裁判字號：高雄高等行政法院106年訴字第322號判決
裁判日期：民國107年02月08日
裁判案由：就業服務法
高雄高等行政法院判決
106年度訴字第322號民國107年1月25日辯論終結原告筌聖老家食品有限公司兼上一人代表人 蔡嘉娉 共同訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師被告高雄市政府勞工局代表人 鄭素玲 訴訟代理人 郭耿華
黃俊榮 許玉瑋 上列當事人間就業服務法事件，原告不服高雄市政府中華00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰被告會同高雄市政府警察局鼓山分局（下稱鼓山分局）於民國105年1月29日至原告筌聖老家食品有限公司（下稱筌聖公司）位於高雄市○○區○○里○○街○巷○○○○號廠址稽查，查獲聘僱許可遭撤銷經通報行蹤不明之印尼籍外國女子NUNUNGNURBAETI（護照號碼：M0000000，下稱N員）、RAHAYU（護照號碼：M0000000，下稱R員）及由筌聖公司負責人即原告乙○○所聘僱在其住宅從事家庭監護工之菲律賓籍外國男子CAMACHOMARLONMENDOZA（護照號碼：
M00000000，下稱C員），在該廠址從事豆腐、豆干製作工作。案經被告審酌調查事實及證據後，核認筌聖公司聘僱未經許可之外國人並非法扣留其護照等證件之違章成立，違反就業服務法第57條第1款及第8款規定，乙○○指派所聘僱外國人從事許可外工作之違章成立，違反同法第57條第3款規定之事實明確，乃分別對筌聖公司依同法第63條第1項、第67條第1項規定裁處新臺幣（下同）75萬元（下稱原處分一）、30萬元罰鍰（下稱原處分二）；對乙○○依同法第68條第1項規定裁處15萬元罰鍰（下稱原處分三）。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、筌聖公司並未非法扣留N員、R員及C員等3人之護照或居留證，實則該3名外國人的居留證或護照均係由渠等自行保管於置物櫃內，且置物櫃未遭筌聖公司控制上鎖，業經證人 馮台強 於臺灣橋頭地方法院（下稱橋頭地院）106年度訴字第55號刑事案件（下稱系爭刑事案件）中證述甚明。被告卻單憑N員、R員、C員3人之警詢筆錄及系爭刑事案件之橋頭地院檢察署（下稱橋頭地檢署）105年度偵字第634號起訴書，即認定筌聖公司違反就業服務法第67條第1項之規定，顯有認定事實錯誤之瑕疵，且亦違反行政程序法第36條、第43條規定。況依系爭刑事判決結果，認定原告係利用N員、R員處於擔憂遭員警查緝會遣返回原生國，致無法繼續在臺灣工作以賺取報酬償還銀行貸款之難以求助之脆弱情況，令渠等繼續為原告服勞務，而非原告有任何非法扣留渠等護照及居留證之情事，足見被告並無任何事證得證明原告確有非法扣留N君、R君及C君等人之護照或居留證。
㈡、被告所依據之裁處事實，亦同時移送檢調偵辦，嗣經起訴判決，則依行政罰法第26條第1項所揭示之刑事優先裁處原則，被告應待判決確定結果，而不應逕為裁處，以避免一事不二罰之情狀。然被告尚未待刑事判決結果作成，遽然作成本件裁罰處分，顯有違法。
㈢、被告於105年1月間前往筌聖公司稽查，查獲N員、R員、C員未經許可在筌聖公司從事豆腐製程之相關工作，姑不論原告是否確實有上開違章行為，就此一整體行為事實部分，係屬一行為違反數個行政法上義務之想像競合行為，就罰鍰部分本應從一重處斷即可。然被告卻以上開整體事實，認定原告分別該當就業服務法第57條第1款、第3款、第8款事由，並援引行政罰法第18條第1項規定為加重裁處，顯已違反行政罰法第24條第1項規定。
㈣、原處分一以N員、R員、C員未經許可在筌聖公司從事豆腐生產製造工作作為裁罰笙聖公司之事實，原處分三亦係針對乙○○指派C員到筌聖公司從事豆腐生產製造之行為為處罰。惟就C員在筌聖公司從事豆腐生產製造等工作乙事，乃屬乙○○聘僱C員後，指派C員至其所經營設立之筌聖公司工作所致。是以，被告僅因C員從事工作之地點為筌聖公司，而對乙○○之同一行為分別裁處，亦有違反行政罰法第24條第1項規定之一事不二罰原則。
