裁判字號：臺北高等行政法院107年簡上字第75號判決
裁判日期：民國107年08月31日
裁判案由：水土保持法
臺北高等行政法院判決
107年度簡上字第75號上訴人 黃福昇 被上訴人新北市政府代表人 朱立倫 （市長）上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國107年1月31日臺灣新北地方法院106年度簡字第156號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、爭訟概要：本件行政訴訟起因於上訴人涉嫌未擬具水土保持計畫送被上訴人核定，即於民國（下同）105年4月至7月間，擅自於其所有坐落新北市○○區○○段成福小段1005地號屬山坡地之土地（使用分區：山坡地保育區，下簡稱系爭土地）內開挖整地，違規面積約100平方公尺。案經新北市三峽區公所所屬人員於105年8月18日巡查發現，且經民眾於105年8月22日、23日向新北市三峽區公所、新北市政府農業局提出檢舉，嗣被上訴人於105年9月8日派員會同相關人員及上訴人赴現場勘查屬實，認上訴人違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款規定，以106年6月27日新北府農山字第1061184557號函（下稱原處分）裁處上訴人6萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，故提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院（下稱原審法院）106年度簡字第156號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，於是提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：（一）系爭土地是改制前臺灣省公路局第一區工程處會同臺北縣三峽鎮公所，以改善紫薇路交通為由，於85年間未經上訴人同意下，未擬具水土保持計畫，就拓寬紫薇一號橋與紫薇路，供公眾通行，無權占用上訴人土地，使上訴人蒙受損害20餘年，未依法給予補助或救濟，卻對上訴人合情合理必要的農作行為，認定為開挖整地，只准州官放火，不准百姓點燈，有失比例原則及衡平原則。（二）公路局施工開挖整地、拓橋展路之廢棄土石堆置於系爭土地上，已屬違反水土保持法之違規工作物，原地貌是由公路局上開行為所改變，並非上訴人所為，上訴人並無開挖整地行為。上訴人僅興建農業資材室過程中，清理雜草、塊石，並未挖、填土地，屬於水土保持法第23條第2項、同法施行細則第31條所定清除違規工作物行為，且上訴人為恢復系爭土地農牧使用，種植蕃薯葉中耕除草，整地為建立農業資材室之純建築行為，清除雜草，改善種植環境，並未外運土石，無改變地形地貌，乃憲法保障人民耕作除草之自由。水土保持法關於水土保持計畫之擬具，應限縮在必要範圍內，否則抵觸憲法第23條規定。故有水土保持計畫審核監督辦法第4條關於農作行為免擬具水土保持計畫之豁免規定。原審法院卻認定違反水土保持法第12條第1項第4款規定，認事用法自有違誤。（三）105年4至8月因氣候異常與全國豪雨，系爭土地及相鄰1003地號土地，遭不明單位開挖山洪排水，有土石流失之虞，上訴人是為維護自身與公眾安全，避免水土流失而緊急施作簡易土溝、截水，有其急迫性，符合水土保持法第26條第1項、同法施行細則第35條第1項規定意旨，可類推適用以阻卻責任，判決認定與經驗法則與論理法則有違等語。並聲明求為廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
四、本院經核原判決之結論，尚無違誤。茲就上訴理由再補充論述如下：
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」、「依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第4條、第12條第1項第4款、第4項、第14條之1第2項、第33條第1項第2款分別定有明文。又「水土保持義務人有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核：一、實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業。二、經營農場或其他農業經營需要修築園內道或作業道，路基寬度在2.5公尺以下且長度在100公尺以下者。三、其他因農業經營需要，依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護者。