裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第571號判決
裁判日期：民國94年05月03日
裁判案由：眷舍
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第571號原告甲○○訴訟代理人 洪榮彬 律師被告國防部空軍總司令部代表人 劉貴立 （總司令）訴訟代理人 彭正元 律師上列當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國92年12月10日92決字第142號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告以其於民國66年間經國防部配住桃園縣「 凌雲 一村」32號眷舍，不敷居住，於71年間私自向 陳孝君 頂讓「建國四村」40號之眷舍，因當時之承辦人員 龔道全 告知原來所配住「凌雲一村」眷舍，須先讓與他人滿2年後方得辦理眷舍調配，以致未按時辦理。迨79年3月間原告將凌雲一村之眷舍讓與 舒訓豪 ，迄81年間因認已滿2年，乃正式提出配住建國四村眷舍之申請，詎遭被告（當時稱空軍總部，現已改稱國防部空軍總司令部）否准。迄91年3月20日原告另以其71年間受讓「建國四村」眷舍時，仍屬現役軍人，並非退伍人員，當時未辦過戶手續，只是瑕疵，應可補正為由，再次申請配受該眷舍，經被告以91年4月3日(91)近惇字第1583號及91年8月30日(91)近惇字第4506號二度函復否准，原告不服，提出訴願後，經國防部撤銷原處分，由被告查明事實後另為適法之處分。被告依旨查明，認為原告71年間私自頂讓建國四村之眷舍，有同時使用2眷舍之情形，違反「國軍在台軍眷業務處理辦法」之規定，且原配住之凌雲一村眷舍遲至79年退役後方轉讓他人，難有值得保護之事由，而於92年8月4日以突眷字第0920003915號書函予以否准。原告不服，再度提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告未於言詞辯論期日到庭，惟據其起訴狀所載聲明如下：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應核發原告桃園縣建國四村40號之空軍眷舍居住憑證。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈關於訴之聲明第2項請求權基礎部份：
⑴按：「現役軍人、遺眷及無依軍眷，經核定眷補有案尚
未配眷舍、補助貸款、輔助購宅者，得申請分配眷舍。但軍事學校學生及退伍人員暨卹期屆滿之遺眷，不得申請分配眷舍。前項現役軍人之配舍，以服役滿10年以上者為優先，並自配（借）住眷舍之日起扣繳房租補助費。」，為91年12月30日廢止之國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱處理辦法）第17條定有明文。亦即凡符合處理辦法第17條之規定者，即得申請分配眷舍，取得眷舍之合法居住權。
⑵經查，原告係服役空軍單位之職業軍人，前於66年間獲
配住桃園縣「凌雲一村」32號眷舍，依當時有效之國軍眷舍業務相關規定並獲得核發眷舍之居住憑證。為此，爰為本件訴之聲明第2項之請求。
⒉關於本件有否誠實信用及信賴保護原則之適用部份：
⑴次按：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」
、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」，為行政程序法第4條、第8條及第119條定有明文。又：「人民因信賴行政機關的特定行為，始據以進行無法回復之財產上處置，而一般法律感情，人民的信賴得保護時，則行政的合法性原則必須讓步犧牲」、「信賴保護原則亦適用於其他情形，例如行政官署提供錯誤之消息，將應經許可之事項告知為不須經許可，誘導人民採取有關建築措施，此際，行政官署於為裁量時，應斟酌其曾提供錯誤消息之事實。官署之承諾、保證亦為信賴保護原則之適用範圍，西德聯邦行政法院判決認為，基於信賴保護原則，應承認『承諾』之拘束力。」，及「此外，信賴保護原則之適用，而有『事實上公務員』之法理；適用於行政計畫，而有『計畫擔保』；適用於行政指導，而有『禁反言』之法理」。是足認所謂信賴保護原則及誠信原則之適用，並不限於行政程序法第119條所定之違法行政處分之撤銷案例，此項立法僅屬例示，其他行政行為，諸如行政處分作成前之承諾、保證，以及前已就相同案例作成處分之行政慣例或先例、計畫擔保、行政指導等範圍，亦有信賴保護原則與誠信原則之適用。
