裁判字號：最高行政法院92年裁字第1752號裁定
裁判日期：民國92年12月04日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
最高行政法院裁定九十二年度裁字第一七五二號
抗告人己○○
丁○○壬○○乙○○丙○○甲○○庚○○相對人國防部總政治作戰局代表人辛○○相對人國防部空軍總司令部代表人戊○○訴訟代理人 徐克銘 律師右抗告人因與國防部總政治作戰局等間國軍老舊眷村改建條例事件，對於中華民國九十一年九月二十六日臺北高等行政法院九十年度訴字第一九七八號裁定提起抗告，本院裁定如左︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告意旨略謂：按國軍老舊眷村改建條例第二條固規定國防部為主管機關，而抗告人原即向國防部陳請准予改建，對象正確，嗣國防部卻前後二次分別將抗告人陳請案交由改制前之總政戰部及改制前之空軍總部，做成否准之處分，核其性質，乃係將主管機關之職權委託或授與總政戰部或空軍總部行使，而總政戰部及空軍總部復有獨立之組織、人事、預算及印信，並能獨立對外行文，依法受國防部之委託及授權，自有做成行政處分之公法上權力，從總政戰部書函內容第一項：「一、奉交下臺端八十八年五月十七日致部長陳函」，空軍總部政治作戰部書函主旨：「奉交下臺端八十八年十二月十八日致函部長陳情眷村改建相關問題案」，均足以證明國防部委託做成行政處分，又依訴願法第八條、行政訴訟法第二十五條之規定，國防部委託總政戰部、空軍總部，亦可做成行政處分，且係以受託機關為原處分機關，否則，人民在「外部」根本無從辨識此項內部層轉機制，如何令人民辨識出何者是「原處分機關」，故原裁定否認總政戰部及空軍總部無處分權機關，顯係違法。又按鈞院六十二年裁字第四一號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，即不因該項敍述或說明而生法律上效果，非訴願法上之行政處分」，依該判例反面解釋，若官署之表示內容，有准駁之意思者，即為行政處分，總政戰部及空軍總部書函，均就抗告人所請事項予以駁回，自屬行政處分，原裁定認屬觀念通知，為不適法，應予廢棄。原裁定又稱空軍總部書函不生法律效果云云，係認為空軍總部之否准處分無效，然查行政處分之無效，必須具備法定事由，而上開否淮處分，並未具備此項無效事由，充其量僅「得撤銷」，故原裁定顯有違法等語。
三、相對人國防部空軍總司令部答辯意旨略謂：按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第四條第一項所明定，足見撤銷訴訟之提起，應限於對中央或地方機關所為之「行政處分」始得為之，固不符言。惟查，本件所爭執者，不外「高雄縣『勵志村基地』改（遷）建計劃是否應納入高雄縣岡山鎮樂群新村？抑或高雄縣岡山鎮樂群新村是否應進行眷村改建計劃？凡此皆為行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法步驟或措施等所為之設計或規劃，洵屬行政程序法第一百六十三條所指之行政計畫而非行政處分。原裁定以為抗告人等執以撤銷訴訟標的之相對人所屬政治作戰部民國八十九年三月八日（八九）近惇字第一○八五號書函，係為對抗告人庚○○前於八十八年十二月十八日致函國防部部長陳情關於眷村改建相關問題該函屬一己意見之表述而非屬任何法律上請求或聲請；經轉交由相對人所屬政治作戰部回復說明眷村改建相關法規內容以釋其疑，其法律性質應屬「觀念通知」而非「就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，抗告人等據以提起本件撤銷訴訟尚非適法。又抗告人雖有謂該書函之內容而侵害抗告人等得參與眷村改建之權利，惟查，相對人所覆回函明文有謂：「由於目前貴村原眷戶同意改建者尚未達四分之三，．．．尚請臺端鼎立力協助整合貴村眷戶改建意願，俾維改建權益。」等語，該書函未有生任何公法上權利義務之效力，不符行政處分要件。另裁定理由明指「．．．是其所為之函復，並不能對外發生任何具體之法律效果，自非屬行政處分．．．。抗告人復對之提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處，．．．顯非合法，應予駁回。」等語，足見其駁回之理由主要在於該書函非行政處分，而與相對人是否確為有權責機關無涉。抗告人之訴非有理由，請求駁回抗告等語，資為抗辯。
四、原裁定以：抗告人等七人據以提起訴願及本件行政訴訟之相對人國防部總政治作戰局八十八年六月八日 祥祉 字第○六七五三號書函，係抗告人庚○○以高雄縣岡山鎮樂群新村村長之名義，於八十八年五月十七日向國防部部長陳情協助該村已辦理眷村改建法院認證之眷戶，納入岡山眷村改建案辦理，案經國防部部長辦公室以八十八年五月二十六日 錦銘 字第八八○○○七二八七號函交下相對人國防部總政治作戰局以上開書函答復抗告人庚○○略以：「．．二、有關所提問題，本部研處意見彙整如附件。．．」【空軍總部列管高雄縣「樂群村」庚○○先生所陳三項疑問本部說明意見彙整表：項次一：（問題）本村共五十三戶，已向法院認證者三十六戶應考量納入規劃改建戶數。（處理意見）貴村原眷戶若未達四分之三以上完成法院認證同意遷建高雄縣「勵志村」改建基地，應依眷改條例施行細則第二十條第二項規定不辦理改建。