前項第2款及第3款行為，仍應向當地主管機關或中央主管機關所屬水土保持機關申請同意後始得施工，並接受監督與指導。」依水土保持法第12條第4項及第14條之1第2項授權所訂定之「水土保持計畫審核監督辦法」第4條亦有明文。而就上開條文所指「開挖植穴」、「中耕除草」之意涵，行政院農業委員會101年2月15日農授水保字第1011861125號函檢送「有關水土保持計畫審核監督辦法第4條第1項第1款『開挖植穴』及『中耕除草』定義解釋令」（下稱農委會解釋令），而該解釋令載明：「核釋水土保持計畫審核監督辦法第4條第1項第1款『開挖植穴』，係指在預定種植位置挖掘植穴，其植穴大小以根球兩倍，或其直徑至少比根球大於30cm；另『中耕除草』，係指在作物生育期中，利用鋤或中耕器在行抹間加以淺耕，使土壤再變疏鬆，兼有除草效果。」核上開「水土保持計畫審核監督辦法」乃依水土保持法授權所訂定關於規模未達中央主管機關所定者，得以豁免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請審核之義務，或另以較寬鬆之接受施工監督與指導的管制措施為替代，核屬細節性、技術性之法規命令，且在遵行水土保持法立法目的下，對人民小規模開發山坡地或森林區限制之放寬，並未增加法律所無之限制，應得為執法機關所援用。再農委會解釋令則屬對此審核監督辦法細節性、技術性之解釋性行政規則，與該辦法規範原意相合，亦得為執法機關適用辦法時之準據。
（二）本件依原審法院調查結果：
1.本件上訴人未擬具水土保持計畫送被上訴人核定，即於105年4月至7月間，在其所有屬山坡地之系爭土地（使用區分：山坡地保育區）內僱用「怪手」（即挖土機）工作，面積約100平方公尺（含資材室所在處），經新北市三峽區公所所屬人員於105年8月18日巡查發現，且經民眾於105年8月22日、23日向新北市三峽區公所、新北市政府農業局提出檢舉，嗣被上訴人於105年9月8日派員會同相關人員及上訴人赴現場勘查等情，業為上訴人所不爭執，且有新北市政府辦理違規使用山坡地案件現場會勘紀錄〈105年9月8日〉影本1紙、現場照片影本4幀、土地建物查詢資料影本1份、新北市政府人民陳情案件〈案件明細〉影本2紙、新北市三峽區公所105年8月19日新北峽經字第1052133976號函影本1紙、現場照片〈105年8月18日〉影本8幀（見原審法院卷第59頁至第62頁、第68頁至第72頁）附卷可稽，原判決因此認定上開之事實（見原判決「事實及理由」欄貳之四）。另原審法院由卷附系爭土地之「Google街景圖」〈拍攝日期：104年6月〉2紙（見同卷第145頁、第147頁）比對前揭現場照片影本及上訴人所提出之現場照片影本3幀（見訴願卷第32頁之編號⑤、⑥、⑧），認定上訴人將系爭土地內原長滿雜木（草）而地面不平者，僱工以挖土機施作，使之成為平坦且與後方及側邊坡面幾乎呈垂直狀之無草木區域；復衡諸上訴人亦自承僱工以挖土機在該區域內將原埋於地下約30塊大石頭挖出。因而判定此等行為應屬「開挖整地」。原判決並因此認定：上訴人既為系爭土地所有權人，其未擬具水土保持計畫送被上訴人核定即於山坡地開挖整地，自屬違反水土保持法第12條第1項第4款之規定，故被上訴人以原處分裁處罰鍰6萬元（法定最低罰鍰金額），即屬有據。
2.上訴人僱工以挖土機於系爭土地內所為者，顯與水土保持計畫審核監督辦法第4條規定，及農委會解釋令所稱中耕除草定義不同。而上訴人所稱因無土石「外運」即勿庸擬具水土保持計畫送被上訴人核定云云，於法亦非有據。
3.上訴人開挖整地時即已違反水土保持法第12條第1項第4款之規定，此不受其申請獲准而於事後設立「資材室」一事影響；況且，「資材室」之設立首重其是否符合農業使用之要求，此與水土保持法之立法目的在於「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」，核屬有異。若違反水土保持法第12條之規定而有致生水土流失、致人於死或重傷之情事，則依同法第33條第3項之規定，則構成刑事犯罪，上訴人既於山坡地內未經擬具水土保持計畫送核定即擅自開挖、整地，豈能謂無致生水土流失之虞？是上訴人否認其行為致生水土流失之虞或造成公共危險及災害，亦非可採。