⑵由於，本件係被告之業務承辦人員龔道全先給予原告諭
示及承諾，而且78年間確有同建國四村38號住戶 楊九根 等數十名已退伍人員仍獲配眷舍並發給居住憑證之先例，原告乃信賴龔道全之承諾及保證，而於79年間先將原配發之眷舍凌雲一村轉讓予 舒君豪 ，嗣轉讓2年期滿後，於81年間再申請配發本件建國四村之眷舍居住憑證，竟遭被告予以駁回申請之處分。依上開學者就見解，原告本件請求被告作成發給眷舍居住憑證處分之申請行為，自有誠實信用原則及信賴保護原則之適用。雖然被告辯稱：本件龔道全乃隸屬於空軍401戰術混合聯隊之業務承辦人員，其所為之承諾與保證，並非被告所為，無拘束被告之效力，而且縱令龔道全所為有拘束被告之效力，但龔道全上開承諾與保證行為，非屬對外正式發生效力之行政處分，更未先作成行政處分，原告亦無主張適用信賴保護原則與誠信原則之餘地乙節云云，洵有誤會。蓋如前述學者見解，所謂信賴保護原則與誠信原則之適用，本不以需先有行政處分之作成，為其要件。至於，所謂「龔道全係空軍401戰術混合聯隊之業務承辦人員，並非被告本身，其行為不能拘束被告機關」乙節，更屬無稽。蓋龔道全所屬之空軍401戰術混合聯隊，既為被告之直屬單位，其所承辦眷舍業務亦係受被告之授權與委託，形同被告之手足，其行為自應視同被告本身之行為，否則被告豈非可以此為藉口，輕易推諉責任於下屬單位人員，而不用負責；更何況，歷來原告與建國四村之所有眷戶，有關眷舍業務均與龔道全接觸，如龔道全不能代表被告，則何以以往龔道全所承辦之業務，被告均予承認及許可，獨就本件被告卻予否認，其此項豈非自相矛盾，且盡擇有利者，予以承認，不利者，始予以否決！尤其，原告受誤導轉讓凌雲一村予訴外人舒君豪亦係龔道全所承辦，被告為何不說該轉讓行為應屬無效？凡此，均足認被告此項抗辯，洵不足採。
⒊關於原告得否主張誠實信用原則與信賴保護原則部份：
承前所述，本件應審酌者乃被告對於原告本件駁回之行政處分行為，是否有行政程序法第8條之誠實信用原則及信賴保護原則之適用，以及原告是否有其信賴不值得保護之情形：
⑴按「現役已配一般眷舍之眷戶經軍種單位核准者得與現
役服役滿10年以上者或服役滿5年且志願留營累計滿10年以上有眷無舍而未輔助購宅者，作權益交換。但現役已配特種眷舍之眷戶，僅得與具有相同特定職務之有眷無舍而未輔助購宅之眷戶，作權益交換，並須報國防部核備。前項原配眷舍之眷戶於交接之月份起，2年內不得再申請配舍，輔助購宅或基金貸款。」、「已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，應填具同意書，以服現役滿5年連同志願留營年限累計滿10年之有眷無舍官兵為改配對象，其受改配者必須報請軍種單位辦妥改配手續後始得進住。前項自願轉讓眷舍者，不得以任何理由向軍方申請配舍及輔助貸款購宅。」，亦分別為91年12月30日廢止之處理辦法第25條、第27條定有明文。
⑵今查：原告前因66年間獲配住之桃園縣「凌雲一村」32
號眷舍破舊且面積不敷居住，原告乃於71年間向『建國四村』40號眷舍住戶陳孝君頂讓該眷舍，並於71年2月2日遷入居住，有戶籍謄本可稽。當時經眷舍承辦人員告知，1人不得有2戶眷舍後，原告即亟欲將『凌雲一村』32號眷舍轉讓他人，再辦理『建國四村』40號眷舍居住憑證之核發，惟並無任何承辦人員告知原告可以「凌雲一村」32號與「建國四村」40號，辦理眷舍互換手續。