（參考條文）眷改條例施行細則第二十條。項次二：（問題）規劃改建之眷村其原眷戶有四分之三以上同意改建之認定，應以岡山全部眷村計算。（處理意見）查眷改條例第二十二條所定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建．．」係以各眷村眷戶為統計標準，並非以規劃圈作為認定。（參考條文）眷改條例第二十二條。項次三：（問題）本村反對改建十七戶中，有十一戶係於眷舍申請之初，簽立絕對配合重建同意書後核配。應註銷渠等居住權。（處理意見）眷改條例係經立法公布施行之法律，對於眷戶之權利義務，均須考量眷改條例施行後之適用對象與法律關係，本部仍應依法行政。（參考條文）眷改條例第二十二條。】等語，該函之性質，核屬單純之觀念通知，尚不對外直接發生法律效果，揆諸前揭規定，難謂其屬行政處分性質。國防部訴願決定從實體上駁回抗告人本部分之訴願，惟駁回結果並無二致，仍應予以維持。抗告人復對之提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，及命相對人作成准予高雄縣岡山鎮樂群新村進行眷村改建之處分，顯非合法，乃裁定駁回抗告人在原審此部分之訴。另查，抗告人等七人據以提起訴願及本件行政訴訟之相對人國防部空軍總司令部所屬政治作戰部八十九年三月八日（八九）近惇字第一○八五號書函，係抗告人庚○○以高雄縣岡山鎮樂群新村自治會會長之名義，於八十八年十二月十八日向國防部部長陳情眷村改建相關問題，案經相對人國防部總政治作戰局以八十九年一月三十一日（八九）祥祉字第○一三一三號函轉被告國防部空軍總司令部所屬政治作戰部以上開書函答復抗告人庚○○略以：「．．二、查『國軍老舊眷村改建條例施行細則』第二十條第二項規定：『原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。』；由於目前貴村原眷戶同意改建者尚未達四分之三，基於依法行政原則，所請事項，本部無法辦理，尚請臺端鼎力協助整合貴村眷戶改建意願，俾維改建權益。」等語。經查抗告人庚○○八十八年十二月十八日致國防部部長之陳情信函，僅屬其對眷村改建相關問題之意見陳述，表達其對眷村改建之願望；而相對人國防部空軍總司令部所屬政治作戰部八十九年三月八日（八九）近惇字第一○八五號書函之性質，則屬單純就眷村改建法規之說明，縱被告答復抗告人：「基於依法行政原則，所請事項，本部無法辦理。」云云，然揆諸前揭規定及說明，亦不因此而使相對人國防部空軍總司令部取得依法否准之權利，是其所為之函復，並不能對外發生任何具體之法律效果，自非屬行政處分。國防部訴願決定雖從實體上駁回抗告人本部分之訴願，惟駁回結果並無二致，仍應予以維持。抗告人復對之提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，及命相對人作成准予高雄縣岡山鎮樂群新村進行眷村改建之處分，顯非合法，乃裁定駁回抗告人在原審此部分之訴。
五、本院查：（一）、按行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又行政訴訟法第五條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，而此所謂依法申請之案件，係指人民依法有權請求行政機關作為之謂，至單純請願、陳情或建議等，則不包括在內，是若無行政處分或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟。又國軍老舊眷村改建條例第二條及第四條：「本條例主管機關為國防部。國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。」、「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。主管機關為執行國軍老舊眷村改建，得運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，興建住宅社區或為處分，不受國有財產法有關規定之限制。」之規定，國軍老舊眷村改建條例之主管機關為國防部，由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動國軍老舊眷村改建，並由國防部列冊報經行政院核定後，由國防部執行國軍老舊眷村改建。因此，本件訴訟之被告國防部總政治作戰局、國防部空軍總司令部，均非國軍老舊眷村改建條例之主管關機關。原裁定以前揭理由，分別駁回抗告人在原審之訴，揆諸前揭規定及說明，核無違誤，而抗告人以相對人前揭函係因抗告人向國防部陳情，國防部授權相對人作成之行政處分，並非無效，僅是得撤銷而已等事由，主張本件原裁定違背法令，係其法律見解歧異，尚不足採。本件抗告論旨，仍執前詞，指摘原審裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、八十五條第一項前段，裁定如主文。
中華民國九十二年十二月四日
最高行政法院第三庭
審判長法官葉振權
法官林家惠法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國九十二年十二月四日