高雄高等行政法院97年度訴字第545號判決

裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第545號判決

裁判日期：民國97年09月30日

裁判案由：國家公園法

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第545號原告甲○○訴訟代理人 焦文城 律師
施秉慧 律師被告墾丁國家公園管理處代表人乙○○○○訴訟代理人 洪耀臨 律師上列當事人間國家公園法事件，原告不服內政部中華民國97年4月30日台內訴字第0970007456號訴願決定，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有屏東縣○○鎮○○里○○路○○○號房屋（下稱系爭房屋）坐落在屏東縣○○鎮○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）上，系爭土地屬行政院農業委員會林務局屏東林區管理處（下稱林務局屏東林管處）管有公地，位於墾丁國家公園特別景觀區範圍內。原告於民國95年11月6日以陳情書向被告申請依墾丁國家公園保護利用管制原則第4條第1項第8款及第10款規定就地改建，經被告以95年11月8日營墾企字第0950007733號函復，請原告說明其申請之「就地改建」究指原有建物之「一部分拆除，於原建築基地範圍改造，而不增高或擴大面積」，抑或原有建物之「全部拆除，重行建築」。其後，原告於96年7月25日向被告請求修建，嗣後撤回該申請。原告復於96年10月17日向被告申請修繕系爭房屋，經被告96年11月6日營墾企字第0960007645號函復原告，以「二、查本案前據本處95年11月8日營墾企字第0950007733號函查復有案，台端本次申請略以『原建坪不增加高度寬度長度進行粉刷油漆修繕』乙節，查旨揭老舊建物毀損嚴重，客觀判斷已非單純修繕工程，應屬建築法第9條所稱建造行為，合先敘明。三、次查．．．本案台端所請土地，並非私有，既無上開『私有土地准予保留作原有之使用』規定『得申請修建、改建、遷建』之範疇，準此，旨揭老舊建物之暫准放租，揆其歷史背景，係早年推行經管林業政策所生產物，惟歷時迄今，其現況使用早與放租背景及本園計畫不符。綜上，台端倘認旨揭用地之承租，已無實益，宜請檢討租約存廢，以維權益。」為由，否准原告所請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分係以系爭房屋老舊、毀損嚴重，客觀判斷已非單純修繕，應屬建造，及系爭土地並非私有，非保護利用管制原則第4條規定範疇，但就原告請求准以修繕乙節未明確為准駁之表示，已有違誤，經原告以國家公園法第9條及依保護利用原則第4條第1項第8款、第9款、第10款及第30條第1項第5款規定，並以本件已經林政機關核准，被告予以駁回有逾越權限之嫌及違反平等原則，提起訴願。惟訴願決定僅以「無法以修繕改善房屋狀況」，即維持原處分，置原告於訴願時一併請求准予改建於不顧，且就原告主張適用之法規，有無理由，未置一詞，亦未說明不採之理由，已有違誤。被告承辦人未了解國家公園法之體系而曲解法令，訴願機關未詳酌，致使原處分不明確。
（二）國家公園法第9條固規定：「國家公園區域內實施國家公園計畫所需要之公有土地，得依法申請撥用。前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」惟所謂私有土地之准予保留作原有之使用，同屬不動產之房屋亦不能排除，故在保護利用管制原則中就原有建築物合於一定規範即准予修繕、改建、遷建，如第4條第8款之規定。上開原則第4條第8款雖明定：「原有建築物之修繕、改建、遷建須先徵得國家公園管理處之許可。」然在同條第9款及第10款即已明定原有建築物之要件及應提出之證明文件，則房屋所有人申請修繕或改建，若符合規定，應予許可。此由同條第11款及第12款中明定改建、遷建之要件，並同列於第4條規定，是被告就符合要件者，即應許可，並無不准之理由甚明，此參國家公園法第9條規定「准予保留作原有之使用」之理亦明。
（三）又系爭土地係林務局管有之公地，但未經撥用予墾丁國家公園，是屬不同之管理機關，且亦非實施國家公園計劃所需要之公有土地，依國家公園法第9條，故未經撥用。而系爭土地既屬林務局管有，相異於被告，其管有之土地亦得為原有之使用，則系爭土地係暫放租之建地，而原告為承租人，即為有利用權人，該土地之使用權已歸原告，則在權利保護之角度，亦有作「私有土地」同視之必要，此似為保護管制原則就原有建築物規定准允修繕、改建之考量，與法理相符。是原處分以非私有土地，排斥上開原則第4條之適用，於法有違，且被告於他案，就在非私有土地上房屋准予修繕、改建者，亦不乏其例，被告於本件卻以非私有土地無上開原則第4條適用之見解亦違平等原則，更與上開原則第4條所予人民之權利相違背。