嗣原告於76年10月18日退伍，於79年間，當時之空軍401聯隊承辦人員龔道全，因誤解前揭處理辦法第25條及第27條之規定，而告知原告只須先將原已配住之『凌雲一村』32號眷舍轉讓與他人滿2年後，即得重新申請配發眷舍。原告因相信龔道全之說法，尤其當時居住原告同一建國四村內之同僚們，有許多位在63年間退伍者如桃園縣建國四村38號眷舍之楊九根，於78年間仍獲得配發眷舍，此節業據被告於本件94年4月1日提出之答辯狀自認在案。雖被告辯稱：該批退伍人員仍可獲得核發居住憑證，乃係依77年間之專案就有眷無舍之退伍人員予以特別處理，原告係79年間始轉讓凌雲一村，並非該專案處理之對象，固原告雖係退伍人員但仍不能獲發居住憑證。惟查：依被告提出上開專案之相關辦理文件內容所示，該專案之承辦人亦係本件造成誤導原告之龔道全（按：龔道全顯係因承辦該專案業務，而誤解法令，故予原告前揭承諾及保證），惟既有此一行政先例存在，原告自然不可能會懷疑退伍者是否有不得再申請配發眷舍之疑問，據此原告更可主張信賴保護原則之適用。
⑶抑有進者，由於龔道全誤解法令，給予原告錯誤之說法
（承諾及保證），致令原告將原配發之「凌雲一村」32號眷舍轉讓予舒訓豪，否則即令依處理辦法之規定，原告無法取得「建國四村」40號眷舍之居住憑證，但至少仍可保有「凌雲一村」32號眷舍之居住憑證。是原告今因信賴承辦人員之結果，造成「既因轉讓而失去原有之凌雲一村32號眷舍之居住憑證」，亦「無法重新取得建國四村40號眷舍之居住憑證』之雙重不利結果。87年5月13日建國四村40號之眷舍管理單位空軍第401戰術混合聯隊於查明龔道全確有行事敷衍塞責之情事後，乃發函給國防部空軍總司令部建請准予原告辦理眷舍轉讓手續。此外，90年10月10日龔道全亦出具證明書證明：伊確有告知原告須先頂讓『凌雲一村」32號眷舍方能過戶「建國四村」40號眷舍，79年原告依指示將「凌雲一村」32號眷舍頂讓予舒訓豪時，伊確有承諾頂讓2年方能辦理『建國四村』40號之過戶事宜等節。據此，被告就本件系爭眷舍過戶暨核發眷舍居住憑證事宜之處理過程，顯然違背誠實信用之方法，並損及原告正當合理之信賴利益。
⒋關於原告其信賴是否不值得保護部份：
⑴再查：原告前述之信賴利益，但其信賴利益是否值得保
護？結論應是肯定的。蓋信賴保護原則之適用須具備三要件：信賴基礎（國家行為）；信賴表現（人民安排其生活或財產處置）；信賴值得保護等。本件固非違法行政處分之撤銷案例，但其適用標準，仍應依此三項要件予審查。茲詳述本件原告符合此三項要件之情形如下：
信賴基礎（國家行為）：
①經承辦人員告知1眷戶不得同時配住2眷舍，須先將
原配住之眷舍轉讓與他人滿2年後，始得重新申請眷舍，原告即積極找尋有意受讓『凌雲一村』32號眷舍之人，惟『凌雲一村』32號眷舍一直無法覓得願意受讓之人。
②嗣原告於76年10月間退伍，79年間適有舒訓豪願意
頂讓「凌雲一村」32號眷舍，於辦理轉讓過戶手續前，原告曾向舍管理單位承辦人龔道全確認是否在讓與「凌雲一村」32號眷舍後，即可辦理「建國四村」40號眷舍之過戶手續，龔組長明確告知：只要頂讓出「凌雲一村」32號眷舍滿2年後，即可辦理「建國四村」40號眷舍之過戶手續，此節業經龔道全於90年10月10日出具之證明書中載述甚明。
信賴表現（人民安排其生活或財產處置）：
①原告因不諳法令規定，且信賴承辦人員龔道全之說
法，乃於79年3月間先將「凌雲一村」32號眷舍轉讓予舒訓豪，並於滿2年後向被告申請辦理「建國四村」40號眷舍之過戶手續，即請求被告核發「建國四村」40號眷舍之居住憑證時，被告竟以：原告係於退役後之79年間始將原配住眷舍轉讓他人，與處理辦法之規定不符，龔道全之說詞，係誤解相關法令為由，拒絕發給該眷舍之居住憑證。
②否則即令依處理辦法之規定，原告無法取得「建國
四村」40號眷舍之居住憑證，但至少仍可保有「凌雲一村」32號眷舍之居住憑證。
信賴值得保護：
①原告因原獲配住之「凌雲一村」32號眷舍破舊且面
積不敷居住，於71年間向陳孝君頂讓伊所有之「建國四村」40號眷舍，本非為圖謀利益而惡意擁有2間眷舍。
②由前述過程，可知龔道全係誤解處理辦法之規定，
以為退伍後之原告仍可依相關規定於調換原眷舍滿2年後，重新申請配發新眷舍。
③原告亦因非熟諳處理辦法之人，對於龔道全之說法
