076號建造執照，212地號（部分）土地領有54營（縣港）建字第0692號營造執照，235、236、237地號等3筆土地領有65（港）建字第0052號建造執照，前開執照核發當時土地使用分區係屬住宅區」等語。仍然不服為第3次陳情，經再審被告都發局以102年10月7日北市都規字第10237996100號函（下稱102年10月7日函）復，除重申該局102年8月1日、102年9月5日函內容外，該函說明四並載以：「另依本市都市更新條例（應係本市都市更新自治條例之誤植）第12條規定（略以）：更新單元街廓內面積需達2000平方公尺以上，但小於2000平方公尺以下，500平方公尺以上，得敘明理由，提經審議會審議通過。故本案基地提供30％土地供公共設施使用後，仍可申請辦理都市更新程序」等語。
㈡、關於不服再審被告都發局102年8月1日函、102年9月5日函、102年10月7日函的訴願部分，經臺北市政府以103年1月14日府訴二字第10309010100號訴願決定不受理；關於不服再審被告臺北市政府之81年12月14日公告的訴願部分，經內政部以103年2月27日台內訴字第1030072466號訴願決定不受理。
再審原告與孫鐵軍、周永順復不服提起行政訴訟，臺北高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第424號判決（下稱原審判決）駁回後，再審原告上訴，經本院104年度判字第680號判決（下稱原確定判決）上訴駁回確定。嗣再審原告以原確定判決所引司法院釋字第156號解釋，有補充解釋必要，聲請司法院大法官解釋，經司法院於105年12月9日作成司法院釋字第742號解釋後，本於行政訴訟法第273條第2項事由，對原確定判決提起本件再審之訴。
二、再審原告起訴主張：
㈠、系爭土地原為住宅區，58年8月22日經再審被告臺北市政府公告之「擬定南港內湖兩地區主要計畫案」劃定為機關用地，61年指定為中央研究院使用。因中央研究院同意放棄保留，再審被告臺北市政府以81年12月14日公告，將系爭土地由機關用地回復為第三種住宅區，卻增加「應提供30％土地作公共設施（公園用地），同時法定空地應配合集中留設」之使用限制，直接限制再審原告權益、增加負擔，已違反法律保留及平等原則，違法侵害權利。原確定判決適用之司法院釋字第156號解釋，經105年12月9日司法院釋字第742號解釋予以補充，認為都市計畫通盤檢討仍可能具行政處分性質，不得僅憑通盤檢討之外觀，即稱屬法規命令，應實質判斷都市計畫通盤檢討是否直接限制特定人之權益或增加負擔，倘具此性質，應許就該部分提起行政爭訟，再審原告於解釋公布後30日內，提起再審之訴，於法有據。
㈡、依司法院釋字第742號解釋，都市計畫通盤檢討仍可能具行政處分性質，不得僅憑通盤檢討之外觀，即稱屬法規命令，應實質判斷都市計畫通盤檢討是否直接限制特定人之權益或增加負擔，倘具此性質，應許就該部分提起行政爭訟。系爭都市計畫直接限制系爭土地所有權人即再審原告之權益，增加應提供一定比例土地作公共設施使用之負擔，係對一定區域內之特定人所為，直接對特定人權利義務發生得喪變更，依該解釋意旨屬行政處分，該計畫關於要求提供一定比例土地、法定空地集中留設之屬負擔性質之附款，再審原告就該部分單獨爭訟，於法無不合，原審未實質審究，不符行政訴訟法第4條規定，有判決不適用法規之違背法令。退步言，無論都市計畫之定性如何，亦得許人民對之提起行政爭訟。
㈢、再審被告臺北市政府81年12月14日公告既屬行政處分，未依行政程序法第96條規定踐行救濟教示，該處分迄未依法送達，無從起算救濟之不變期間，再審原告於102年10月17日訴願，依同法第98條第3項規定，非法所不許，不能認為再審原告之訴願已逾法定期間。退步言，為貫徹司法院釋字第742號解釋所揭訴訟權保障之意旨，應更行起算不變期間，方不致使該解釋淪為具文。原審判決認為訴願逾法定期間，即於法有違。退萬步言，再審原告王維鵬於原審曾指摘再審被告臺北市政府81年12月14日公告未經合法送達，原審未闡明該事實上法律關係，協助再審原告選擇正確訴訟類型，有違反闡明義務之重大程序瑕疵，具適用法規不當之違背法令事由。