㈤、被告以原告有長期非法聘僱，影響國人就業權益等理由，逕針對原告第一次違規情事處以最高額罰鍰。惟衡諸事理常情，非法聘僱當然會持續一段聘僱時間，且就業服務法本係基於考量國人就業及其他社會問題等立法目的而訂立，據此何以得論斷原告構成情節重大、惡性鉅深，均未見被告有所陳明。況C員平日均得自由進出工廠或外出，筌聖公司並未違法拘束N員、R員、C員等3人之人身自由，被告據此認定筌聖公司違法情節重大，亦與事實有所不符。又原告並非一再違反行政義務，而係第一次遭被告裁罰，被告援引行政罰法第18條第1項規定對原告裁處罰鍰最高額，已有違反比例原則及裁量濫用之瑕疵等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、N員、R員分別於99年12月3日及94年2月15日離開原工作處所，並經註記為行蹤不明，而C員係乙○○依法聘僱之外籍勞工，工作起迄日為104年1月13日至107年1月13日。又依N員、R員、C員於調查筆錄之陳述，渠等3人均係受僱於筌聖公司為其從事豆腐生產製造工作，足證筌聖公司有未經申請逕予聘僱N員等3人為其從事工作、乙○○有指派C員從事許可外工作之事實，分別違反就業服務法第57條第1款、第3款規定。
㈡、N員、R員及C員等人於警詢中皆供稱渠等護照或居留證有遭扣留之情形，是核認筌聖公司有未經N員、R員、C員等3人同意，無故將其護照或居留證置放於自身實力支配之下，該當就業服務法第57條第8款規定。
㈢、行政罰法第26條第1項規定係針對「同一行為人」因「同一行為」，而有違反數法律誡命或禁止規範而言。乙○○所涉系爭刑事案件，係共同涉犯人口販運防制法第32條第1項規定，與本件筌聖公司未經許可聘僱行蹤不明或他人所聘僱之N員等3人為其工作、非法扣留N君等3人之護照或居留證，及乙○○未經核准指派C員從事許可外工作等違規事實，不論從行為主體、主觀犯意、客觀行為態樣等情以觀，均屬有別，各該違規情狀分屬不同之行為態樣，在法的評價上即非屬單一行為，自與刑罰優先原則無涉。再者，筌聖公司未經許可聘僱他人所申請聘僱之外國人，違反就業服務法第57條第1款規定，與乙○○未經核准即指派C員從事許可外工作，違反就業服務法第57條第3款規定，兩者非屬「同一行為人」因「同一行為」而有違反數法律誡命或禁止規範之情形，自無行政罰法第24條第1項規定之適用問題。
㈣、筌聖公司出於故意，接續非法聘僱N員等3人，並非偶一為之，且聘僱期間最長者達10年以上之久，獲有相當利益，又藉由非法扣留N君等3人之護照或居留證為監控手段，使其達致非法留用、聘僱外國人為其提供勞務之違法目的，足認筌聖公司違規情節重大。又乙○○主觀上明知且有意指派C員從事許可外工作，為其所營之事業獲取相當利益等情，再再均嚴重排擠本國人之就業權益及干預外國人行為自由、入出境自由及工作權甚深。是以，被告衡酌原告違反行政法上義務應受責難程度、所生影響及其所得利益，與單一情節或偶發過失事件尚屬有間，主管機關權責按行政罰法第18條第1項意旨，分別依就業服務法第63條第1項、第67條第1項及第68條第1項規定，於法定罰鍰範圍內，予以裁罰，業已兼顧手段與行政目的間之衡平，並無逾越法定裁量範圍，亦無過重之虞等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有居留證、護照及外僑居留資料查詢（第117-127頁）附處分卷，及原處分一（第25-27頁）、原處分二（第31-33頁）、原處分三（第37-39頁）及訴願決定（第43-53頁）附本院卷可稽，應可認定。本件之爭點為：㈠筌聖公司、乙○○有無違反就業服務法第57條第1、3、8款規定之行為？㈡被告以原處分一、二、三裁罰原告法定最高額罰鍰，有無違反比例原則？茲分述如下：
