裁判字號：臺中高等行政法院97年訴字第312號判決
裁判日期：民國97年11月27日
裁判案由：殯葬管理條例
臺中高等行政法院判決
97年度訴字第312號原告甲○○被告臺中縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○訴訟代理人丁○○上列當事人間因殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國97年7月1日台內訴字第0970026368號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經申請核准，擅自將所有台中縣○○鄉○○○段○○○○號一般農業區農牧用地之土地（以下簡稱系爭土地），違規供人開挖整地、設置墳墓，經台中縣新社鄉公所於民國（下同）94年4月29日以新鄉民字第0940004747號函向被告查報，嗣經台中縣新社鄉公所查證以94年6月3日新鄉民字第0940005750號函及94年6月21日新鄉民字第094006741號函報被告，系爭土地上91年以前施作之墳墓約73座，91年7月17日以後施作之墳墓4座。嗣94年7月7日被告派員赴現場會勘，認定系爭土地上有77座墳墓，乃依殯葬管理條例第22條第1項、第56條及內政部91年9月3日台內民字第0910006023號函等規定，以94年9月15日府民宗字第0940252153號函處原告新台幣（下同）10萬元罰鍰，並應立即停止一切非法開挖整地、使用行為，且於文到1年內依殯葬管理條例規定遷葬，恢復原狀。原告不服，提起訴願。經內政部以95年7月7日台內訴字第0950074400號訴願決定，撤銷原處分，責由被告究明事實及據以處罰之法令依據後，於2個月內另為適法之處理。被告旋據以認定原告未經申請核准設置殯葬設施，供人營葬屍體，已違反殯葬管理條例第7條規定，乃依同條例第55條規定，以95年8月8日府民宗字第0950217599號裁處書通知原告：「一、應立即停止一切開發、興建、營運或販售墓基，拒不從者，除強制拆除或恢復原狀外，並處新台幣60萬元以上3百萬元以下罰鍰。二、應於96年2月8日前依殯葬管理條例規定改善將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善，將處新台幣30萬元以上1百萬元以下罰鍰。」原告對之不服，提起訴願。案經內政部以95年11月7日台內訴字第0950155864號訴願決定：訴願駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，案經本院履勘現場，並囑東勢地政事務所測量系爭土地邊界，認系爭土地上共有墳墓24座，則被告於95年8月8日作成系爭處分時，遽認原告違規供人設置墳墓77座，有認定事實錯誤之違法，乃以96年11月21日95年度訴字第00769號判決：「訴願決定及原處分關於命原告應於96年2月8日前依殯葬管理條例規定改善，將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續部分均撤銷銷。原告其餘之訴駁回。」被告旋據以96年12月11日府民宗字第0960345283號函附同文號裁處書通知原告：「應於97年3月20日前依殯葬管理條例規定改善將台中縣○○鄉○○○段○○○○號土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善，將處新台幣30萬元以上1百萬元以下罰鍰。」原告對之不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：被告所指違規土地違葬墳墓共計24座，而全部坐落於土地範圍內者計14座，然其中12座係於墳墓設置管理條例期間建造，僅2座係於殯葬管理條例實施後建造；另有部分坐落於土地範圍內者計10座，其中9座係於墳墓設置管理條例期間建造，僅1座係於殯葬管理條例實施後建造，此為被告所認定之事實，故依「法律不溯既往」之原則，被告所指坐落原告所有系爭土地內於墳墓設置管理條例期間建造之21座墳墓，既在殯葬管理條例公布施行前建造，自不能以行為後公布之法令為處罰依據，被告對此21座墳墓依違反殯葬管理條例第7條規定處罰原告，顯有違反「法律不溯既往」之原則。訴願機關內政部雖以原告行為時墳墓設置管理條例第14條、第26條就此違規情況亦有明文規定為理由，駁回原告之訴願，惟查舊法墳墓設置管理條例第14條與新法殯葬管理條例第7條規定內容並不相同，而墳墓設置管理條例第26條之罰則與殯葬管理條例第55條之罰則輕重更是相差甚大，訴願機關以新法殯葬管理條例處罰原告在舊法墳墓設置管理條例之行為，當然違反「法律不溯既往」之原則。又原告於91年7月17日殯葬管理條例公布施行後，原告即未允許他人或自行在所有坐落系爭土地內開發、興建、營運或販售墓基，原告為防止他人在系爭土地內濫葬，甚且出資將系爭土地以圍籬封鎖，並於圍籬上噴寫「私人土地不可做墓」。
