裁判字號：最高行政法院104年判字第228號判決
裁判日期：民國104年05月07日
裁判案由：建築法
最高行政法院判決
104年度判字第228號上訴人兆鑫建設股份有限公司代表人 張輝明 訴訟代理人 李平義 律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 林洲民 上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國103年11月20日臺北高等行政法院103年度訴字第633號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
訴願決定（關於駁回訴願部分）及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人為臺北市○○區○○街○○○號等建築物之起造人，該建物坐落於臺北市○○區○○段○○段21、22及28地號3筆土地，為1棟地上9層、地下3層RC造建築物（下稱系爭建物），領有101使字第0268號使用執照，土地使用分區為第三種工業區，依系爭建物之99建字第255號竣工圖，其平面各樓層廁所、機電設備空間及茶水間係留設於共用部分。嗣被上訴人所轄建築管理工程處（下稱建管處）於民國102年10月22日至系爭建物勘查，發現系爭建物之第2至9層每層2處公共廁所入口皆被鎖死，並將第2至9層每層2處公共梯廳封閉挪作室內空間，每層挪用面積各為24.1292平方公尺，乃審認上訴人係所有權人，有未經核准擅自變更系爭建物各層共用部分空間之情事，其未維護系爭建物構造及設備合法使用，違規情節重大，違反建築法第77條第1項規定，並因違反行政法上義務所得之利益及其資產均龐大，爰依建築法第91條第1項第2款及行政罰法第18條第1、2項規定，以102年10月23日北市都建字第10264400100號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）240萬元（第2至9層，每層30萬元，8層合計240萬元）罰鍰，並限於文到次日起3個月內協同社區管理委員會（下稱管委會）辦理改善，復以102年10月23日北市都建字第10264400101號函（下稱被上訴人102年10月23日函）檢送原處分予上訴人。上訴人不服，提起訴願，其中原處分部分經決定駁回，被上訴人102年10月23日函部分為訴願不受理，上訴人不服遂提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第633號判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
(一)依建築法第77條第1項及第91條第1項第2款規定，處罰主體以建築物所有權人、使用人為限。系爭建物第2至9層，上訴人僅為所有權人之一，既非系爭建物全部之所有權人或使用人，則被上訴人以上訴人為全部處罰主體，顯有違誤。
(二)系爭建物雖由上訴人起造，但共用部分已屬各區分所有權人所有；且建築物共有部分之維護，屬管委會責任，系爭建物於102年9月24日約定成立管委會，向臺北市政府報備在案；系爭建物共用部分、約定共用部分及其附屬設備，亦於102年9月26日由系爭建物之名義上起造人板信商業銀行股份有限公司（下稱板信商銀）點交予管委會。故上訴人對系爭建物共有部分無任何實質管領力，被上訴人依建築法第91條第1項第2款規定對上訴人裁處罰鍰，顯有未合。
(三)上訴人對於系爭建物各層共有部分廁所等空間之變更，係上訴人於系爭建物辦理第一次所有權登記前所施作，但上訴人該行為時，僅取得使用執照，尚未申請水電，系爭建物當時仍處於無法使用狀態，被上訴人以建築法第77條第1項為處罰依據，顯有未洽。
(四)依建築法第91條第1項規定，未依建築法第77條第1項維護建築物合法使用與其構造及設備安全者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰，可知在6萬元以上30萬元以下，行政機關始有裁量權，逾越此範圍之處分均屬違法。惟被上訴人竟以每一樓層分別以最高金額30萬元予以裁罰，將一個建造行為割裂為數個建造行為，分別處罰，顯有逾越裁量等語，求為訴願決定關於駁回訴願部分及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：
(一)依系爭建物之原核准竣工圖及公寓大廈共用專有區分圖可知，各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口。又公寓大廈之共用部分、約定共用部分與其附屬設施設備，依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管委會前，起造人仍為有管領力之使用人，並有修復改善之責。本件建管處於102年5月24日、102年10月22日至現場勘查，當時系爭建物各層共用部分，尚未依公寓大廈管理條例第57條點交予管委會，上訴人仍為系爭建物共用部分具有管領力之使用人，應負維護建築物構造及設備之合法使用之責；且上訴人亦為系爭建物其中8戶之所有權人。惟上訴人竟於系爭建物興建完工領得使用執照後，共用部分尚未點交前，擅將第2至9層之公共廁所及公共梯廳變更為與原核准圖說不符之態樣，致系爭建物各層使用現況與原核准竣工圖不符，上訴人顯違反建築法第77條第1項規定。