㈠、按就業服務法第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」第57條第1款、第3款、第8款規定:「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。……。三、指派所聘僱之外國人從事許可以外之工作。……。八、非法扣留或侵占所聘僱外國人之護照、居留證件或財物。」第63條第1項規定:「違反第44條或第57條第1款、第2款規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。5年內再違反者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣120萬元以下罰金。」第67條第1項規定：「違反……第57條第5款、第8款、第9款或第62條第2項規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」第68條第1項規定：「違反……第57條第3款、第4款或第61條規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」
㈡、經查，被告接獲通報，於105年1月29日會同鼓山分局員警至筌聖公司廠址稽查，當場查獲聘僱許可已遭撤銷經通報行方不明之外國人N員、R員，及乙○○申請聘雇於高雄市○○區○○○街○○○巷○號11樓住處從事監護工作之外國人C君，均在該廠址從事豆腐、豆干生產製作工作等情，業經N員、R員、C員一致陳明在卷，並有渠等之居留證、護照及外僑居留資料查詢表、鼓山分局105年1月29日現場檢查訪談紀錄及扣押物品清單（包括員工薪資帳冊等）、現場照片附卷可證，可信為真實。
㈢、乙○○違反就業服務法第57條第3款行為：經查，C員係乙○○為照顧其父親 蔡龍男 ，於104年1月13日經申請許可聘僱於高雄市○○區○○○街○○○巷○號11樓住處從事家庭監護工作。由人力仲介 蘇岳廷 代辦相關手續，將C員帶至乙○○上開竹東街住處，而非直接帶往筌聖公司前開永樂街廠址等情，業經證人蘇岳廷證述甚明，復有C員之居留證、外僑居留資料查詢表可證，應屬事實無誤。嗣後由乙○○指派C員至筌聖公司廠址從事豆腐、豆干之生產製作工作乙節，亦經乙○○陳明在卷，核與C員之指述，洵相符合，亦可採信為真實。是以，乙○○為C員之合法雇主，指派C員前往筌聖公司廠址從事豆腐製造工作，足認乙○○確有指派聘僱之外國人從事許可外工作之違章行為。從而，被告核認乙○○違反就業服務法第57條第3款規定，而依同法第68條第1項規定予以裁處，依法並無違誤。
㈣、筌聖公司違反就業服務法第57條第1款行為：
1、外國勞工N員、R員部分：經查，N員於99年12月間，遭通報行方不明，嗣經撤銷聘僱許可，旋仲介 楊子葳 帶往筌聖公司；R員則於91年間由 鄭為宗 聘僱入境，於94年2月間，由雇主鄭為宗通報行方不明，嗣經撤銷聘僱許可等情，有上開外僑居留資料查詢表及外籍勞工申報表在卷可稽。又依N員、R員之一致陳述，渠等住宿在廠址4樓房間，平日從事豆腐製作工作，每月由筌聖公司支付薪資等情，核與乙○○供陳筌聖公司僱用N員、R員在工廠從事豆腐、豆干之生產線機械操作工作等情，洵相符合，足認筌聖公司確有違法僱用N員、R員之違章行為。從而，被告核認筌聖公司違反就業服務法第57條第1款規定，而依同法第63條第1項規定以裁處，依法並無違誤。
2、外國勞工C員部分：按就業服務法第57條第1款規定，係禁止違法「聘僱」外國人之行為，故須成立聘僱行為，始符合構成要件。然C員係由乙○○申請聘僱許可於其住處從事家庭監護工，違法指派至筌聖公司從事豆腐製作工作，已如前述。是以，乙○○為C員之合法雇主，以其個人名義負擔C員薪資及相關雇主應負擔費用之責任。反之，筌聖公司與C員間，並無聘僱行為，純係受領乙○○指派C員給付之勞務，核與就業服務法第57條第1款規定要件不合，此部分自不構成違章行為。
㈤、筌聖公司違反就業服務法第57條第8款行為：
1、外國勞工N員、R員部分：⑴經查，N員、R員於筌聖公司違法聘僱期間，渠2人之居留證