4.民法第149條至第152條係就正當防衛、緊急避難、自助行為及自助行為人之義務及責任為之規範。「自力救濟」係指當權利受侵害時，因事出非常，來不及依國家所定之法律程序請求救濟，而以自己之力量直接對違反義務人予以制裁，以防止權利被侵害或促其履行義務之謂。上訴人雖主張政府機關未回復其土地原狀故其乃「自力救濟」而為本件行為云云；然就上訴人開挖整地前、後之地形地貌以觀，難認有何不法侵害、緊急危難而未及循國家所定之法律程序予以救濟之情事，是上訴人此部分所為主張，自難採憑。凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限。查水土保持法第12條第1項第4款課予水土保持義務人於山坡地從事開挖整地行為前應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核之行政法上義務。準此，上訴人就本件違規事實有無「期待可能性」，自應以上訴人於系爭土地開挖整地前在事實上或法律上能否期待其遵守應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之行政法上義務。就此上訴人自承未遵守此一行政法上義務之原因係：「因為申請要6-10萬，要一年，最後准不准還不知道。」，足見本件於事實上或法律上並非無法期待上訴人遵守，故其當不具備「無期待可能性」之超法定阻卻責任事由。
5.憲法平等原則不包含違法之平等，人民不得主張「不法之平等」，是上訴人質疑行政機關亦有開挖之行為卻未遭法辦一節，實係主張「不法之平等」，不論是否屬實，均不影響原處分之合法性等語。
（三）綜上，原判決理由已就其職權調查所得證據，詳述其斟酌全辯論意旨與調查證據結果，而認定上訴人在系爭土地上開挖整地，違反水土保持法第12條第1項第4款規定之事實明確，且就上訴人違反水土保持法上開規定，並非水土保持計畫審核監督辦法第4條所定中耕除草行為，無從免除擬具水土保持計畫送請主管機關審核，其應擬具送審而不作為逕予從事開發行為之違法事實，也不受事後經農業主管機關許可得建造農業資材室之影響，上訴人開挖整地前、後地形地貌，也查無不法侵害或緊急危難有需自力救濟情形，上訴人是因自忖擬具水土保持計畫送審花費不貲，且是否獲准通過未定，才未擬具送審，並非基於何等超法規阻卻責任事由而違法，上訴人也不能因行政機關曾經違法開發，即主張其亦得違法開發，因而認定上訴人上開違反水土保持法義務行為，應依同法第33條第1項第2款規定處罰明確，原處分並裁處法定最低罰鍰額度，認事用法，均無違誤，因而駁回上訴人關於請求撤銷原處分及訴願決定之聲明。而按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則、經驗法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。而所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。本件原判決已依卷證資料就被上訴人之採證，依相關規定說明上訴人於原審所為爭議及主張如何不足採等情，論明其事實認定之依據及得心證之理由，並就上訴人之上開主張詳予指駁，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，且原判決認定事實之證據評價，經核也無違背證據法則或論理、經驗法則，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，亦無判決不備理由之情事。上訴意旨就前述爭點，仍執其於原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其個人歧異之法律見解，再就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為爭議，而認其並無開挖整地之開發行為，或屬農業耕作行為，並無擬具水土保持計畫送審義務，且乃緊急自力救濟無可期待之救急行為，並不可罰等語，經本院審核結果，無非重述其於原審法院審理時已主張，為原審法院所不採之理由，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使，因與其主張不同而率指摘為不當，自無可採。
五、承上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，駁回上訴人之訴，經核並無違誤。
上訴論旨，仍以前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，不能認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文中華民國107年8月31日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官林玫君
法官羅月君法官梁哲瑋上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國107年8月31日
書記官林苑珍