裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第804號判決
裁判日期：民國94年05月03日
裁判案由：水土保持法
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第804號原告甲○○訴訟代理人 林禮模 律師被告桃園縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國92年12月11日農訴字第0920160885號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，擅於桃園縣○○鄉○○段如附圖所示之20地號等原住民保留地（下稱系爭土地，原處分誤為384地號）上開挖整地，新建鋼骨鐵皮屋2棟，開挖整地違規面積約1.5公頃。經被告於民國91年9月24日派員會同相關單位人員赴現場勘查屬實，以其違反行為時水土保持法（以下簡稱水土保持法）第13條第1項規定，依同法第23條第2項、33條第1項第2款規定（原處分漏載第23條第2項）裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並命立即停止一切非法開發、使用行為；林業用地部分，於93年12月31日前完成造林改正；製茶廠違建屋部分，於92年9月30日前自行拆除，應做妥水土保持必要防災措施。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告未於言詞辯論期日到庭，惟據其起訴狀所載聲明如下：
駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按被告所稱原告未經申請亦未擬具水土保持計劃，擅自在
系爭土地上開挖整地，新建鋼管鐵皮屋2棟，破壞當地景觀環境與水土保持涵養功能云云，尚非實情。茲引用另案違反山坡地保育利用條例刑事案件承審法官於93年7月22日至現場履勘之筆錄所載，分述如後：
⑴證人 陳阿勇 對於流籠所在位置何以會有平台一節，證稱
：「（流籠何時才沒有的？）10年前流籠本來是我在操作。（流籠拆除後，平台作何用？）是閒置不用的，因旁邊已經有開路了。（操作流籠所需平台要多大？）約有9坪大，平台除放流籠機具外還要堆置貨物。（為何平台有2個高、低之分？）上方平台是放流籠機具和鋼索位置，下方平台是流籠拉上來時，在那邊停放貨物之處，所以有高低之分。」。另證人 陳碧郎 亦證稱：「（你75年沒再操作流籠後，流籠平台的狀況為何？）左邊的房屋是舊有的，也有水泥地，水泥地也是舊有的，另新蓋房屋部分原來是泥土的平台，上面長茅草。」、「（通往新蓋房屋的馬路是何時建的？）65年就有了，後來是因為災害搶修才拓寬的」、「（房屋是何時增建的？）就是用原來的平地上直接用鋼樑鐵皮搭建的」等語，足證目前2棟鐵皮建物所在的位置，均是舊有供流籠運送貨物、集貨所使用的平台空地，在該平台空地搭建鐵皮屋，不需挖掘山坡、開墾整地，僅除去平台上的雜草即可，並無如被告所指稱原告有擅自開挖整地、新建鐵皮屋2棟之情事。
⑵坐落桃園縣○○鄉○○段鐵皮屋所在之土地，係當地原
住民 陳秋月 之先父 陳泰茂 在60年間即已開挖整地成為索地平台，供集貨之用，其上較為陳舊之一棟鐵皮屋是在
五、六十年代就早已興建完成，此由該棟建物之屋頂材料是鋅皮板，此種屋頂建材在全台已絕跡二、三十年，顯非近幾年所可取得之材料，可見一斑。又證人陳碧郎於刑事案件現場履勘時，對於舊有鐵皮屋之原委，證稱：「（原來舊有的房子是何種結構？）是用角鐵搭建，屋頂是石棉瓦的，牆壁也是用鐵皮。（何時才變成有鋼樑鐵皮頂的結構？）20年前颱風來後就改的。」足證現有鐵皮建物乃承原有舊建物修繕而來，並非重新整地開挖所搭建，應甚明確。
⑶另一棟新建之鐵皮屋雖為原告所建築，然係依上述舊有
之集貨平台搭建而成，原告並未擅自新挖掘地基，整平開墾，亦未改變地形、地貌，應無致生水土流失之可能。此外，原告更無毀損任何水土保持處理與維護設施之行為，況且該地從未釀成災害，此可由刑事案件現場履勘時證人證述可知：
①證人陳阿勇所證稱：「（建物所在的地，當時是否
你點交甲○○使用？）我是陳秋月的哥哥，因他沒辦法種，點交時，現場狀況左邊舊有的房子是原來就有的，現2棟建物原來是泥土的平台，上長茅草，水泥地是後來何（指原告甲○○）鋪的，當初確實沒有水泥地。」、「（點交時的地形地貌與現在有何不同？）原來邊坡都沒變，只是何（甲○○）加蓋房子，平台面積也沒有變大，也無土壤流失的狀況。」。
②證人陳碧郎證稱：「（你75年沒再操作流籠後，流
籠平台的狀況為何？）左邊的房屋是舊有的，也有水泥地，水泥地也是舊有的，另新蓋房屋部分原來是泥土的平台，上面長茅草。」、「（通往新蓋房屋的馬路是何時建的？）65年就有了，後來是因為災害搶修才拓寬的」、「（房屋是何時增建的？）就是用原來的平地上直接用鋼樑鐵皮搭建的。」。凡此如證人所言，鐵皮建物一為舊有建物修繕而成的；另一新建鐵皮屋，則是利用原來流籠集貨的平台上除去上面所長的茅草後搭建而成的，2棟建物均未有任何開挖整地而搭建之情形。