及護照均交由老闆乙○○或仲介扣留等情，業經渠2人於警詢、系爭刑事案件偵、審程序中，一致指述甚明，核與仲介N員、R員至筌聖公司之證人楊子葳證人證述：「（他們2人之護照、居留證遭扣留，係為乙○○、鄭為宗或妳扣留？）我沒有扣留護照等，當時帶外勞至筌聖公司上班就拿給乙○○了。」等語（處分卷第92頁），洵相一致，足信N員、R員之居留證及護照確由乙○○扣留。乙○○雖否認有扣留行為，陳稱N員、R員之居留證或護照均由渠等自行保管云云，並舉證人即筌聖公司員工馮台強於系爭刑案中，證述其有看到N員、R員等人之居留證或護照放置於公司未上鎖之置物櫃內乙節，為其有利證據。惟查，馮台強係擔任司機工作，並非管理職責，所為陳述內容，超出其平日工作範圍，陳述信憑性較低。況其證詞內容所指證件放置地點，核與原告訴願書所載：「渠等之證件係自行放在工廠內之辦公桌抽屜內」等語，互有齟齬，亦難以採信。乙○○上開陳述、馮台強上開證詞，核與事實不合，無從採為有利於原告認定之依據，尚難推翻本院上開所為事實認定。
⑵乙○○係筌聖公司之負責人，其扣留N員、R員證件之行為，
核係基於筌聖公司經營管理之業務執行，應認歸屬筌聖公司之違章行為，而非屬乙○○個人之違章行為。從而，被告核認筌聖公司違反就業服務法第57條第8款規定，而依同法第67條第1項規定予以裁處，依法並無違誤。
2、外國勞工C員部分：C員於許可聘僱期間，其居留證及護照均交由乙○○保管扣留等情，固經C員於警詢指述甚明。惟乙○○係聘僱C員為家庭監護工之合法雇主，已如前述，則其扣留C員證件之行為，應屬個人之違章行為，而非基於筌聖公司負責人之業務執行範疇，不能歸屬於筌聖公司，此部分自不構成筌聖公司之違章行為。
㈥、原告主張被告所依據之裁處事實，經檢察官起訴由系爭刑事案件審理中，被告未待刑事判決確定後即予以裁處，已違反行政罰法第26條第1項所揭示之刑事優先原則云云。惟按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者」，應適用刑事法律，而不得為行政裁處，固為行政罰法第26條第1項所明定。然橋頭地院上開刑事案件係針對乙○○、鄭為宗所涉犯人口販運防制法犯行所為追訴，嗣於106年12月22判決乙○○、鄭為宗共同意圖營利，利用N員、R員非法居留語言不通而難以求助之處境，使從事勞動與報酬顯不相當之工作，觸犯人口販運防制法第32條第2項罪名，有該刑事判決書在卷可按（本院卷第289頁）。可知原告所指觸犯刑事法律之行為，不及於筌聖公司，亦核與乙○○所為上開指派C員從事許可外工作之違章行為，兩者在法律評價上並非同一行為，自無行政罰法第26條第1項之適用，是原告此部分主張，並無可採。
㈦、原告主張縱認有上開各違章行為，就整體事實而論，應屬一行為，僅係違反數個行政法上義務之想像競合，被告依就業服務法第57條第1款、第3款、第8款規定，作成3個裁罰處分，已違反行政罰法第24條第1項規定一行為不二罰原則云云。惟按一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，僅依法定罰鍰額最高之規定裁處，固為行政罰法第24條第1項所明定。然就業服務法第57條第1款至第8款規定，核係分別基於不同規制目的之禁止規範，對雇主課予不同內容之行政法上義務。原處分一係就筌聖公司所為之未經許可聘僱行為予以裁處，原處分二係就筌聖公司所為之扣留護照或居留證件行為予以裁處，原處分三則就乙○○所為之指派行為予以裁處，分屬對不同行為人，或對法律上或自然上意義上非屬同一行為之裁處。換言之，並非就同一行為人之同一行為所為之重複處罰，自無行政罰法第24條第1項規定之適用，是原告上開主張，亦無可採。
㈧、原告又主張其遭受第一次裁處，被告以法定罰鍰最高額予以裁處，顯然有裁量濫用及違反比例原則云云。惟查：