(二)上訴人蓄意於系爭建物完工取得使用執照後，共用部分點交前，擅自將公共廁所、公共梯廳變更為與原核准圖說不符，誤導民眾系爭建物係合法使用，致購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險，被上訴人審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響均重大。又系爭建物第2至9層共用部分均分別有違規，被上訴人應就第2至9層依建築法第91條第1項第2款規定，分別處最高罰鍰額30萬元，總計240萬元罰鍰，此與原處分援引行政罰法第18條第2項加重罰鍰之結果並無二致等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人辯稱其已將系爭建物點交予管委會，共用部分亦屬各區分所有權人所有，其已無任何實質管領力，亦無從改善，不得作為被裁罰對象云云。惟系爭建物之使用執照發照日期係101年9月19日，管委會則於102年9月9日向臺北市政府申請報備，於102年9月24日經臺北市政府發函同意備查，並發給報備證明。可知，建管處首次於102年5月24日派員至系爭建物勘查時，系爭建物之管委會尚未成立，上訴人無可能將系爭建物之共用部分點交予管委會。再者，依竣工圖所示，系爭建物各樓層之公共廁所、機電設備空間與茶水間，均屬共同使用部分，依公寓大廈管理條例第57條規定均須移轉交付予管理委員會。是以，縱使上訴人於之前已將部分樓層移轉登記予區分所有權人，惟對於共有部分亦不能認為已完成點交予管委會，故上訴人所謂將共有部分點交予私人，而非管理委員會，與公寓大廈管理條例第57條意旨相違，不生合法點交之效力。本件上訴人既未將系爭建物共同使用空間依法點交予管理委員會，被上訴人於102年10月22日派員至系爭建物勘查時，上訴人仍為系爭建物共同使用部分之具有管領能力之使用人，被上訴人以之為建築法第77條第1項之使用人予以裁罰，於法有據。
(二)上訴人主張其僅有一個變更建物行為，被上訴人以樓層分開處罰，且每層處罰30萬元，顯然超過其裁量權限云云。惟系爭建物前於102年5月24日即經被上訴人所屬建管處派員勘查後罰鍰，並限期依原核准圖說恢復原狀，仍未改善。又參據行政罰法第24條第1、2項、第25條、司法院釋字第503號解釋意旨及本院103年度判字第81號判決及103年度判字第62號判決意旨，關於違反行政法上義務之行為是否為一行為，須就個案具體事實綜合判斷，且行政法上一行為與刑法上一行為，亦應予以區別等意旨可知，原審認為系爭建物第2層至9層之公共廁所及機電室等公共空間各為獨立之使用單元，而上訴人擅自將該部分違規變更為住宅一部之行為，依社會通念，應係分層施作而非同一時間為之，審酌其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大等情，原審法院認上訴人擅自將系爭建物各層共用部分空間變更之行為，係多次違反同一行政法上義務規定，屬數行為，應分別處罰，不構成自然上一行為或法律上一行為。故被上訴人按上訴人每一樓層各次行為分別處罰30萬元，合計處罰240萬元，乃屬有據。被上訴人裁罰範圍未逾越法律規定，亦無恣意違反平等及比例原則，上訴人指摘無據。
(三)上訴人主張其於變更系爭建物各層共有部分空間時，僅取得使用執照，尚未申請水電，建物仍處於無法使用狀態，被上訴人以建築法第77條第1項為處罰依據，顯有未洽云云。惟建築法第77條第1項之立法目的，在於要求建築物所有權人或使用人應「維護」建築物符合合法使用與其構造及設備安全之狀態，係狀態維護責任，至於建築物是否符合合法使用，是否構造及設備上均符合安全，乃經常性之事實，非以是否取得使用執照作為判斷之起始點，亦非以是否已申請水電作為判斷依據，上訴人主張顯係錯誤解釋法條，自非可採為由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：
(一)建築法第77條第1項及第91條第1項第2款屬狀態責任，係對物責任。又依公寓大廈管理條例第28條第3項、第36條及第57條觀之，管委會成立後，即為公寓大廈之管理負責人，對公寓大廈共用部分負有管理、修繕、改良、安全及環境維護之責任。本件被上訴人所屬建管處於102年5月24日派員至系爭建物勘查，發現有取得使用執照後變更使用空間情事，已對系爭建物名義上起造人板信商銀，依建築法第77條第1項處30萬罰鍰。由此可知，原處分亦係因被上訴人嗣於102年10月22日勘查結果，認定系爭建物變更各層共有部分之事實仍存在，是關於本件狀態責任人之判斷時點，自應以作成原處分時（即102年10月22日）系爭建物所有權人、使用人為狀態責任人，而與102年5月24日當時系爭建物所有權人、使用人為何人無涉。是以，系爭建物共有部分既已於102年9月26日點交於系爭建物之管委會，則被上訴人於102年10月22日派員勘查系爭建物時，上訴人縱為8戶所有權人，然任一區分所有權人均無單獨管理共有部份之權限，則上訴人已非系爭建物共有部分之使用人。原判決關於102年9月26日點交予管委會後，上訴人仍為系爭建物共有部分使用人，未敘明法律依據，顯有不備理由之違誤。