㈣、依系爭都市計畫公告時之都市計畫法，並無得要求土地權利人提供一定比例土地之基礎，此涉及人民財產權，卻欠缺法律或法律授權之法規命令為依據，自屬違法之行政處分，雖91年12月11日增訂都市計畫法第27條之1規定、都市計畫工業區檢討變更審議規範，然以立法時點形式觀之，不足滌除都市計畫之違法狀態，無從治癒處分之瑕疵，瑕疵也不會僅憑都市計畫委員會之審議而治癒。系爭土地於劃定為機關用地前，本為住宅區，嗣將機關用地回復為住宅區，卻引都市計畫法第27條之1規定，要求土地權利人提供一定面積土地作為公共設施，不符該條文立法目的，亦背離合義務裁量之要求而裁量濫用，將徵收質變為捐贈、提供，架空徵收補償制度。另法定空地集中留設部分，無足以支持之依據，亦難認與法律保留原則無違。原審未審究合法性問題，有判決理由不備及適用法令不當之違背法令。況系爭土地周邊有諸多公園，除命法定空地集中留設外，並應提供30％之土地，對於都市計畫所欲達到供公眾休憩使用之目的而言，已屬過度侵害，違反比例原則且裁量濫用，原審未詳查，有適用法規不當之違誤。本件並非起訴不合法，則再審原告合併請求之國家賠償，非失所附麗，應為實體審查等語，求為判決：⑴原確定判決廢棄；⑵訴願決定及原處分均撤銷；⑶再審被告應給付再審原告如行政再審之訴狀附表（即本院卷第30頁）所示之金額；⑷再審及前審訴訟費用均由再審被告負擔。
三、再審被告則以：
㈠、系爭都市計畫屬法規命令，並非行政處分。依司法院釋字第742號解釋意旨，都市計畫定期通盤檢討所作必要之變更，原則上屬法規性質，除非其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，該部分方具行政處分性質，其餘部分仍屬法規性質。原確定判決已就本件個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更性質，具體認定系爭都市計畫並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，非屬行政處分，並不是僅因系爭都市計畫為通盤檢討案而認定非行政處分，乃係個案審查、具體認定之結果，符合司法院釋字第742號解釋意旨，本件再審之訴並不合法。至司法院大法官所提意見書，僅係個人法律見解，並無拘束力。
㈡、系爭都市計畫係依都市計畫法第26條所擬定之主要計畫通盤檢討案，經內政部81年11月25日臺內營字第806125號函核定後，於81年12月14日公告實施，案名為「台北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案」，計畫範圍為全市，變更計畫項目涵蓋臺北市中山區、北投區、士林區、文山區、南港區、中山區等6個項目，係針對全臺北市各地區公共設施保留地進行通盤檢討，非僅針對系爭土地，並非就一定區域內特定人或可得確定多數人所為，無由依一般性特徵確定相對人，性質屬法規命令，規範效力係反覆性，非一次性，而非行政處分。系爭都市計畫變更系爭土地為第三種住宅區，並規定應提供30％土地作公共設施（公園用地），且法定空地應配合集中留設，未特定應由系爭土地何所有權人為之，亦未明定應由系爭土地所有土地所有權人為之，係通盤考量臺北市已公告之公共設施保留地，所為通盤性檢討結果之一部分。系爭都市計畫係81年12月14日公告實施、00年00月00日生效，而行政程序法係88年2月3日公布、90年1月1日施行，本件並不適用行政程序法，再審原告對於系爭都市計畫違反行政程序法相關規定之指摘，自屬無據。且縱認屬行政處分，性質為一般處分，處分效力之發生時間應依行政程序法第110條第2項規定，再審原告遲至102年10月17日始提起訴願，已逾法定救濟期間，原審判決及原確定判決以罹於法定期間而駁回，亦屬適法，本件再審之訴仍應駁回。
㈢、系爭都市計畫及其對系爭土地所為之規範，係經法律授權，未違反法律保留原則、比例原則，係依都市計畫法第6條、第26條、第42條第1項及第43條規定，就計畫區域範圍內之公共設施保留地為通盤檢討，對系爭土地規定應提供30％土地、法定空地應集中留設，係基於上開都市計畫法之授權，所為通盤檢討結果之一部，以達維護市民之權益、促進土地有效利用之行政目的，符合適當性原則、比例原則。縱認系爭都市計畫對系爭土地之規範為行政處分，亦為處分之主要內容，並非對主要內容限制之附款，且係經由不同屬性代表組成獨立專家委員會進行多次研議、審查及審議，始作成判斷，都市計畫委員會所為之決定屬判斷餘地範圍，應予尊重。又系爭都市計畫屬法規命令，再審原告提起本件撤銷訴訟既經駁回，其依行政訴訟法第7條規定附帶請求國家賠償之訴，已失所附麗，況本件不符合國家賠償要件，再審原告亦未證明是否符合損害賠償要件及應賠償金額之計算方式，亦應駁回。
四、本院查：
㈠、有關再審被告都發局102年8月1日函、102年9月5日函、102年10月7日函之爭議：