至於91年7月17日殯葬管理條例實施以後，系爭土地又施作3座墳墓，係因系爭土地位於台中示範公墓旁，系爭土地與示範公墓又無明顯界址，喪家於原告以圍籬封鎖前，未經原告同意即擅自在系爭土地上施作墳墓，故91年7月17日以後系爭土地內所施作之3座墳墓與原告無關，被告認定原告在系爭土地違葬墳墓24座，認定事實已有違誤。再者，行政罰係以處罰行為人為原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外，本案91年7月17日以後對系爭土地內所施作之3座墳墓，係喪家未經原告同意擅自施作，原告因無公權力，原告亦無法查知墳墓所有人，乃具函向被告提出檢舉，請被告執行公權力，查明實際上違規濫葬之人或墳墓所有人，命其遷葬恢復原狀或科處罰鍰，未料被告不思此途，亦未舉證證明原告係「殯葬設施經營業」，僅以原告為系爭土地所有權人，即遽以對原告裁處罰鍰，未依法處罰行為人，實難令人折服。末者，殯葬管理條例第7條係規定未經申請核准「設置殯葬設施供人營葬屍體」為其構成要件，原告從未允許他人或自行在所有坐落系爭土地內開發、興建、營運或販售墓基，原告並未「設置殯葬設施」，更未「供人營葬屍體」，非殯葬管理條例第55條所處罰之「殯葬設施經營業」，被告援引殯葬管理條例第7條為處罰依據，亦屬違法。被告對事實之認定及法令之適用有所違誤，所為處分自屬違法等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告未經核准設置長期提供其位於台中縣○○鄉○○○段
○○○○號之私有土地與眾多不特定人建造墳墓埋葬屍體，為其已承認之不爭事實，期間橫跨墳墓設置管理條例施行日期至目前殯葬管理條例公布施行，其行為嚴重違反墳墓設置管理條例第6條暨殯葬管理條例第7條規定，雖法律有所更迭，但原告違法行為具同一性，應依墳墓設置管理條例第27條規定或殯葬管理條例第55條規定處罰之，參照法務部95年7月28日法律字第0950024532號函釋意旨，原告違法行為並無其所辯稱「法律不溯既往」之適用，應先敘明。
㈡參照內政部96年7月16日台內民字第0960109682號函釋意
旨，原告所辯稱之違規土地違葬墳墓共計24座，而全部坐落於土地範圍內者計14座，然其中有12座係於「墳墓設置管理條例」期間建造，僅2座係於殯葬管理條例實施後建造，是依法律不溯既往之原則，原告所有系爭土地內於墳墓設置管理條例期間建造之21座墳墓，自不能以行為後公布之法令為處罰依據云云，均屬違反法令函釋，應依殯葬管理條例第55條規定裁處之。
㈢有關原告辯稱於91年7月17日殯葬管理條例公布施行後，
即未允許他人或自行在所有坐○○○鄉○○○段○○○○號土地內違反殯葬管條例行為乙節，惟觀諸鈞院96年11月21日95年度訴字第00769號判決理由（四、駁回部分）內容，鈞院認定原告在殯葬管理條例公布施行後，仍有提供系爭土地供人設置墳墓之行為；另原告原主張其系爭土地內之墳墓皆係殯葬管理條例公布施行前所建造所云，則經鈞院認定不足採信。
㈣本案依前揭法規解釋，原告長期提供私有土地與眾多不特
定人建造墳墓埋葬屍體之同一行為，無論在墳墓設置管理條例或殯葬管理條例施行期間均屬違反行政法上之義務行為，惟違反墳墓設置管理條例第6條規定之罰則，依同條例第27條規定處3年以下有期徒刑，得併科10萬元以下罰金；而違反殯葬管理條例第7條規定之罰則，為同條例第55條規定經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。被告依從新從輕原則，責成原告於97年3月20日前依殯葬管理條例規定改善將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，屆期如未改善，將處30萬元以上100萬元以下罰鍰，所作行政處分，依法應無不合。
㈤原告辯稱其所有土地上之墳墓均係殯葬管理條例公布施行
前建造，依其取得本案所有土地時程計算，此舉承認其違反墳墓設置管理條例之事實，已無庸置疑；再者，原告辯稱殯葬管理條例施行後其所有土地上所建造之墳墓係喪家未經其同意即擅自在系爭土地內所施作，與其於94年7月7日會勘紀錄所註載詳知墳墓狀況之內容不符，原告前後說法不一，並對被告制止其再作為之行政處分有所疑義，實有違常理，應依台中縣新社鄉公所現勘狀況作為採證依據；惟綜上所述，原告長期提供私有土地與眾多不特定人建造墳墓埋葬屍體之行為並無疑義。
㈥被告對本案所為之處分是為維護土地應依分區使用，避免
濫墾、濫葬造成水土保持之破壞，進而影響生態環境並危及民眾生命財產安全，並依法以合理期限要求原告改善並恢復原狀，如拒不從者再裁處罰鍰，無奈原告對被告行政處分置之不理，一再藉由訴願程序拖延期限，對其違法行為毫無悔改之意；被告前以1年期限要求改善並恢復土地原狀，至95年9月15日屆滿，復重新處分再以6個月合理期限予原告改善並恢復原狀，至96年2月8日屆滿，今又予以3個月期限改善，前後改善期程至今已近3年，原告再無理由拖延。
㈦聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為系爭土地內所非法設置24座墳墓，究應依行為時之「墳墓設置管理條例」或裁處時之「殯葬管理條例」處罰？受處罰之對象為行為人或土地所有權人？經查：
㈠按「設置公墓，應備具左列文件報請直轄市、縣（市）主