（四）本件房屋符合修繕或改建之要件，被告及訴願決定所持非單純修繕為由，於法不符。蓋原告係為申請就地改建，後為配合而申請修繕，故於訴願時表示應准修繕或改建。修繕係維持房屋之應有狀態，此為一般人所得理解之意義。原處分及訴願決定先後以「老舊建物毀損嚴重」、甚或「系爭房屋已無屋頂，四壁損害嚴重，並無法以修繕改善房屋狀況」為由，或認應屬建造行為而為駁回申請之依據。訴願決定以建築法第9條為據，為無理由，蓋系爭房屋坐落土地非建築法適用地區；再者，上開原則第4條第8款僅分為：「遷建」、「改建」、「修繕」三種類型，與建築法第9條所示之建造行為有新建、增建、改建、修建已有不同，若強要比附，以建築法第9條所示之建造行為應申請建造執照，其強度依序為新建、增建、改建、修建，而上開原則第4條第8款係分「遷建」、「改建」、「修繕」，而遷建、改建已分別於第同條第11款及第12款規定其要件；換言之，非新建、增建、改建者，即屬修繕，則原告申請修繕即非建造行為。再退步言，上開原則第4條第8款改建亦可，則不論原告所申請者係修繕或修建，其強度均弱於改建，而改建亦屬建築法第9條之建造行為，自不能以係屬建造行為即不予審查。
（五）原告所有之房屋既屬原有建築物，被告、訴願機關俱無爭執，而原告申請修繕或改建亦未違及上開原則第4條之相關規定，主管機關應予核准，是原處分及訴願決定於法有違，乃檢附被告96年11月6日營墾企字第0960007645號函、95年11月8日營墾企字第0950007733號函、訴願決定書、林務局屏東林管處95年11月15日函、96年8月13日春業字第0966611660號函、國有森林用地暫准使用租賃契約書為證。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告就坐落恆春事業區第35林班內屏東縣○○鎮○○○段○○○○○號上之屏東縣○○鎮○○路○○○號房屋應作成准予修建之行政處分。
三、被告則以：
（一）按國家公園法第9條第1、2項規定：「國家公園區域內實施國家公園計畫所需之公有土地，得依法申請撥用。前項區域私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。」另墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第4條規定：「特別景觀區內之土地以保護特殊天然景緻為目的，其建築物及土地之使用，應依下列規定：．．（八）原有建築物之修建、改建或遷建須先徵得國家公園管理處之許可。．．．（十一）原有建築物申請就地改建者，其規定如下：．．．2、原有建築物坐落之建築基地有下列情形之一者，該原有建築物不得申請改建：（1）該基地經劃設為公共設施用地者。．．．．（3）位於遊憩區出入口附近或景觀道路（含步道）兩側，經國家公園管理處認定足以妨礙景觀或影響○○○區○○○道路功能之發揮者。（4）該建築基地違反國家公園法及保護利用管制原則之規定，尚未依法處理完結者。．．．」。
（二）本件坐○○○鎮○○○段○○○○○號土地，係屬墾丁國家公園計畫特別景觀區用地，且為林務局管有公地，原告僅為該筆土地部分承租人，即無上開國家公園法第9條「私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用」之適用，亦非屬墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第4條規定得申請修建、改建、遷建之範疇。又行政院96年7月30日院臺建字0000000000號函核定「永續海岸整體發展方案」，業將「維持自然海岸線比例不再降低」列為評估指標，未來海岸地區之利用管理應以減量、復育為基本原則，並以符合「資源保護」與「災害防治」者為優先考量。涉及海岸地區之施政計畫，應優先考量海岸防災、海岸生態源保育（護）、環境復育、景觀改善、生態旅遊等價值，重新思考檢視，並作必要之調整。現階段將以回復海岸自然風貌，維持自然海岸線比例不再降低作為海岸永續發展之基本理念，未來則再視相關法令立法進度及政府組織重整等，進行必要之調整與修正，其主要目的係供海岸法完成立法前，政府各部門研修訂及審議海岸地區各項實質利用計畫之最高指導原則。準此，本件系爭土地既已劃為墾丁國家公園計畫特別景觀區用地，並屬上述海岸土地保育範圍，依法亦不應准許建築許可，被告96年11月6日營墾企字第0960007645號函所為不同意原告之申請，其認事及用法，並無違誤之處。
