臺北高等行政法院97年度訴字第2927號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第2927號判決

裁判日期：民國98年03月31日

裁判案由：衛星廣播電視法

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2927號原告年代網際事業股份有限公司代表人甲○○（董事長）被告國家通訊傳播委員會代表人 彭芸 （主任委員）訴訟代理人丁○○
丙○○乙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國97年10月3日通傳訴決字第09700125950號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
（二）本件原告起訴時，被告之代表人為 蘇永欽 ，嗣於訴訟中變為彭芸，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為廣播、電視節目製作業者，其經營之「東風衛視」頻道於民國（下同）96年12月21日14時播出「健康新樂園」節目（下稱系爭節目），其內容主要介紹「穿透力奈米美容儀」，宣稱具有「利用奈米電漿反應器與等電位平衡原理，將美容成分撞擊成80奈米分子，能直接進入300奈米毛細孔及基底細胞內，並充分吸收美容成分，不用塗塗抹抹，直接給肌膚最多養分，即使臉部上妝，也可穿透彩妝，進入角質層及基底層，不必蒸臉、做臉、塗抹保養品。」「在穿透導入細胞過程中，能同時噴出臭氧分子，並於肌膚表面形成殺菌及抑菌效果。」「每使用1次，等於使用25張面膜效果，內含超效保養氨瓶可使用50次，即具有1250張面膜效果。」「比一般乳液分子細小百萬分之一，仔細觀察亦完全看不到任何奈米分子，因實在太小，僅毛孔1/3，使用時即可感覺有東西進入毛孔。現場並播放穿透力奈米美容儀去除眼袋實測之VCR，見證臉部眼袋在使用該美容儀1分後，即立刻消失。」等效果，經主持人表示好想買並詢問買回家該如何使用，節目來賓（資深奈米美容專家）即當場示範如何使用穿透力奈米美容儀，並標榜該儀器內含立即保濕補水氨瓶，為一獨特細胞生理平衡水，其利用海藻精華微膠囊，即幾近於皮膚細胞之高機能水分子，形成持久性油水平衡保濕鎖水膜，能直接讓肌膚細胞喝到好水，擁有水嫩彈性，使皮膚達到6小時水嫩保濕作用，又含立即淨白氨瓶，係為電解生物相容活性機能配方，含有山榆、荷荷芭萃取物、高生物相容性維生素C等成份，能提高肌膚自我防禦力並以高效抗氧化劑，使黝黑皮膚在2週內徹底淨白，還可使疤痕色素，在1週內淡化成週遭皮膚顏色，尤其最厲害是能淡化臉上各種黑斑及手臂上老人斑；另含立即抗皺氨瓶，宣稱其係結合多胜肽、類黃酮、植物萃取蛋白、酵素類胎盤素等成份，為一專利肌膚平衡素，能比類肉毒桿菌多出數倍效能，可立即撫平細紋，且每瓶皆通過美國FDA認證，並利用真空壓力與氮氣保持新鮮度，且絕無添加防腐劑、酒精，無副作用與過敏性；並請使用者來賓見證表示使用穿透力奈米美容儀不到1個月，肝斑、細紋消失、肌膚更緊實；又於系爭節目進行中疊印「美麗就在2分鐘後、2週內徹底淨白、保濕、淨白、1次完成」字樣及插播「你想要2分鐘眼袋消失、5分鐘讓細紋不見、2週讓黝黑肌膚白皙、告訴您不需用手就能立刻改善容顏、只須1分鐘就能立刻完成20多張面膜吸收效果、美麗就在2分鐘後、請撥諮詢專線:0000-000-000」字樣及旁白，系爭節目內容與廣告未區分，違反衛星廣播電視法第19條第
1項規定，經被告召開97年3月4日第229次委員會議，決議依同法第37條第1項第1款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，以97年3月27日通傳播字第09700034950號裁處書處罰鍰新臺幣（下同）1,000,00
0元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經被告於97年10月3日召開第3屆訴願審議委員會第1次案件審查會議紀錄後，決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張（原告未於準備程序、言詞辯論期日到場，據其起訴狀記載）：
（一）本院歷年來之判決認定被告之定位屬行政機關，依被告組織法第3條規定執掌者為行政事項，而依中央行政機關組織基準法第2條規定：「本法適用於行政院及其所屬各級機關。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，被告既屬該法第3條第2款所定義獨立機關，自係行政院所屬行政機關，位階屬中央之部會，應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。故被告於接獲原告所提訴願請求後，依法應呈行政院由其審理兩造之實體爭執，逕由被告擔任訴願審議機關並不妥適，有侵害原告審級利益之實，以上可見本院96年度訴字第894號、96年度訴字第2010號判決。
另外，最高行政法院98年度裁字第529號裁定亦持相同見解，該裁定說明人民不服被告作成之行政處分提起訴願時，因被告組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而被告係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定由行政院管轄之。故被告為原處分之決定機關，復就原告所提訴願請求對於是否確有違法擔任決定機關予以駁回，實有違行政組織規定而侵害原告程序利益。
（二）系爭節目之製作宗旨在於經由主持人之介紹，提供民眾多元化之健康資訊，其內容提及之「穿透力奈米美容儀」僅係針對當時頗為風行之美容議題，提出詳細之介紹，所介紹者為一產品之通俗概念，以及使用美容儀器之過程說明，並非特定就某廠商某品牌之產品為宣傳，又節目內容中縱有以來賓當場示範使用並標榜使用效能，但僅為分享以此種美容方式所可能產生之效果。又原告就節目製作之時，為避免消費者產生系爭節目為特定產品代言背書之誤會，已恪盡相當之注意將產品之商標及品牌名稱露出畫面自行刪減修改，主持人亦僅以「美容儀」一詞介紹，實與一般以特定產品效能為焦點之商業廣告有別，當不至於發生使觀眾誤認為廣告之情形。
（三）另原告自接獲被告指正後，已立即配合停播系爭節目，並加強該等類似型態節目之編審流程，務求嚴格遵循相關法令規定，使節目內容合於法令規章並提升節目品質等語。
（四）為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分裁處罰鍰1,000,000元撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）依衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3款規定予以警告；同法第36條第1款復規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業經依前條（第35條）規定警告後，仍未改正者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正。」同法第37條第1項第1款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業有一年內經處罰兩次，再有前二條（第35條、第36條）各款情形之一者，處新臺幣二十萬元以上兩百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。」另96年2月1日施行之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第2點第3款規定：「被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表二（電視事業適用）及表三（違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第三十六條至第三十八條或第四十條裁處者裁處罰鍰之案件」；同處理要點第5點規定：「主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」