管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關設置者，應報請中央主管機關備查：一、設置地點位置圖。二、設置範圍之地籍圖。三、配置圖說。四、經費、概算。五、管理辦法及收費標準。六、無妨礙區域計畫、都市計畫證明書。七、土地權利證明或使用同意書及地籍謄本。」、「設置墳墓違反本條例之規定者，應由當地主管機關會同有關機關制止之。其已埋葬之墳墓，除得令其補辦手續者外，應限期於三個月內遷葬；逾期未遷葬者，處三千元以上一萬元以下之罰鍰。前項未遷葬之墳墓，由直轄市、縣（市）主管機關代為遷葬於公墓內，其遷葬費用向墓地經營人、營葬者或墓主徵收之。」、「意圖營利，違反第六條規定擅自設置公墓者，處三年以下有期徒刑，得併科十萬元以下罰金。法人之負責人、法人或自然人之代理人，受僱人或其他從業人員因執行業務犯前項之罪者，除處罰其行為人外，對該法人或自然人科以前項之罰金。」、「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。二、地點範圍之地籍謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。五、管理方式及收費標準。六、經營者之證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書及土地登記謄本。第一項殯葬設施土地跨越直轄市、縣（市）行政區域者，應向該殯葬設施土地面積最大之直轄市、縣（市）主管機關申請核准，受理機關並應通知其他相關之直轄市、縣（市）主管機關會同審查。私立殯葬設施經核准設置、擴充、增建及改建者，除有特殊情形報經主管機關延長者外，應於核准之日起一年內施工，逾期未施工者，廢止其核准，私立公墓應於開工後5年內完工。前項延長期限最長以6個月為限。」、「殯葬設施經營業違反第7條第1項或第31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。未經核准，擅自使用移動式火化設施經營火化業務，或火化地點未符第21條第1項規定者，亦同。前項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴大、增建或改建者；無設置者，處罰販售者。發現有第1項之情形，應令其停止開發、興建、營運或販售墓基及骨灰（骸）存放單位，拒不從者，除強制拆除或恢復原狀外，並處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰。」為墳墓設置管理條例（91年7月17日已廢止）第6條、第26條、第27條、殯葬管理條例（中華民國91年7月17七日總統華總一義字第09100139490號令制定公布全文76條、中華民國91年7月29日行政院院臺內字第0910038417號令發布第1～
20、22～31、34～36、55～60、69～73、75、76條自91年7月19日施行；其餘條文定於92年7月1日施行。中華民96年7月4日總統華總一義字第09600085751號令修正公布第9條條文）第7條、第55條所規定。
㈡本件原告未經申請核准，擅自將所有台中縣○○鄉○○○
段○○○○號一般農業區農牧用地之土地，違規供人開挖整地、設置墳墓，經台中縣新社鄉公所以94年4月29日新鄉民字第0940004747號函向被告查報，嗣經台中縣新社鄉公所查證以94年6月3日新鄉民字第0940005750號函及94年6月21日新鄉民字第094006741號函報被告，系爭土地上91年以前施作之墳墓約73座，91年7月17日以後施作之墳墓4座。嗣94年7月7日被告派員赴現場會勘，認定系爭土地上有77座墳墓，乃依殯葬管理條例第22條第1項、第56條及內政部91年9月3日台內民字第0910006023號函等規定，以94年9月15日府民宗字第0940252153號函處原告10萬元罰鍰，並應立即停止一切非法開挖整地、使用行為，且於文到1年內依殯葬管理條例規定遷葬，恢復原狀。原告不服，提起訴願。案經內政部以95年7月7日台內訴字第095007
4400號訴願決定，撤銷原處分，責由被告究明事實及據以處罰之法令依據後，於2個月內另為適法之處理。被告旋據以認定原告未經申請核准設置殯葬設施，供人營葬屍體，已違反殯葬管理條例第7條規定，乃依同條例第55條規定，以95年8月8日府民宗字第0950217599號裁處書通知原告：「一、應立即停止一切開發、興建、營運或販售墓基，拒不從者，除強制拆除或恢復原狀外，並處新臺幣60萬元以上3百萬元以下罰鍰。二、應於96年2月8日前依殯葬管理條例規定改善將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善，將處新臺幣30萬元以上1百萬元以下罰鍰。」原告對之不服，提起訴願。案經內政部以95年11月7日台內訴字第0950155864號訴願決定：訴願駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，案經本院履勘現場，並囑東勢地政事務所測量系爭土地邊界，認系爭土地上共有墳墓24座，被告於95年8月8日作成系爭處分時，遽認原告違規供人設置墳墓77座，有認定事實錯誤之違法，乃以96年11月21日95年度訴字第00769號判決：「訴願決定及原處分關於命原告應於96年2月8日前依殯葬管理條例規定改善，將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」被告旋據以96年12月11日府民宗字第0960345283號函附同文號裁處書通知原告：「應於97年3月20日前依殯葬管理條例規定改善將臺中縣○○鄉○○○段○○○○號土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善，將處新臺幣30萬元以上1百萬元以下罰鍰。