，當然予以充分信任。造成因龔道全誤解法令，給予原告錯誤之說法，致令原告將原配發之『凌雲一村』32號眷舍轉讓予舒訓豪。
結論：是原告今因信賴承辦人員之結果，造成「既因
轉讓而失去原有之凌雲一村32號眷舍之居住憑證」，亦「無法重新取得建國四村40號眷舍之居住憑證」之雙重不利結果。被告就本件系爭眷舍過戶暨核發眷舍居住憑證事宜之處理過程，顯然違背誠實信用之方法，並損及原告正當合理之信賴利益。
⑵其次，原告係因原獲配住之「凌雲一村」32號眷舍破舊
且面積不敷居住，為謀更好的生活條件，始於71年間頂讓得「建國四村」40號眷舍，並非因不法意圖而擁有2間眷舍，且依當時處理辦法規定，本同意眷舍間調換或轉讓眷舍，僅附帶有須轉讓滿2年後，始得再行申請之限制，並非一經受讓眷舍即構成不法。而本件是承辦人員誤解法令所致，殊難苛責原告應事先察覺龔道全之上開法令見解是錯誤的，且無法取得「建國四村」40號眷舍之居住憑證，而避免將「凌雲一村」32號眷舍轉讓予舒訓豪。亦即原告並無以詐欺、脅迫或賄賂方法，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，或明知行政處分違法或因重大過失而不知等情事，被告及訴願機關，一再以原告應負重大過失相責，殊嫌率斷且乏依據。⑶至於，被告及訴願機關均謂：「由原告於79年3月24日
所書立國軍退伍人員眷舍轉讓同意書載明：『立同意書人甲○○退伍奉配凌雲一村32號型一般眷舍乙戶，自願無條件轉予服務滿10年以上之現役軍人．．．舒訓豪眷居，爾後絕不再以任何理由再向軍方申請配舍及輔導貸款購宅，特立同意書為憑』．．．」乙節，經原告細審鈞院提示之該份同意書後，固係原告所親筆簽名。但因當時原告並未詳審同意書之文句內容，亦未知悉其法律意涵；況且，當時原告是因聽信龔道全之說詞，準備在將凌雲一村32號眷舍轉讓予舒訓豪2年後，申請「建國四村」40號眷舍之居住憑證，而不疑有他，才予簽署，如若原告當時曾予詳審及知悉其法律意涵，則知悉無論如何，原告都不可能簽署此一與原告之意願相反之同意書。是無論該同意書是否為原告親簽，均應不影響原告主張誠實信用及信賴保護原則之權利。
㈡被告主張之理由：
⒈按原告之起訴意旨，無非係以原告本為隸屬空軍單位之官
兵，前於66年間獲配住桃園縣「凌雲一村」32號眷舍，復於71年間私下向訴外人陳孝君頂讓「建國四村」40號眷舍，原告嗣於76年10月18日退伍，迄79年間原告辦理前開「凌雲一村」32號眷舍之轉讓過戶手續時，曾經訴外人即空軍401聯隊承辦人員龔道全告知：只要將「凌雲一村」32號眷舍頂出2年後，即可辦理「建國四村」40號眷舍之過戶手續，原告乃於2年後即81年3月間向被告申請辦理「建國四村」40號眷舍之過戶手續，即請求被告核發該戶之眷舍居住憑證時，遭被告以原告係於退伍後始將原配住眷舍轉讓他人，與處理辦法之規定不符為由以原處分駁回，原告因認係信賴承辦人員龔道全之說詞，方將「凌雲一村」32號眷舍讓與他人，卻無法獲得核發「建國四村」40號眷舍之居住憑證，造成原告受有信賴利益之損害，爰依行政法之「信賴利益保護原則」請求准予核發「建國四村」40號眷舍之居住憑證云云。
⒉惟查，原告之主張係與行政法「信賴利益保護原則」之要件不符，其訴顯無理由，應予駁回：
⑴按所謂信賴保護原則，乃是公法上誠實信用原則的下位
概念，信賴保護之構成要件須符合①信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；②信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；③信賴在客觀上值得保護等要件，業經學者通說與實務見解一致肯認，是以本件之爭點厥為原告之訴是否符合前開信賴保護原則之要件，合先敘明。
⑵查龔道全對原告詢問所為之口頭回覆並非行政處分，亦
非行政機關表現在外具有法效性之決策，至多僅是建議或告知而屬於觀念通知，尚不足以構成信賴基礎可言：①按「行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為
