裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第245號判決
裁判日期：民國97年07月08日
裁判案由：優惠存款
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第245號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○
Ａ○被告高雄市政府教育局代表人Ｂ○○局長訴訟代理人Ｃ○○上列當事人間優惠存款事件，原告不服高雄市政府中華民國97年1月14日高市府法一字第0970002479號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件被告代表人原為 鄭英耀 局長，嗣於本院審理中變更為郭金池代理局長，復變更為Ｂ○○局長，並由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）原告甲○○、乙○○、丙○○、己○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○、寅○○、卯○○、巳○○、午○○、未○○、申○○、酉○○、戌○○、亥○○、天○○、地○○、宇○○、宙○○、黃○○及Ａ○等24人經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣原告等人原為高雄市東光、博愛、光武、七賢、獅湖、前金、前鎮、陽明、五權、新民國民小學、瑞豐國民中學及中正高級工業職業學校教師，分別於附表所列之退休日期，依學校教職員退休條例規定辦理退休，領取月退休金；另依學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）規定，在台灣銀行辦理公保養老給付優惠存款（金額詳如附表編號二），嗣因教育部以民國95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令修正增訂發布該要點第3點之1，並自95年2月16日實施，被告爰依新修正之規定，以96年6月6日高市教人字第0960022302號等函文通知原告等人所辦理之優惠存款期滿後，依新規定得續辦理續約之優惠存款更正如附表編號三所列之金額，原告等人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）新修正之公保優存要點有悖於行政行為應符合比例原則之要求：
１、按「行政行為應依下列原則為之：1、採取之方法應有助於目的之達成。2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文。教育部當初訂立公保優存要點，係基於教育人員早期現職所得及退休所得偏低，為獎勵提升教育品質，並就教育人員退休生活給予更完善照顧之公益目的，今因衡諸現職教育人員待遇提高及國家財政長期以來為支出公保優存利息之龐大負擔、為兼顧退休人員所得合理化、現職人員權益衡平，及照顧退休教育人員之目的，於95年2月16日修正公保優存要點，惟現今教育人員薪俸雖不若往常偏低，然社會經濟環境之與時變動，物價水平節節攀升，則教育人員退休所得基於公保優存要點，亦未見占有何等優勢，上開要點第3點之1條內容之修正，無異悖離公保優存要點照顧教育人員之立法目的，行政行為所採取之方式顯有違法規訂定目的之達成，已違反比例原則下行政目的適當性之要求。
２、行政機關為公益目的，於採取修正法規內容或停止其適用之手段時，基於比例原則，自應選擇對人民權益損害最少之方式，亦即行政機關應訂定合理補救措施或訂定過渡期間條款，不應率然剝奪人民現存既得利益，俾便保障人民之財產權，將損害減至最低。前開公保優存要點修正迄今，原教育部並無續訂相關補救規定或過渡時期條款以供緩衝，全然未顧及人民既得利益之保障，顯未採取對人民權益損害最少之方式，已違反比例原則，揆諸行政程序法第7條規定，上開修正公保優存要點顯已牴觸法律，當然無效，基於依法行政原則，被告應依職權拒絕適用上開規定為不利原告等之處分，被告竟仍據以作出原處分，該處分顯然違法。
（二）新修正之公保優存要點違反憲法所揭櫫信賴保護原則：
１、按行政程序法第8條規定：「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。次按「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」（參照司法院釋字第574號解釋理由書）。又按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」「至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」（參照司法院釋字第525號解釋）而按「至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保」（參照司法院釋字第589號解釋）。
２、參諸上開司法院解釋意旨，法規變更或廢止涉及國家重要公益目的時，人民對法規範之信賴非不得有所退讓，但應兼顧公益及私益之衡平，惟反面論之，倘行政機關修正、停止適用法規之目的非基於公益考量，僅因行政上一時權宜之計，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規之適用者，受規範對象之信賴利益，自應受憲法之保障（見黃俊傑著，「行政法」，2005年版，第53頁）。此次公保優存要點之修正，名義上雖立於退休所得合理、現職人員待遇衡平與國庫收支平衡等公益目的，然實質上卻淪於政客恣意操作，藉以換取選票之政治手段，造成今日修法變革龐雜多樣且措施漏洞百出，政治力不當滲入干預，不言而喻！此亦可由各相關行政部門匆促頒布即刻施行，卻無完善之補救措施自明，此次修正動機之正當性令人質疑，則教育人員之退休權益又豈能由政客恣意操弄，原告等當然得援引憲法信賴保護原則之保障。