（三）又本件原告請求准予同意系爭房屋修建，惟依據原告96年10月17日申請書所述理由：「因房屋老舊、漏水、龜裂、破損需修繕，敬請貴處准許同意修繕施工」，對照原告舉證之現況照片，顯見系爭老舊建物確有屋頂嚴重坍塌、牆壁毀損等情，基於安全理由，已非一般室內修繕可資解決，被告依上開申請書所列施工內容，實質認定應屬建築法第9條所稱建造行為，無非係為避免民眾未經建築許可恣意施工，將受依法告發開單處罰之弊，並善盡建築管理安全監督之責，於法並無不當。至於起訴狀所據理由，無非係以林務局屏東林管處相關函文，及墾丁國家公園計畫保利用管制原則第30條有關規定，認有對其有利之函示或規定。然林務局屏東林管處相關函文內容，純係認定老舊建物現況是否符合承租範圍，並已附帶告示原告應向被告取得建築許可，所揭程序甚明；另原告認定本件應依墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第30條有關規定辦理乙節，查該條文係「一般管制區林業用地」規範內容，尚非本件土地「特別景觀區」用地所得適用，原告援引不同分區及用地別之管制規定，顯有誤解。又被告為兼顧原告權益，併於96年11月6日營墾企字第0960007645號函內敘明本件「老舊建物之暫准放租，揆其歷史背景，係早年推行經管林業政策所生產物，惟歷時迄今，其現況使用早與放租背景及墾丁國家公園計畫不符。綜上，台端倘認旨指用地之放租，已無實益，宜請檢討租約存廢，以維權益」等語。被告對於民眾之可行作為，亦已善盡告知義務，惟原告尤執意誤用法令規定規避審核，並指摘被告行政程序涉有違失，尚無理由等語。乃聲明求為判決駁回原告之訴等語。
四、原告爭執之理由為：國家公園法第9條第2項前段所規定私有土地之准予保留作原有使用，應包括同屬不動產之房屋，且系爭土地係林務局管理之公有土地，原告就系爭土地有承租權，基於權利保護之角度，亦應與「私有土地」同視，較符合首揭利用管制原則就原有建物規定准予修繕、改建之法理。又被告在非私有土地上房屋准予修繕、改建者，亦不乏其例，被告卻以非私有土地無墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第4條之適用，顯有違平等原則，亦與上開利用管制原則第4條賦予人民之權利相違背。系爭房屋坐落之土地非建築法適用地區，墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第4條第8款僅分為遷建、改建、修繕三種類型，此與建築法第9條所示之建造行為不同，而遷建、改建分別規定於上開第4條第11、12款，故非新建、增建、改建者，即屬修繕，則原告申請修繕即非建造行為，況首揭原則第4條第8款規定得以改建，不論原告所申請者係修繕或修建，強度均弱於改建云云，茲為爭執，爰分述如下：
（一）按「本法有關主要名詞釋義如左：．．四、一般管制區：係指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地與水面，包括既有小村落，並准許原土地利用型態之地區。．．七、特別景觀區：係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區。．．」「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。．．」「第14條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第1項第1款及第6款經許可者外，均應予禁止。」「依本法第14條及第16條規定申請許可時，應檢附有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響。其須有關主管機關核准者，由各該主管機關會同國家公園管理處審核辦理。」為國家公園法第8條第4款及第7款、第14條第1項第1款、第16條，暨同法施行細則第10條所規定。次按內政部公布之「墾丁國家公園計畫保護利用管制原則」第4條規定：「特別景觀區內之土地以保護特殊天然景緻為目的，其建築物及土地之使用，應依下列規定：一、除必要之安全、衛生、環境教育設施、及簡易路邊停車場外，不得興建任何建築物。．．．八、原有建築物之修建、改建或遷建須先徵得國家公園管理處之許可。九、前款所稱之原有建築物係指民國71年9月1日公告實施墾丁國家公園計畫前已建造完成之建築物。十、第8款所稱之原有建築物，應提出下列證明文件之一，作為審查認定之依據：（一）戶籍證明或門牌證明。（二）完納房屋稅證明。（三）繳納自來水費或電費收據。（四）地政機關核發之建築物改良物登記簿謄本。（五）地政機關核發之建物平面圖。（六）航空照片圖、像片基本圖（即航測地形圖）足認航測當時即已存在房屋，其位置係位於同一地號者。」合先敘明。