⑴、按提起再審之訴，應依行政訴訟法第277條第1項第4款之規
定表明再審理由，此為必須具備之程式。所謂表明再審理由，必須指明確定判決有如何合於再審事由之具體情事，始為相當。
⑵、再審原告因對再審被告都發局102年8月1日函、102年9月5日
函、102年10月7日函不服，循序提起行政訴訟，此部分經原審法院判決駁回、本院原確定判決駁回上訴確定。再審原告雖表示對原確定判決提起再審，惟其就此部分之爭議，未見表明再審理由，此部分再審之訴，自於法不合，應予駁回。
㈡、有關再審被告臺北市政府81年12月14日公告關於應提供30％土地、法定空地應集中留設之爭議：
⑴、行政訴訟法第273條第2項規定：「確定終局判決所適用之法
律或命令，經司法院大法官依當事人之聲請解釋為牴觸憲法者，其聲請人亦得提起再審之訴。」第276條第1項、第3項規定：「再審之訴應於30日之不變期間內提起。」、「依第273條第2項提起再審之訴者，第1項期間自解釋公布當日起算。」查105年12月9日公布之司法院釋字第742號解釋，係再審原告據原確定判決向司法院聲請作成，依前揭規定，其於105年12月29日對原確定判決提起本件再審之訴，未逾得提起再審之法定不變期間，先予敘明。又再審之訴的審理，理論上包含原確定判決應否廢棄，及若准許再審而廢棄原確定判決時，就本案為審理裁判二個階段。再審之訴無再審理由，固然應以判決駁回，惟再審之訴雖有理由，但尚不足以變更原判決之判斷，即認原確定判決為正當者，仍應以再審之訴為無理由，判決駁回再審之訴，行政訴訟法第280條即規定：「再審之訴雖有再審理由，行政法院如認原判決為正當者，應以判決駁回之。」
⑵、本件再審被告臺北市政府81年12月14日公告時之都市計畫法
第26條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每5年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」第27條規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。為避免重大災害之發生時。為適應國防或經濟發展之需要時。為配合中央或省（市）興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，上級政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時並得逕為變更。」可知，都市計畫經發布實施後，並非不得變更，除應依據發展情況並參考人民建議定期通盤檢討作必要之變更外，如遇有重大事變、災害，或為適應國防、經濟發展需要，或為配合興建重大設施，尚應視實際情況迅行變更。
⑶、再者，司法院釋字第156號解釋意旨：「主管機關變更都市
計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」且於理由書附論：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」闡明都市計畫之個別變更具行政處分性質，而依都市計畫法第26條規定辦理定期通盤檢討，所作必要之變更，則不具處分性質。惟都市計畫並未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容，致定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，所得修正之範圍及內容甚廣，所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即不能一概而論。故司法院釋字第742號解釋：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」雖稱補充釋字第156號解釋，但關於定期通盤檢討變更之具體項目，如有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，應許提起行政爭訟部分，實際上係變更釋字第156號解釋。準此，行政法院就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，如該個別具體項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具行政處分之性質，應許其就該部分提起行政訴訟以資救濟。