３、另舊有公保優存要點自84年修正以來，迄今已有9年餘，長期以來，原告等皆善意信賴該要點之施用。退休日期及服務年資之合計均如附表所列，原告等依法辦理退休後，既係依照舊有公保優存要點相關規定辦理優惠存款，足徵原告等信賴之具體表現，而原告等因此而取得實體上財產權地位，既得權利當受憲法保障。雖原告等與台灣銀行所簽訂者屬定期契約，按契約自由原則，確無得期待契約內容不作更動之可能性，然該契約內容所依據之行政命令（即公保優存要點）既已施行多年，人民自生合理信賴（有者將此存款優惠列為以教職為志業之考量因素），且公保優存要點之施行，並未有重大明顯違反上位規範情形，或係因主張權益受害者，以不正當方法或提供不正確資料而發布等信賴不值得保護之情形，參照上開司法院釋字第525號解釋意旨，原告等自得主張信賴保護原則。教育部基於退休所得合理化，現職人員權益衡平之目的或國庫財政支出等公益考量，依法定程序修改上開公保優存要點內容，惟現有法規中尚無相關補救規定可資援用，亦無過渡條款以為緩衝減輕人民損害，揆諸前開司法院釋字第574號、第525號解釋內容，對人民財產權之保障，顯有未足。
且上開公保優存要點訂定目的係基於照顧退休教育人員之公益目的，已如前述，依照上開司法院釋字第589號解釋內容，即屬於基礎法規（即本件公保優存要點）具實現公益目的之情形，則法規變動所涉及信賴利益之保護，更有予以強化保障之必要，俾使該公益目的得以確保，故而各機關於施行上開修正要點，更應貫徹憲法所揭櫫機關應訂立合理補救措施或過渡時期條款之要求。末按「信賴保護原則，具有憲法位階之效力，因此人民對命令建構的法律秩序所產生的信賴，也應如同對法律所建構的法律秩序一般，具有一般信賴，凡命令之溯及效力或立即效力造成人民既得權益或信賴利益重大變動時，自應認定該命令違反公法上信賴保護原則而無效」（參照司法院釋字第525號解釋不同意見書），是以現行公保優存要點內容既已牴觸上開司法院解釋意旨及行政程序法第8條規定，上開公保優存要點修正部分當然無效，適用上開要點所作成之原處分，顯然違法。
（三）綜上所述，新修正公保優存要點第3點之1規定，既已牴觸上開憲法及行政程序法所揭櫫之比例原則及信賴保護原則等，上開修正部分當然無效，被告據以作成之原處分（按依上開規定內容計算得辦理之公保優惠存款上限金額部分）顯屬違法，請求被告將該違法處分撤銷，並按行政程序法第118條規定，除應回復原告等依修正前公保優存要點得辦理優惠存款金額上限外，並賠償原處分撤銷前原告等已受之損害等情。並聲明求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告應作成回復原告等未為處分前原狀之處分，並自訴願書送達翌日起至原處分撤銷之日止，按月給付原告等如附表編號四所列之金額。
四、被告則以：
（一）「公保優存要點」原係政府早期基於照顧一般公教人員退休生活所訂定，並無法源基礎，僅以行政規則方式訂定，雖有立法機關預算通過作為執行依據，屬政策性福利措施（給付行政）。然該要點實施至今，因社會、經濟情形均有所變遷，公教人員待遇已有所成長，其退休所得內涵亦逐步調整改善，加以近年來金融機構存款低利率之趨勢，如仍依現行要點規定繼續實施，除與當初建制目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔。基於情事變更原則，教育部基於主管機關立場自得本於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟之變遷，擬具「教育人員退休所得合理化方案」、公保優存要點第3點之1修正草案，報經行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，以95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令修正增訂發布「公保優存要點」第3點之1，自00年0月00日生效，同日以台人（三）字第0000000000C號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」「公保優存要點」第3點之1及發布令各1份予台北市政府教育局、被告、各縣市政府及部屬國立機關學校，適時修正其得適用對象、範圍與辦理優惠存款之額度，實符合平等原則。
（二）被告對於退休案件所作成之退休核定函中，僅敘明「退休人員新制施行前之公保年資所計給之養老給付得依規定辦理優惠存款」，因此，該退休核定函不構成信賴之基礎，並無信賴保護原則之適用。又公保優存要點修正後，係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則。另台北市、台北縣、基隆市及宜蘭縣等百位退休教師針對教育人員退休所得合理化改革方案提起行政訴訟，業經台北高等行政法院96年6月14日95年度訴字第919號判決駁回原告之訴，併予 陳明 等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：
（一）按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（1）依學校教職員退休條例辦理退休。（2）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（3）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（1）核定退休年資25年以下者，以85％為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1％，最高增至95％。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加0.5％，以增至97.5％為限。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。」「第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：