之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，行政程序法第92條定有明文，另「本件被告官署之通知，係即於原告所陳法令上之疑義，表示其自己之見解以為解釋，顯不發生具體的法律上之效果，不能謂其為行政處分」，最高法院51年判字第106號判例、59年判字第211號判例分別著有明文，學者通說見解亦認為：「諸如警告、勸告、建議、告知、表示意見等所謂的觀念通知，屬事實行為，而不是行政處分，學說與實務對此並無爭議，最典型的觀念通知是官署就人民有關法令疑義的釋示請求所表示之意見。官署就事實之涵攝於法律構成要件所生疑義所表示意見，亦同，何者為觀念通知，何者為行政處分，簡易的判斷方法為視官署所表示內容，是否對人民之請求有所准駁而定」，均可供參酌。
②按原告據以主張之信賴保護原則，依行政程序法第12
0條第1項之規定，需以行政機關作成行政處分或有表現在外具有法效性之決策為前提，方有所謂信賴基礎可言。惟查，依原告所陳，原告係於79年間辦理「凌雲一村」32號眷舍之轉讓過戶手續時，詢問訴外人龔道全是否還可辦理「建國四村」40號眷舍之過戶手續，方經龔道全口頭告知：只要將「凌雲一村」32號眷舍頂出2年後，即可辦理「建國四村」40號眷舍之過戶手續云云，原告遂進而主張因信賴龔道全之告知及指示，於先轉讓「凌雲一村」32號2年後，再申請「建國四村」40號眷舍之過戶事宜，足見原告於79年間辦理「凌雲一村」32號眷舍之頂讓手續時，並未同時申請「建國四村」40號眷舍之轉讓手續，而係於81年間始提出申請，是以原告於79年間僅係詢問是否還可辦理「建國四村」40號眷舍之轉讓手續，而龔道全亦僅係針對原告提出之疑問予以告知及回覆，並未就「建國四村」40號眷舍之轉讓為任何准駁，蓋原告當時並未提出該眷舍轉讓之申請，且龔道全亦僅係告知原告於2年後提出申請，並未為任何准駁，揆諸前開最高行政法院判例及學者見解，龔道全之說詞至多僅屬建議或告知之觀念通知，並非行政處分，亦非行政機關表現在外具有法效性之決策，尚不足以構成信賴基礎可言。
⑶退萬步言，縱認龔道全之口頭告知係屬行政處分或具有
法效姓之決策，然龔道全之編制係隸屬於空軍第401戰術混合聯隊，並非隸屬於被告，而聯隊與總部於行政法上係屬不同之行政機關，並非總部之內部單位，且眷舍之分配與核發居住憑證依法係屬各軍種總司令部之權責，聯隊僅屬眷村列管（眷管）機關，依法無權分配眷舍及核發居住憑證，是以龔道全之口頭告知縱屬行政處分，亦與被告無涉，被告從未核准或承諾核發「建國四村」40號眷舍之居住憑證予原告，原告對被告並無信賴基礎可言：
①依處理辦法第98條規定：「陸、海、空軍各總司令部
權責如左：一、本單位眷舍之分配」，而依同法第99之規定，眷村列管單位之權責並無眷舍之分配權責，足見空軍眷舍之分配及核發居住憑證之主管機關即為被告，並非401聯隊，先予敘明。
②次依處理辦法第111條之規定：「現役軍人．．．得
申請分配眷舍」，其申請程序為填寫申請分配眷舍名冊向各軍種總部提出申請，經總部核可進住眷舍後，再由眷戶檢附新址戶籍謄本由列管單位（本件即為空軍第401聯隊）轉呈總部核法居住憑證，此亦有眷舍調配名冊所記載之核覆要點可稽，而原告於「凌雲一村」32號眷舍之居住憑證亦係由被告核發，足證核發居住憑證之主管機關係被告，而空軍第401聯隊依法僅屬轉呈申請文件之眷管機關，並無分配眷舍及核發居住憑證之權責甚明。
③有關處理辦法第124條所規定之現役已配一般眷舍之
眷戶經軍種單位核准者得與有眷無舍而未輔助購宅者，作權益交換，依同法第125條之規定，其申請程序係由售配眷戶循行政系統報請軍種單位核准，所謂軍種單位係指主管機關及各軍種總司令部，此觀原告將「凌雲一村」32號眷舍轉讓予舒訓豪之程序，亦係由空軍第401聯隊將其戶籍謄本轉送被告核發居住憑證，此有空軍第401聯隊79年5月22日（79）望佑第2965號函可證。顯見有關眷舍分配、核發居住憑證及核准眷舍權益交換等事宜，均屬被告之權責甚明。
④另按空軍聯隊得以其印信關防對外發文，並得作成行