（二）原告指稱被告對於訴願之處理，與訴願法之相關規定未臻相符，被告擔任訴願審議機關有侵害原告之審級利益一節，說明如下：
⒈現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告）行政處分之救濟方式有所規範：
⑴現行訴願法第4條第7款規定：「不服中央各部、會、
行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定係89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（被告）。換言之，該款規定之立法原意應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（被告）所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4條有關訴願管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告）行政處分之救濟方式有所規範。
⑵鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規
範，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識。
⒉現行訴願法既未針對不服被告行政處分之救濟方式有所規
範，則被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告行政處分，自無違法與不當：
⑴依中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，獨立機
關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三：一為由數名委員組成之合議制行政體，二為自一般行政機關獨立，行使職權，三為職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力。倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613號解釋所示，被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
⑵次按 黃錦堂 教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度
研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
⑶惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使
之獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7條第1項規定及第2項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：一為相對於行政院之獨立，亦即：國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；二為相對於政黨之獨立；三為相對於立法院之獨立。據上，被告機關就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
⑷承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或
作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⑸準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播
委員會組織法第7條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭被告機關就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，要無相悖。復查被告為審理訴願案件，依訴願法第52條
1項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定2分之1比例，符合訴願法第52條第2項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另查，立法院院總第979號委員提案第7550號（立法院第6屆第5會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1修正草案，明定對原處分機關之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
⑹因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有
本院96年2月26日95年度簡字第00971號判決、96年6月28日95年度訴字第03650號判決、96年7月23日96年度簡字第584號判決、96年7月23日96年度簡字第585號判決、96年8月1日96年度訴字第00311號判決、96年8月9日96年度訴字第00305號判決、96年8月16日96年度訴字第01000號判決、96年8月22日95年度訴字第04444號判決、96年8月23日96年度訴字第00310號判決、96年9月19日96年度訴字第00896號判決、96年
9月21日96年度訴字第00897號判決、96年10月4日96年度訴字第00837號判決、96年10月11日96年度訴字第01390號判決、96年11月8日96年度訴字第01388號判決、96年11月8日96年度訴字第01391號判決、96年11月26日96年度訴字第1687號判決、96年12月20日96年度訴字第3315號判決、97年1月24日96年度訴字第02008號判決、97年1月24日96年度訴字第02063號判決、97年1月24日96年度訴字第02064號判決、97年2月29日96年度訴字第02191號判決等21件判決駁回原告之訴在案。是上開判決皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，復查判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。
⑺末按，本院97年6月18日97年度訴字第03201號判決亦
指明被告所作成之處分由其所設置之訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，要無相悖。
（三）訴願管轄有無錯誤為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。訴訟案件之審理，法官應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。查原告主張本院96年度訴字第00894號判決、96年度訴字第02010號判決，以被告訴願決定程序有瑕疵，而為訴願決定撤銷之判決，據以請求本案應為同一判斷。然查上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件應無拘束力。是以，原告以前述行政訴訟案件判決，據以主張被告之訴願審議不妥適，有侵害原告審級利益一節，顯屬誤會。
（四）本件違法事實如前揭事實所述，被告於97年1月8日以通傳播字第09648803010號函請原告，於文到7日內對於上開事實陳述意見，並於97年1月10日送達，經原告於97年
1月28日函提出意見陳述書。系爭節目內容經被告機關97年3月4日第229委員會議決議，認為節目整體為推介及宣傳「穿透力奈米美容儀」商品之使用方式、效果並一再展示之，且提供諮詢及訂購服務電話供觀眾撥打，節目內容及表現涉有廣告化情形，廣告意圖明顯，節目未與廣告區分，違法事實足臻明確，應依衛星廣播電視法規定核處，此有訴願案卷附被告機關第229次委員會議紀錄及該節目側錄光碟可稽，違法事實明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量並依法處分，核無違誤。