1、每月退休所得，指下列各目合計之金額：（1）按退休生效時待遇標準計算之月退休金。（2）公保養老給付每月優惠存款利息。（3）按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。2、最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：（1）按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。（2）中小學教師依擔任導師1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新台幣2千元計列；滿1點以上未達20點者，以新台幣1千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣3千元計列，高中職以新台幣4千元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣1千5百元計列，高中職以新台幣2千元計列。．．．4、按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。．．．。」「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．。」分別為公保優存要點第2點及第3點之1第1項第1款、第2項、第3項、第6項、第7項、第8項所明定。
（二）上開第二項所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告96年7月18日高市教人字第0960028865號、同年6月8日高市教人字第0960022587號、同年6月28日高市教人字第0960025609號、同年7月23日高市教人字第0960029860號、同年7月18日高市教人字第0960028869號、同年7月18日高市教人字第0960028822號、同年7月18日高市教人字第0960028809號、同年6月6日高市教人字第0960022302號、同年6月8日高市教人字第0960022674號、同年6月8日高市教人字第0960022552號、同年6月8日高市教人字第0960022670號、同年7月19日高市教人字第0960029226號、同年7月19日高市教人字第0960029215號、同年7月19日高市教人字第0960029228號、同年7月19日高市教人字第0960029113號、同年7月19日高市教人字第0960029190號、同年7月19日高市教人字第0960029189號、同年7月19日高市教人字第0960029178號、同年7月23日高市教人字第0960029891號、同年7月20日高市教人字第0960029443號、同年7月23日高市教人字第0960029836號、同年7月23日高市教人字第0960029845號、同年6月28日高市教人字第0960025619號、同年6月22日高市教人字第0960024599號、同年7月10日高市教人字第0960027773號、同年7月17日高市教人字第0960028651號、同年7月17日高市教人字第0960028672號、同年7月4日高市教人字第0960026548號、同年7月17日高市教人字第0960028678號函及上開函文所檢附之依公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單等附於本院卷可稽，洵堪認定。
（三）原告提起本件訴訟，無非係以：公保優存要點第3點之1條內容之修正，悖離公保優存要點照顧教育人員之立法目的，有違法規訂定目的之達成，亦未訂定合理補救措施或過渡期間條款，以選擇對人民權益損害最少之方式為之，且參諸司法院釋字第525號、第574號及第589號解釋意旨，公保優存要點之修正應有信賴保護原則之適用，而原告等人退休後，依照舊有公保優存要點相關規定辦理優惠存款，已有信賴之具體表現，原告等人因此取得實體上財產權地位，既得權利當受憲法保障，則公保優存要點之修正自有違比例原則及信賴保護原則，被告據此所為之原處分，自屬違法云云，資為爭執。
（四）按「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書可資參照；依此解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。
（五）經查，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點後開辦。是優惠存款實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，無以法律或法律授權之命令為依據之必要。又優惠存款係一種特別給與，其與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校教職員退休條例並無明定應支給公教人員退休之優惠存款即明。且按學校教職員退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，其性質係一種額外之福利，並非公教人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公教人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點（位階可為命令或行政規則）訂其規範。亦即可明定公教人員須達成某一條件時，始得予補助。此優惠存款與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之有所不同，且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定之限制。又行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，乃訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日增訂發布公保優存要點第3點之1，並自同年0月00日生效。前開規定核與公保優存要點照顧退休教育人員之立法目的無違，且未剝奪人民之既得利益，難謂與比例原則相牴觸。原告主張：新修正公保優存要點第3點之1規定，悖離公保優存要點照顧教育人員之立法目的，有違法規訂定目的之達成，及未訂定合理補救措施、過渡條例，以選擇對人民權益損害最少之方式為之，違反比例原則云云，委無可採。