政處分而為行政訴訟程序之當事人，此有原證一之空軍第401聯隊向原告所發函文可證，亦有鈞院90年度訴字第5789號裁定可稽，由前開裁定理由所示，空軍聯隊係屬行政機關，且與空軍總部之間係屬上級機關與下級機關間之關係，如同行政院各部會與行政院之關係，並非空軍總部之內部單位，是以不得以為任何空軍人員均隸屬於空軍總部，正如同並非凡是公務員即隸屬於行政院一般，應予以辨明。查龔道全在79年間係於空軍第401聯隊擔任雇員，而空軍第401聯隊與被告係屬不同之行政機關，則龔道全所為之口頭告知縱屬行政處分，亦與被告無涉，實則被告依法方為掌管眷舍分配、核發居住憑證及核准眷舍權益交換等事宜之主管機關，然被告從未就核發「建國四村」40號眷舍之居住憑證事宜，對原告曾為任何核准或承諾，是原告以龔道全之口頭告知 張冠李戴 指為被告已有所承諾云云，實為誤謬，其訴顯無理由。
⑷原告並無信賴表現可言：
按原告既主張信賴龔道全之說詞而以為將可取得「建國四村」40號眷舍之核發居住憑證，然原告竟又於79年3月24日簽署國軍退伍人員眷舍轉讓同意書載明：「爾後絕不再任何理由再向軍方申請配舍及輔助貸款購宅」，並經原告於94年4月6日當庭確認無誤，則原告所為顯屬前後矛盾，難認原告基於其所謂信賴，而有實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」可言。況且原告既然從未取得「建國四村」40號眷舍之居住憑證，該戶怎可能會屬於原告基於信賴而付諸實施之財產變動？該戶又怎可能會是原告基於信賴而蒙受無法回復之財產上損失？益見原告之主張顯與信賴表現之要件不符，實不足採。
⑸按原告於退伍前即有1人獨占2眷舍之情事，並明知係違
反1戶1舍之原則，且原告係退伍之後轉讓眷舍，依處理辦法第126條之規定，已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，不得再以任何理由向軍方申請配舍，是以原告所稱之信賴並不值得保護：
①按「眷舍分配，以1戶1舍為原則」，處理辦法第114
條定有明文，另依同法第133條規定：「有左列情形之一者，應收回其配住之眷舍：三、出租、頂讓者」、同法第141條規定：「二、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取銷眷舍居住權」、同法第126條規定：「已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者．．．不得再以任何理由向軍方申請配舍」，均可供遵循。
②查原告自承於66年間獲配「凌雲一村」32號眷舍，復
於71年間未經眷舍調配手續，即私自向原配住人陳孝君頂得「建國四村」40號眷舍，是原告於退伍前即已違反前開1戶1舍之原則，且訴外人陳孝君將其所配眷舍私自頂讓予原告，依前開處理辦法第133條、第141條等規定，應收回其所配眷舍並取銷其眷舍居住權，根本不得再轉讓予原告，倘若被告再核准陳孝君將「建國四村」40號眷舍頂讓予原告並核發居住憑證，豈非違法？是「建國四村」40號眷舍係違法轉讓在先，而原告亦自承當時已明知此舉係違反規定，足證原告嗣後亟欲轉讓「凌雲一村」32號眷舍，並取得「建國四村」40號眷舍之居住憑證，無非係為逃避法律責任又仍欲享受居住權益，換言之，原告於79年間經龔道全口頭告知之前，早已知悉伊1人獨占2眷舍係屬違法，否則伊何必亟欲轉讓「凌雲一村」32號眷舍，顯見原告所稱之信賴根本不值得保護，如今原告反以龔道全之錯誤告知主張有信賴保護之適用云云，實有失誠信。
③另按原告係於76年間退伍，卻遲至81年間始向被告申
請「建國四村」40號眷舍之居住憑證，依前開處理辦法第126條之規定，無論伊有無簽署眷舍轉讓同意書，依法原告均無權再以任何理由向被告申請配舍，原告雖主張係因龔道全之錯誤告知所致云云，然查原告於79年間向龔道全詢問是否可同時辦理「建國四村」40號眷舍之轉讓手續時，早已退伍達3年之久，是以無論當時龔道全為何種內容之告知，無論其告知內容正確與否，依法原告均已不得再向軍方申請配舍，是以龔道全之告知與原告無法取得「建國四村」40號眷舍之居住憑證間，毫無因果關係可言，原告主張顯有誤會，不足採信。
④至於原告主張處理辦法容許就眷舍進行權益交換云云