（二）本件原告於96年10月17日向被告申請修繕系爭房屋，經被告96年11月6日營墾企字第0960007645號函復略以「二、查本案前據本處95年11月8日營墾企字第0950007733號函查復有案，台端本次申請略以『原建坪不增加高度寬度長度進行粉刷油漆修繕』乙節，查旨揭老舊建物毀損嚴重，客觀判斷已非單純修繕工程，應屬建築法第9條所稱建造行為，合先敘明。三、次查．．．本案台端所請土地，並非私有，既無上開『私有土地准予保留作原有之使用』規定『得申請修建、改建、遷建』之範疇，準此，旨揭老舊建物之暫准放租，揆其歷史背景，係早年推行經管林業政策所生產物，惟歷時迄今，其現況使用早與放租背景及本園計畫不符。綜上，台端倘認旨揭用地之承租，已無實益，宜請檢討租約存廢，以維權益。」等語，而否准原告所請之事實，業經兩造分別 陳明 在卷，並有被告96年11月6日營墾企字第0960007645號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。
（三）原告向林務局屏東林管處承租位於屏東縣恆春事業區第35林班國有森林用地，約定系爭土地作為房屋使用，有國有森林用地暫准使用租賃契約書附卷可稽，此為兩造所不爭執。是系爭土地係屬林務局屏東林管處管有之公有土地，亦堪認定。按「國家公園區域內實施國家公園計畫所需要之公有土地，得依法申請撥用。」「前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。」為國家公園法第9條第1項及第2項所明定。揆諸上開國家公園法第9條第2項規定條文意旨，係針對實施國家公園計畫區域內「私有土地」使用之管制，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用，就該規定文義解釋而言，尚不包括「公有土地」情形。復按國家公園法第8條第7款規定：「本法有關主要名詞釋義如左：．．七特別景觀區：係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區。」足認特別景觀區之利用更須為嚴格限制。上開國家公園法第9條第2項既明定僅「私有土地」准予保留作原有之使用，系爭土地又屬特別景觀區，自無將該規定擴張解釋適用於「公有土地出租予他人使用」之情形。是縱原告向林務局屏東林管處承租系爭公有土地，原告對林務局屏東林管處有私法之租賃權，然該私法租賃契約僅拘束契約當事人，原告並因此在約定範圍內有使用收益系爭公有土地之權限，惟此與國家公園法第9條第2項之規定無涉，自無該條規定之適用。原告主張國家公園法第9條第2項規定，應包括承租公有土地而得使用公有土地情形，顯不足採。
（四）次按國家公園法第8條第4款及第7款所謂一般管制區，係指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地與水面，包括既有小村落，並准許原土地利用型態之地區，而特別景觀區係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區，故一般管制區乃國家公園範圍內就土地利用型態管制最鬆之區域，而特別景觀區之土地利用，則應受更嚴格之限制，始符合國家公園劃分各區管理之目的。又依國家公園法第14條：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。」第16條：「第14條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第1項第1款及第6款經許可者外，均應予禁止。」且按墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第4條第8款之規定，墾丁國家公園特別景觀區內建築管理方式，已明定特別景觀區內原有建築物之修建、改建或遷建，須先徵得被告之許可至於新建建築物，則在禁止之列。是倘若於國家公園之特別景觀區內，欲修建、改建或遷建建築物，須經被告之許可，方得為之，然而何種情形得予許可，何種情形得不予許可，主管機關自有裁量之權限，俾保護國家公園內自然生態環境。復按行政機關行使裁量權，僅須未逾越法定之裁量範圍，並符合法規授權之目的，即屬適法，此觀乎行政程序法第10條規定自明。