1、按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」。綜合上揭規定意旨，可知違反行政法上義務之人，其主觀上係「故意」或「過失」，乃應受處罰行為之責難基礎，且「受責難程度」自有不同。又因現代民主法治國家，主管機關對於違反行政法上義務之人課處行政罰，自應考量行為人違反行政法義務之具體情狀，究為「故意」或「過失」，惟若違反行政法上義務之人對於其從事之具體違規行為，已達重大過失之可非難程度，其可責性要非必須亞於「故意」之可非難度。易言之，主管機關對於違反行政法上義務之人之「重大過失」，若綜合全案資料，考量行政罰法第18條第1項規定之各項因素，裁處最高額罰鍰時，自難謂其裁量處分有瑕疵（參照最高行政法院105年度判字第356號判決意旨）。依相同之法理，主管機關就已達故意可非難程度之違章行為，倘已考量行政罰法第18條第1項規定因素，對行為人裁處法定罰鍰最高額，即無違反比例原則之裁量瑕疵。
2、經查，筌聖公司係具營利性質之公司組織，自81年3月20日成立迄今，乙○○為公司負責人，乙○○之夫鄭為宗為其總經理，雇用本國員工10人，外國勞工4人等情，業經乙○○、鄭為宗於警詢陳述甚明（處分卷第63頁、第76頁筆錄），並有公司資料查詢（處分卷第165頁）在卷可憑，足信筌聖公司係由乙○○、鄭為宗夫妻實際經營多年，具有一定規模之企業。次查，R員自91年間由鄭為宗申請聘僱來台從事家庭監護工，後來卻被帶往筌聖公司從事豆腐製作工作。嗣R員於94年3月3日聘僱許可期間屆滿前，鄭為宗卻於94年2月23日書立說明函，向主管機關通報R員逃逸而行蹤不明，此有載明核發日期91年4月9日之居留證（第121頁）、說明函（第133頁）附處分卷可參。可知鄭為宗於R員聘僱許可期滿後，虛偽通報R員逃逸，以利筌聖公司得以廉價非法繼續聘僱R員，迄於查獲時止，R員聘僱於鄭為宗及筌聖公司，前後共計10餘年。N員於98年11月8日聘僱入境，因看護對象死亡，由仲介楊子葳帶回後，於99年12月13日遭通報逃逸而行方不明，旋帶往筌聖公司違法聘僱，迄於查獲時止，合計逾5年。再參酌乙○○、鄭為宗明知N員、R員係未經其聘僱許可之外國勞人，C員係聘僱從事家庭監護工，竟以違法方式補充筌聖公司所需從事豆腐生產線工作之基層勞力，而不循合法途徑聘僱勞工，顯係為減低勞工人事之經營成本，貪圖廉價而長期穩定之外國勞工，為獲取更高之經營利益，而有上開違章行為，顯係故意為之，具有較高可非難程度。
3、被告酌審乙○○、鄭為宗申請聘僱許可R員、C員為家庭監護工之最終目的，均係為補充筌聖公司所需之勞力；非法聘僱並扣留證件之外國人R員期間長達10年以上，N員則5年以上，違章行為持續甚久期間，已嚴重排擠本國人之就業權益及干預外國人行動自由。原告所採行上開違章之企業經營模式，利用外國勞工聘僱許逾期已經撤銷，為躲避警方取締以保全工作收入，或語言不通而難以求助之處境，使N員、R員、C員超時超限工作，僅給付與勞務顯不相當之薪資報酬，壓榨外國勞工之勞動力，並減少勞保費用等相關支出成本，以增加其違反行政上義務所得之利益。又本件因N員無法忍受，聯繫其印尼家人透駐台北印尼經濟貿易代表處通報主管機關，經警方搜索究辦，經國內外相關新聞報導，影響國家聲譽各等情，核認筌聖公司、乙○○之違章情節嚴重，分別裁處就業服務法第63條第1項、第67條第1項、第68條第1項規定之法定最高額罰鍰，核已依行政罰法第18條第1項規定意旨，綜合考量原告之應受責難程度、所生影響、違法所得利益及資力情況，據以作成適切之裁罰。本院審認處分一、處分二之違章事實，雖減除C員部分之事實，亦不影響上開情節嚴重之判斷，被告綜合考量行政罰法第18條第1項規定各因素所為之裁處，洵屬適法允當，自應予以尊重。原告主張有裁量瑕疵云云，並無可採。
五、綜上所述，原告之主張，均不可採。被告核認筌聖公司違反就業服務法第57條第1款及第8款、乙○○違反同法第57條第3款規定，乃分別依同法第63條第1項、第67條第1項、第68條第1項規定裁處罰鍰，於法並無違誤；訴願決定遞予維持，並無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民+國107年2月8日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官戴見草
法官張季芬法官孫奇芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年2月8日
書記官宋鑠瑾