（五）次查原告播送前開違法節目未與廣告區分，已違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定應裁處罰鍰。又本案受處分人本次違法時間比例為4分之1未滿2分之1，列為「嚴重」等級，且3年內曾因相同違法事證，經行政院新聞局以94年1月19日94新廣四字第0940620644號、94年1月20日94新廣四字第0940620643號、94年1月21日94新廣四字第0940620623號、94年1月21日94新廣四字第0940620636號、94年2月14日94新廣四字第0940621021號、94年3月23日94新廣四字第0940621711號及被告以95年7月6日通傳字第09505063760號、96年5月29日通傳播字第09600057090號、96年12月18日通傳播字第09605185160號等函共裁罰9次在案，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3年內受裁處次數等考量事項，分別採計30分、18分，合計積分48分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第5級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度，並經被告97年3月4日第229次分組委員會議決議，裁處罰鍰1,000,000元，其認事用法，並無違誤。
（六）原告指稱系爭節目內容所介紹「穿透力奈米美容儀」非特定廠商或品牌之產品名稱，節目中來賓於現場示範使用並標榜其效能，亦僅為此類美容方式所可能產生效果之資訊分享，且已恪盡相當之注意，避免消費者產生系爭節目為特定產品代言背書之誤會，自無涉廣告之問題。按衛星廣播電視法第19條第1項規定，旨在維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定廣告應與節目區分。惟查系爭節目廣告化行為明顯，節目中除主持人與來賓強調、推介、宣傳「穿透力奈米美容儀」產品，並有使用者來賓陳小姐見證，使用穿透力奈米美容儀不到1個月，肝斑、細紋消失、肌膚更緊實。又於節目進行中疊印「美麗就在2分鐘後、2週內徹底淨白、保濕、淨白、1次完成」等字樣及插播「你想要2分鐘眼袋消失、5分鐘讓細紋不見、2週讓黝黑肌膚白皙、告訴您不需用手就能立刻改善容顏、只須1分鐘就能立刻完成20多張面膜吸收效果、美麗就在2分鐘後、請撥諮詢專線：0000-000-000」字樣及旁白，與節目內容相搭配。被告機關審酌相關事證，認為節目整體為推介及宣傳「穿透力奈米美容儀」商品之使用方式、效果，且提供諮詢及訂購服務電話供觀眾撥打，廣告意圖明顯，節目未與廣告區分，違法事實足臻明確原告任令系爭節目播出違規內容，揆諸上開論述，原告所持理由顯係推諉卸責之詞。
（七）再查原告辯稱於被告之裁處書送達前即已停止播送系爭節目一節，按系爭節目違法事實已確認在先，原告自認該節目有所不妥而主動停播，乃違法後之改正行為，尚不足影響被告就其改正前違法行為之裁處效力。
（八）末查原告經營衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7條規定可明。被告審酌違法情節並依法核處，認事用法尚無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，除被告是否有本件訴願管轄權及被告自為之處分有無違誤外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、「穿透力奈米美容儀」網路介紹、被告97年3月4日第229次委員會議紀錄、電視節目涉嫌未與廣告區分審議案件一覽表、被告行政處分明細表、被告97年10月3日第3屆訴願審議委員會第1次案件審查會議紀錄、系爭節目側錄帶等件附卷可稽，固可確認之事實。惟查：
（一）按「訴願之管轄如左：……七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第
4條第7款、第8款及第5條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。故本件厥應先予審究者，係被告自任訴願機關所為之訴願決定，有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定。
（二）次按，中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。而同法第2條第1項規定除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定外，同法適用於行政院及其所屬各級機關。故前揭中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。經查，被告雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，則被告自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關，其層級即相當於部會等之二級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依前揭訴願法第4條第7款及第5條之規定，自應向行政院提起訴願，始為適法。
（三）另「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第18
5號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會（以下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」亦經最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議闡述在案。故被告執其為中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，主張應參照訴願法第4條第8款及第
5條第1項規定，以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，即無足採。
（四）又按，「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條所明定。本件原告因不服被告所為原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被告於收受原告之訴願書時，依上開訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被告未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，而有程序上之嚴重瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法。
（五）末按，行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（參照高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論）。本件受理訴願機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。另被告所作成之原處分，因屬裁量處分，依照上述說明，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由受理訴願機關負責審查，原告於起訴狀內已明白表示應維護其訴願利益，是本件即應將原訴願決定撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重為適法之決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，應由受理訴願機關就原行政處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年3月31日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年3月31日
書記官陳德銘