，按「現役已配一般眷舍之眷戶經種單位核准者得與現役服役滿10年以上者或服役滿5年且志願留營累計滿10年以上有眷無舍而未輔助購宅者，作權益交換」，處理辦法第124條定有明文，所謂權益交換，係指配有眷舍之眷戶得以其居住權與其他有眷無舍之官兵進行金錢交換，亦即原配有眷舍之眷戶將其居住權讓與有眷無舍之官兵而取得金錢對價，是以原配有眷舍之眷戶只得與有眷無舍之官兵進行權益交換，不得與其他已配有眷舍之眷戶進行權益交換，亦即已獲配眷舍之眷戶不得藉由權益交換同時取得兩眷舍，從而眷舍權益交換規定並無違反1戶1舍之原則，原告以為配有眷舍之眷戶間可任意轉讓其眷舍云云，顯屬誤解法令，已不足採，至於配有眷舍之眷戶何以願與有眷無舍之官兵進行權益交換，大多係因另有房舍可住或需用金錢之故，就軍方而言，係認定原配有眷舍之眷戶願與他人進行權益交換，表示伊於短期內並無使用眷舍之必要，方有處理辦法第124條第2項於2年內不得再申請配舍之規定，然此等規定係適用於現役官兵，已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，依同法第126條之規定，係不得再以任何理由向軍方申請配舍，已如前述，併予敘明。
⒊再依行政程序法第120條第1項之規定，授予利益之違法行
政處分經撤銷後，其法律效果亦係為撤銷之機關應給予合理之補償，並非再次作成授予利益之違法行政處分，蓋信賴保護原則之法律效果，係除有行政程序法第117條各款情形之一者外，容許行政機關撤銷違法之授益處分，然撤銷機關需對受益人值得保護之信賴利益所蒙受之財產上損失給予合理補償，並無受益人得請求行政機關另行作成授益處分之規定，是以原告主張以信賴保護原則請求被告核發居住憑證，其法律效果之依據為何？原告完全未予說明，益見其訴顯無理由，應予駁回。
⒋對原告其他主張之答辯：
⑴原告主張信賴基礎不限於行政處分，例如行政官署提供
錯誤消息，誘導人民採取建築措施，或是官署之承諾、保證皆有適用云云，惟查：信賴基礎縱不限於行政處分，然亦應具備法律效果之要件，否則即無法區別法效性決策與不具法效性之觀念通知，觀諸原告所引用之例，係指行政官署提供錯誤消息，將應經許可之事項告知為不須經許可，誘導人民採取建築措施云云，然本件原告當時並未就「建國四村」40號之核發居住憑證事宜提出申請，龔道全亦未告知原告不經許可即可取得「建國四村」40號之居住憑證，故龔道全所言並不具有任何法效性，況且龔道全亦非隸屬被告，無權代表被告就核發居住憑證事宜對外作成任何決策，被告就系爭居住憑證之核發亦從未對原告有任何保證或承諾，原告所言顯不足採。
⑵原告又辯稱楊九根於退伍後仍可獲配眷舍及發給居住憑
證，遂主張原告有權比照辦理云云，惟查，楊九根係屬有眷無舍而私自受讓眷舍之退役人員，於77年間因適用國防部頒布之「國軍眷村違規暨違（占）建處理規定」，而以專案准其受讓並發給居住憑證，然原告早已獲配「凌雲一村」32號眷舍，既非有眷無舍之退役人員，與楊九根迥然不同，並無前開規定之適用，自不得率爾比附援引：
①查國防部於77年以（77）法泰字第12732號令頒「國
軍眷村違規暨違（占）建處理規定」，其中規定對於有眷無舍而私自受讓眷舍之退役人員，以專案方式補辦轉讓手續，而使該等退伍人員得以獲配眷舍及發給居住憑證，此有被告77年7月21日（77）軸淄4078號令可稽，而楊九根即屬有眷無舍而私自受讓眷舍之退役人員，遂依前開規定而以專案於78年3月間獲配眷舍及發給居住憑證，此亦有楊九根之眷舍管理表可證②次查原告早在66年間即已獲配「凌雲一村」32號眷舍
，且直至79年間始將該眷舍轉讓予舒訓豪，是於77年間，原告仍屬配有眷舍之退役人員，並非有眷無舍，自無前開規定之適用，原告不明及此，以為楊九根等人於退伍後尚可獲配眷舍及發給居住憑證，便率爾比附援引，實屬誤會，原告與楊九根等人之情形迥不相同，並無一體適用可言。
理由
甲、程序部分：
一、被告代表人原為 李天羽 ，93年5月20日變更為劉貴立，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體部分：