」等情，為兩造所不爭執，並有台中縣新社鄉公所以94年4月29日新鄉民字第0940004747號函、94年6月3日新鄉民字第0940005750號函、94年6月21日新鄉民字第094006741號函、被告94年9月15日府民宗字第0940252153號函、內政部95年7月7日台內訴字第0950074400號訴願決定書、被告95年8月8日府民宗字第0950217599號裁處書、內政部以95年11月7日台內訴字第0950155864號訴願決定書、本院95年度訴字第00769號判決書、被告96年12月11日府民宗字第0960345283號裁處書等件影本在卷可稽。㈢本件曾經本院履勘現場，並囑東勢地政事務所測量系爭土
地邊界（見本院95年度訴字第769號殯葬管理條例事件卷第126頁至第134頁勘驗筆錄、照片、第186頁至第188頁土地複丈成果圖），認系爭土地上共有違規墳墓24座，有本院95年度訴字第00769號判決影本附卷可稽，原告雖主張系爭土地上之墳墓係在殯葬管理條例公布施行前所建造，然查行為時墳墓設置管理條例第14條、第26條就此違規情況均有明文規定，且其違規狀態仍繼續存在，原告自負有狀態責任，被告依殯葬管理條例第7條、第55條規定，以96年12月11日府民宗字第0960345283號函附同文號裁處書通知原告：「應於97年3月20日前依殯葬管理條例規定改善將臺中縣○○鄉○○○段○○○○號土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善，將處新臺幣30萬元以上1百萬元以下罰鍰。」揆諸首揭規定，原處分並違誤。
㈣又原告長期提供私有土地與眾多不特定人建造墳墓埋葬屍
體之同一行為，無論在墳墓設置管理條例或殯葬管理條例施行期間均屬違反行政法上之義務行為，違反墳墓設置管理條例第6條規定之罰則，依同條例第27條規定處3年以下有期徒刑，得併科10萬元以下罰金；而違反殯葬管理條例第7條規定之罰則，為同條例第55條規定經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。被告依從新從輕原則，令原告於97年3月20日前依殯葬管理條例規定改善將違規土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，屆期如未改善，將處新臺幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，所為處分，並無違法。
㈤至原告主張於91年7月17日殯葬管理條例公布施行後，即
未允許他人或自行在所有坐○○○鄉○○○段○○○○號土地內違反殯葬管條例行為，系爭土地內之墳墓皆係殯葬管理條例公布施行前所建造乙節，惟原告在殯葬管理條例公布施行後，仍有提供系爭土地供人設置墳墓之行為，且非原告均在墳墓設置管理條例時所建造，已為本院96年11月21日95年度訴字第00769號判決所認定（見本院卷第32頁至第39頁該判決影本）。原告早於68年2月間即已取得系爭土地（見本院95年度訴字第769號卷第250頁土地登記謄本），依其取得本案系爭土地時程計算，已足證原告有違反墳墓設置管理條例之事實；再原告所稱殯葬管理條例施行後其所有土地上所建造之墳墓係喪家未經其同意即擅自在系爭土地內所施作，與其於94年7月7日會勘紀錄所註載詳知墳墓狀況之內容及94年4月8日會勘時所為表示意見不符（見本院95年度訴字第769號卷第222頁），原告前後說法不一，原告長期提供私有土地與眾多不特定人建造墳墓埋葬屍體之行為並無疑義，被告對土地所有人之原告為裁罰，並無不合，原告此部分主張並無可採。
五、綜上所述，原告主張均無足採，本件被告，以96年12月11日府民宗字第0960345283號函附裁處書：原告應於97年3月20日前依殯葬管理條例規定改善將台中縣○○鄉○○○段○○○○號土地上墳墓遷葬恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善，將處新台幣30萬元以上1百萬元以下罰鍰之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其於之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年11月27日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官林金本法官莊金昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年11月27日
書記官林昱妏