（六）再按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資，核發之養老給付，依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），而受相同之規範。本次退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，亦無悖於法律不溯及既往之原則。經查，原告分別於附表編號五所載之日期退休生效，是上揭教育部於95年1月27日增訂發布，並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1，於原告在台灣銀行所辦理之定期優惠存款，期滿須重新辦理續存時，自有其適用。次查，原告經被告核定退休年資分別如附表編號六所示，應依公保優存要點第3點之1規定原告分別受退休所得上限之限制，扣除月退休金及十二分之一之年終慰問金，計算其每月得領取之優惠存款利息，又準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定之優惠利率年息18％核計，原告得辦理優惠存款之最高金額分別如附表編號三，此亦有「依公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單」影本附卷足憑。而原告原辦理優惠存款之金額分別如附表編號二所示，顯高於上揭得辦理優惠存款之最高金額，是被告函請原告於公保優存要點第3點之1施行後，其於台灣銀行優惠存款期滿續存時，應按得辦理優惠存款之最高金額辦理，自無違誤。
（七）復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．。」業經司法院釋字第525號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合：1.信賴基礎：
即行政機關表現在外具有法效性之決策；2.信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；3.信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張其退休後，依照舊有公保優存要點相關規定，辦理優惠存款，已有信賴之具體表現，而原告等人因此取得實體上財產權地位，既得權利受憲法保障云云；惟按司法院釋字第280號解釋揭櫫「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止。」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，．．．，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．。」從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與台灣銀行間亦是每2年或1年簽定優惠存款契約，則原告因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，對下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。是原告主張：原告等人退休後，依照舊有公保優存要點相關規定辦理優惠存款，已有信賴之具體表現，原告等人因此取得實體上財產權地位，既得權利當受憲法保障，被告未訂定合理補救措施或過渡期間條款，以選擇對人民權益損害最少之方式為之，顯有違信賴保護原則云云，並非可採。又被告依公保優存要點第3點之1核定原告優惠存款金額，依上所述，既屬合法之行政處分，且該要點計算審定基準為教育部依其權限審酌相關因素後所訂標準，難謂有何違誤，被告自無補償原告之必要。
六、綜上所述，原告主張皆不足採，則被告依據教育部95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令修正發布並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，按原告退休日期，核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，其認事用法，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分。並命被告作成回復原告等未為處分前原狀之處分，及自訴願書送達翌日起至原處分撤銷之日止，按月給付原告等如附表編號四所列之金額，為無理由，均應駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年7月8日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官呂佳徵
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年7月8日
書記官黃玉幸