⒉被告在91年9月24日山坡地保育利用管理查報與取締案件
會勘紀錄雖載：「未經申請核准，亦未先擬具水土保持計劃，擅自開挖整地，新建鋼骨鐵皮屋2棟約50坪，內設製茶機具及種植茶樹約三年生，嚴重破壞當地環境景觀與水土保持涵養功能，地勢陡峻，土石鬆軟，破壞水土保持，造成水土流失之虞。」。惟：
⑴在91年查報當時的農業局人員 陳玉樹 於案刑事案件現場
履勘時證稱：「（現在2棟建物所在對水土保持有何影響？）目前的狀況還算穩定，以後不知道，現狀植被穩定，沒有裸露。就現在狀況，看不出是否會有土石流失情形，現在沒有問題，以後土質可否承受2棟建物，我不知道，要再請專家評估。．．．（法官諭請證人陳玉樹指出茶樹位置？）當時查獲本案時，茶樹已經種好了，但還是要查是屬什麼用地，如果是農改用地就可以，但如果是林業用地，就不可能種茶樹。當時我看現場的時候，看不出來茶樹是否會造成土石流失的情形。．．．（就何『指甲○○』羅『指證人 羅九妹 』所指出茶樹位置是否與當初查獲種茶樹的區域相同？）是的，但實際地號要請地政人員測量繪製成果圖才知道。當初查獲的狀況與現在差不多，只是樹和草長比較大、茂盛，當初是因為看見旁邊的兩棟新建鐵皮屋，認為茶樹和建地有關連才一併查看，但當初就茶樹種植部分，因不是下雨天來看，看不出有水土流失的狀況，但如所種茶樹座落在林業用地是違法的，但是否有水土流失，要颱風豪雨來時看才會知道。（現在的狀況與2年前查獲之地形地貌有何變化？）現在的地形、地貌與查獲時差不多，就現在的地形地貌看不出有水土流失現象」。
⑵再者，該刑事案件對於現場勘驗之結果亦認為「現場狀況沒有植被裸露、土石崩塌的情形」。
⑶由上開現場履勘結果，應可證明本件並無如被告於91年9月24日查報取締會勘紀錄所稱之「擅自開挖整地．．
．地勢陡峻，土石鬆軟，破壞水土保持，造成水土流失之虞」之情事。上開會勘紀錄內容所描述的現場情形與當時實際的現場狀況，有相當落差，並非一致，顯難遽以採認會勘紀錄所述之情況，即逕為認定原告確有擅自開挖整地，破壞水土保持而造成水土流失之情形，並處以罰鍰20萬元，顯非允當。
⒊另關於會勘紀錄記載原告違規種植茶樹部分：經查系爭土
地目前雖種植茶樹，惟在此之前係種植果樹，此參諸現場照片仍在數株果樹豎立可證。現在土地上種植茶樹，乃改植之行為，未涉及開挖墾地，亦未改變地形與坡度，此參之該土地之坡度並未改變，所有茶樹均依地勢種植，未有整地開挖或破壞水土保持情形，應無需擬具水土保持計劃送請核定。被告未予詳察上情，遽認原告違法，即有未洽。
⒋又依台灣桃園地方法院囑託測量結果，系爭之384地號土地上並無該二棟鐵皮建物或任何茶樹。
⒌綜上，原告並無在系爭土地上擅自開挖整地，新建鋼骨鐵皮屋，及破壞水土保持，造成水土流失之情形。
㈡被告主張之理由：
⒈依水土保持法第3條第1項第3款規定「山坡地：係指國有
林事業區、試驗用林地、保安林地、及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有地。」，按山坡地範圍之劃定，係經行政院85年1月13日台85農水01335號函核定暨臺灣省政府85年3月6日85農水字第12314號函公告有案，其水土保持規範技術亦經行政院農業委員會於85年8月6日85農林字第5030375號函公告在案，原告違規使用之系爭土地乃位於公告之山坡地範圍內，自有該法適用，依據該法所為之處分，自屬合法。
⒉水土保持法第8條第1項：「下列地區之治理或經營、使用
行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」，同法第13條第1項：「第8條第1項第5款之開發經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」，同法第23條第2項：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依同法第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請．．．」，同法第33條第1項第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰．．．二、違反12條至14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」，分別定有明文。查原告未先擬具水土保持計劃送主管機關核定，即擅自於系爭土地內開挖整地，新建銅骨鐵皮屋2棟（製茶場），破壞當地景觀與水土保持涵養功能，地勢陡峻，土石鬆軟，破壞水土保持，有造成水土流失之虞。案經被告於91年9月24日派員會同相關單住人員現場勘查屬實，此有現場會勘紀錄及照片影本附卷可稽，違規事實洵堪認定。