又依卷附之內政部91年3月22日台內營字第0910082497號函，自91年7月1日起，有關墾丁國家公園範圍內建管業務改由「內政部營建署墾丁國家公園管理處」（嗣於97年1月1日更名為墾丁國家公園管理處即被告）辦理。系爭房屋位於墾丁國家公園之特別景觀區內，本件准否修建，被告即為主管機關，林務局屏東林管處並非主管機關，是林務局屏東林管處各項行為，僅係本於出租人所為意思表示或通知，尚不得拘束主管機關。況林務局屏東林管處95年10月31日春業字第0956611546號函文，係記載先同意原告就系爭房屋建築先行規劃設計等語，惟並未以該函文准許原告修繕系爭房屋；又林務局屏東林管處96年8月13日春業字第0966611660號函文，亦僅告知原告申請修繕系爭土地之房屋，應由被告依權責妥辦等語，同未以該函文准予原告修建系爭房屋，此參原處分卷附林務局屏東林管處95年10月31日春業字第0956611546號函、96年8月13日春業字第0966611660號函自明，故原告執上開林務局屏東林管處函文，主張被告應予同意云云，自無可採。
（五）至原告主張系爭房屋坐落之土地非建築法適用地區，遷建、改建已分別於墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第4條第11、12款，故非新建、增建、改建者，即屬修繕，則原告申請修繕即非建造行為。況上開保護利用管制原則第4條第8款規定得予改建，不論原告所申請者係修繕或修建，強度均弱於改建，被告不應否准云云。惟按揭國家公園法第9條第2項明定僅區域內「私有土地」，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。是該墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第4條第8款規定「原有建築物之修建、改建或遷建，須先徵得國家公園管理處之許可」自應以國家公園法第9條第2項規定：「區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用」為前提，公有土地既非在准許之列，即無再適用墾丁國家公園計畫保護利用管制原則第4條第8款規定之餘地。況縱如原告主張如系爭由原告承租之公有土地亦應比照私有土地管理云云，然依國家公園法第9條第2項規定，私有土地亦僅得保留作原有之使用，而系爭房屋破損情形為屋頂坍塌、牆壁毀損一節，已經被告訴訟代理人陳明在卷，並有原告提出之照片足按，故原告雖提出申請書主張係為房屋老舊、漏水、龜裂等之修繕，然參諸建築法第9條及第28條規定，其實已屬建築法所規範應請領建造執照之修建或改建事項，則其自已非國家公園法第9條第2項規定所稱之「原有之使用」範疇。故原告上述主張，委無可採。
（六）另行政院96年7月30日院臺建字0000000000號函核定「永續海岸整體發展方案」，將「維持自然海岸線比例不再降低」列為評估指標，未來海岸地區之利用管理應以減量、復育為基本原則，並以符合「資源保護」與「災害防治」者為優先考量，有上開行政院96年7月30日院臺建字0000000000號函核定「永續海岸整體發展方案」附於原處分卷足稽。準此，系爭土地既已劃為墾丁國家公園計畫特別景觀區用地，係屬上述海岸土地保育範圍，系爭新建之建築行為，恐影響景觀並破壞生態環境，被告為妥善管理墾丁國家公園特別景觀區，並保護既有之生態環境，基於職權否准原告修建之行為，即無不合。另原告主張被告於他案就非私有土地上房屋准予修繕、改建者，亦不乏其例，被告卻以非私有土地無上開原則第4條之適用，顯違平等原則，亦與上開原則第4條賦予人民之權利相違背云云。然本件原告申請修繕系爭房屋之事實與第三人之情節是否全然相同，已有疑問，且原告僅空言被告於他案就非私有土地上房屋准予修繕、改建，迄未提示任何證據以實其說，自難信實。且縱有非私有土地房屋准予修建情形，亦屬違規狀態，原告亦不得主張不法之平等，原告執此爭執，亦無足取。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告否准原告之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並求為命被告作成就坐落系爭土地之房屋准予修建之行政處分，為無理由，應予駁回。
另兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年9月30日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官楊惠欽
法官林勇奮法官蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年9月30日
書記官洪美智