⑷、本件再審原告不服再審被告臺北市政府81年12月14日公告關
於應提供30％土地、法定空地應配合集中留設之內容，於102年10月17日提起訴願，經訴願決定不受理後，提起本件行政訴訟。原審法院認為上開公告並非行政處分，且該公告係81年12月15日發布實施，再審原告提起訴願，已逾得提起訴願之法定期間，而認此部分之訴不合法，連同再審原告所提一般給付之訴無理由，併以判決駁回，再審原告不服上訴，亦經本院原確定判決以依據司法院釋字第156號解釋及其理由書意旨，都市計畫之擬定機關依都市計畫法第26條規定對主要計畫為5年定期通盤檢討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，並非行政處分，上開公告既係依都市計畫法第26條規定，就臺北市公共設施保留地進行通盤檢討所辦理之都市計畫定期通盤檢討變更，自非行政處分，不得對之提起撤銷訴訟且訴願逾期，原審判決駁回再審原告之訴，並無違誤為由，駁回再審原告此部分之上訴。查本件81年12月14日公告係再審被告臺北市政府辦理轄區公共設施保留地通盤檢討，經檢討結果，對部分計畫予以變更，上開公告中編號5位置○○○區○○段○○段○○○○○○○○號等土地」，備註欄：「⒈部分變更。⒉將北半部機關用地變更為第三住宅區，惟應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設」中，關於應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設部分（下稱系爭具體項目），直接限制該區域內可得確定多數人之權益或增加負擔，具行政處分性質，原確定判決依司法院釋字第156號解釋，僅以形式上究為都市計畫之個案變更或通盤檢討變更，據以判斷其是否具有行政處分性質及得否對之提起行政爭訟之見解，因與憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨有違，則再審原告依行政訴訟法第273條第2項規定，對原確定判決提起再審，為有再審理由。
⑸、本件再審之訴雖有上開所述之再審理由，但原確定判決認定
再審原告提起訴願已逾得提起訴願之法定期間，原審判決駁回再審原告在原審之訴並無違誤，而判決上訴駁回之結論，仍為正當：
①、88年2月3日公布，90年1月1日施行之行政程序法第100條規
定：「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」第110條第1項、第2項規定：「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。（第2項）一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」係基於行政處分之生效且涉及法定救濟期間之起算，所為有關應受通知人、通知方式，並符實際之規定，乃行政處分發生效力之過程所必需，亦為相對人及利害關係人主張或維護其法律上利益所必要，屬當然之理，於施行前得以法理而適用之。
②、本件再審被告臺北市政府依據內政部76年11月10日台內營字
第550019號函示，專案辦理轄區內各種公共設施保留地存廢之檢討，經檢討結果，變更計畫共有6位置，並以81年12月14日公告之，有該公告及臺北市都市計畫說明書附卷為憑，足見該公告係針對可得確定多數人之土地為之，如有限制該可得確定多數人之權益或增加負擔者，則屬一般處分之性質，系爭具體項目既為81年12月14日公告內容之一部分，自屬一般處分。不服該公告之具處分性質者，提起行政救濟期間應自公告生效日即81年12月15日起算，再審原告主張救濟期間應自司法院釋字第742號解釋公布更行起算，尚不足採。
本件再審原告係於102年10月17日提起訴願，為原審確定之事實，明顯逾法定得提訴願之救濟期間，再審原告提起之本件行政訴訟，於法未合。是以，原確定判決駁回再審原告之上訴，結論即無不合，該上訴駁回之結論既屬正當，本件再審原告之訴，仍為無理由，應予駁回。
五、結論，本件再審之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年8月23日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官姜素娥法官鄭忠仁法官沈應南法官蘇嫊娟以上正本證明與原本無異中華民國107年8月23日
書記官莊子誼