至原告指稱係921大地震之災民，為了謀生竟被冤枉開挖整地新建房屋等莫須有之理由，課處罰鍰及拆除等情節，系爭土地既位於政府公告山坡地範圍內，依法須向被告提出申請核准，並擬具水土保持計畫送審；本件原告擅自違規使用極易造成土石流失，破壞景觀、生態及環境，致生公共危險，且前揭土地座落於高山與平地間為重要之土地資源，負有涵養水，穩定坡面與國土保安之功能，亦是環境保護敏感地區，倘因使用不當致表土裸露而發生災害（土石流失、外溢），往往極易波及鄰地安全。後因豪雨、颱風侵襲極易呈現地面逕流沖刷、沖蝕，形成土石流失影響水土保持涵養功能及自然環境景觀，綜核其行為已違反規定，被告依首揭法條依法裁處原告20萬元罰鍰，並無違誤。
理由
一、被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」；第8條第1項規定：「下列地區之治理或經營、使用行為應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．
．．二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」；第13條第1項規定：「第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可．．．」；第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。．．．」；第33條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止。．．．」。
三、經查，桃園縣○○鄉○○段土地全部屬於經公告之水土保持法所稱之山坡地，原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即於如附圖所示20等地號土地上種植茶樹及搭建二棟鐵皮屋，經被告於91年9月24日派員會同相關單位人員赴現場勘查發現等事實，有台灣省政府85年3月6日85府農水字第12314號公告、台灣桃園地方法院囑託桃園縣大溪地政事務所所為土地複丈成果圖、現場照片8張附於本院卷（見本院卷第46-47頁、73頁、39-42頁）及91年9月24日會勘紀錄附於原處分卷可憑，堪予認定。被告雖爭執系爭建物應係在巴陵段384地號土地上，惟其於勘查時未經測量，其承辦人員僅憑目視所得，尚難採認。本件違規作為所在土地，自應以經測量所得之如附圖所示20等地號，始為正確。惟巴陵段全部土地均為經公告之山坡地範圍，地號錯誤尚不影響系爭處分之合法性，首予敘明。
四、原告對上開事實固不爭執，惟其堅稱1棟鐵皮屋是在既有的平台上搭建的，另1棟則係就原有舊建物修繕而來，另茶樹也是在原來種有果樹的土地上種的，均無需整地，本件並無整地之事實，且相關刑事案件經法官赴現場履勘結果為「現場狀況沒有植被裸露、土石崩塌的情形」等語，指摘原處分違法。惟查，系爭2棟鐵皮屋建材新穎，坐落基地有黃土披露之開挖痕跡，其中一棟坐落之平台乃以灰色石磚築起，崁入山坡，該磚塊之色澤清楚，顯非存在已久，此有現場建物照片可憑。又稽之原告所援用之證人陳阿勇證詞：「現2棟建物原來是泥土的平台，上長茅草，水泥地是後來何（指原告甲○○）鋪的，當初確實沒有水泥地」等語，堪認原告有將建物之基地由黃土泥地整建為水泥地之整地行為。又農耕種植悉以整地、施肥、裁植之必然之過程，原告辯稱其由果樹改種茶樹並無整地，實於常情不符，也難以採信。是原告主張本件無整地之事實，無需擬具水土保持計畫送請主管機關核定，洵無足採。又本件所違反者乃水土保持法第8條第1項第5款、第13條第1項所規定之擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務，其意旨在於避免山坡地土石流失，產生崩塌危險，與山坡地實際上有無「植被裸露、土石崩塌」之具體危險發生無涉，是縱相關刑案承審法官履勘結果無該等危險發生，與本件原告有未盡其義務之違反無涉。
五、綜上，本件被告以原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅於系爭土地上開挖整地，違反水土保持法第13條第1項規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款規定裁處原告20萬元罰鍰，並命立即停止一切非法開發、使用行為；林業用地部分，於93年12月31日前完成造林改正；製茶廠違建屋部分，於92年9月30日前自行拆除，應做妥水土保持必要防災措施，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年5月3日
第七庭審判長法官鄭小康
法官林金本法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年5月3日
書記官張靜怡