一、按71年6月8日修正之國軍在台軍眷業務處理辦法第111條第1項前段規定「現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍」，及自該條文以下對於眷舍之分配、管理、調整異動、收回等均有規定，即有關眷舍之分配、交換悉由各軍種總司令部管理，非得由軍人、軍眷私自轉讓。
又依該辦法第126條第1項、第2項：「已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者，應填具同意書，以服現役滿5年連同志願留營年限累計滿10年之有眷無舍官兵為改配對象，其受改配者必須報請軍種單位辦妥改配手續後始得進住」、「前項自願轉讓眷舍者，不得以任何理由向軍方申請配舍及輔助貸款購宅」之規定，凡已退役者自願轉讓眷舍後，即不得申請另配新舍。
二、經查，原告於66年間受配桃園縣「凌雲一村」32號眷舍，71年間又私自讓受「建國四村」40號眷舍，迄76年10月18日原告退伍後，始於79年3月間將凌雲一村之眷舍讓與他人，讓與當時承辦空軍四○一聯隊眷舍業務之眷管組組長龔道全曾告以需將原配住眷舍轉讓他人，滿2年後始得申請新眷舍之配住等事實，有國軍退伍人員眷舍轉讓同意書、上開二戶眷舍之國軍眷舍管理表、92年6月18日空軍桃園基地指揮部派員會同原告向龔道全詢問本案之原委時，對龔道全所製作之筆錄各一份附於訴願卷可稽，復為兩造所不爭執，堪予認定。是依上揭辦法規定，原告即屬「已配眷舍之退伍人員自願轉讓眷舍者」，自不得另行申請受配眷舍，至為明確。是原處分否准其請求，合法有據。
三、原告雖主張其乃信賴當時承辦眷舍業務之人員龔道全之承諾，方將原受配之凌雲一村眷舍轉讓他人，本件應有信賴利益之適用，被告應核發建國四村眷舍之居住憑證予原告云云。
則本件爭點即在於本件有無信賴利益之保護？㈠現行法制對於信賴利益之補償，規定於行政程序法第120
條第1項：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。
」，即授益行政處分經撤銷後，對於信賴該處分為有效而受損害者，應給予補償。惟對於信賴公務員所為之承諾致受損害者，有無適用，則尚未有定論。
㈡惟縱採肯定意見，本件亦無信賴利益之補償制度之適用。
蓋因：
⒈依國軍在台軍眷業務處理辦法第98條、第99之規定，關
於各單位眷舍之分配權限在陸、海、空軍各總司令部；至眷村列管單位則無眷舍之分配權責。是以，空軍四○一聯隊眷管組之業務也僅只於轉呈申請文件而已，其並無分配眷舍及核發居住憑證之權責。故龔道全雖身為前眷管組組長，惟其非屬被告機關主管分配眷舍業務之承辦人，其對於原告所為關於「需將原配住眷舍轉讓他人，滿2年後始得申請新眷舍之配住」等陳述，核屬經辦事項之說明，尚難逕認為主管機關之承諾。
⒉再者，原告於辦理凌雲一村舊眷舍之轉讓時，簽署「國
軍退伍人員眷舍轉讓同意書」一紙，該同意書上載明「立同意書人甲○○退伍奉配凌雲一村32號型一般眷舍乙戶，自願無條件讓予服務滿十年以上之現役軍人單位空軍二油中隊級職上尉姓名舒訓豪眷居，爾後絕不再以任何理由再向軍方申請配舍及輔導貸款購宅，特立同意書為憑」，原告亦不爭執該同意書為其本人所親自簽立（見本院94年4月6日準備程序筆錄），則原告於辦理舊眷舍之轉讓時，即應明知其為退伍人員，不再享有配住新眷舍之權利，乃其竟堅稱不知，自屬因重大過失而不知，而有信賴不值得保護之情形。
⒊又信賴利益之保護乃以補償因信賴而致財產上損失為其
方式，原告逕行請求被告作成准予配住新眷舍之處分，亦屬於法無據。
四、綜上所述，被告否准原告請求眷舍調配之處分，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定並請求被告應核發原告桃園縣建國四村40號之空軍眷舍居住憑證，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年5月3日
第七庭審判長法官鄭小康
法官林金本法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年5月3日
書記官張靜怡