(二)系爭建物係供各區分所有權人住宅使用之場所，並依法成立管委會，依據「建築物使用類組及變更使用辦法」第2條附表一，系爭建物應屬H2「供特定人長期住宿之場所」類組。
又本件因系爭建物違反原竣工圖而變更公用空間之同一違規狀態，經被上訴人依建築法第77條第1項及第91條第1項第2款裁罰，是以復依「臺北市政府處理違反建築法事件統一裁量基準」第3條附表項次17之規定，應裁處6萬元始為適法。
縱本件應分層處罰，仍應以每層6萬元罰鍰為計算，合計裁處48萬元，始為合法。原處分以每層裁處最高額罰鍰30萬元計算，總計裁處240萬元，又未敘明第一次裁處即處最高上限之理由，實有裁量濫用，原判決又予維持，顯有不適用行政訴訟法第201條及行政程序法第4條之違誤。
(三)原判決肯認「建築法第77條第1項…係一種狀態維護責任」，故關於本件違規狀態而應處罰鍰數額之判斷，應以系爭建物違規狀態之所有權歸屬或使用情形為裁罰數額之依據，與行為責任之行為數無涉。惟原判決又以「本件原告…係多次違反同一行政法上義務規定，屬數行為，應分別予以處罰，…被告按原告各次行為分別處罰，每一樓層分別處罰30萬元，合計處罰240萬元，乃屬有據。」。則原判決一方面認定本件係處罰狀態責任，另方面又以行為責任之行為數為判斷本件罰鍰數額之標準，顯有理由矛盾之違誤。縱本件應以行為數為裁罰依據，然系爭建物係違反原竣工圖而變更使用空間，屬違反同一「竣工圖」之單一不作為義務，並基於同一施工計畫所為之變更行為，僅屬不作為義務之自然單一行為。原判決認定其為數行為，顯有不適用一行為不二罰原則之違誤等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。
六、本院查：
(一)按「（第1項）起造人應將公寓大廈共用部分、約定共用部分與其附屬設施設備；設施設備使用維護手冊及廠商資料、使用執照謄本、竣工圖說、水電、機械設施、消防及管線圖說，於管理委員會成立或管理負責人推選或指定後七日內會同政府主管機關、公寓大廈管理委員會或管理負責人現場針對水電、機械設施、消防設施及各類管線進行檢測，確認其功能正常無誤後，移交之。（第2項）前項公寓大廈之水電、機械設施、消防設施及各類管線不能通過檢測，或其功能有明顯缺陷者，管理委員會或管理負責人得報請主管機關處理，其歸責起造人者，主管機關命起造人負責修復改善，並於一個月內，起造人再會同管理委員會或管理負責人辦理移交手續。」公寓大廈管理條例第57條定有明文。而「建築物應依核定之使用類組使用，其有....其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用。」、「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。
二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」復為建築法第73條第2項、第77條第1項及第91條第1項第1款、第2款所分別明定。
(二)次按建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」等目的，針對各種建築行為與建築物安全之管理所實施的建築管制法律（建築法第1條參照）。從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制，以及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」範疇與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」，蓋依前揭建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態─建築物受到合法使用，以及建築物之構造與設備安全─的抽象的行政法上義務，此等義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現不符法律所要求的狀態，即出現法所欲排除的危險狀態，即已構成狀態責任義務的違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，其所歸責於「所有權人或使用人」者即是「狀態責任。」。又使用執照核發後，將建物作與原核定使用不合之變更之行為人，若是該建物所有權人或使用人，即同時負擔「行為責任」與「狀態責任」，而有違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之競合狀態。雖違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之法律效果，均應依建築法第91條第1項規定處置；惟按建築法第73條第2項之適用，因係「行為責任」，有違章行為係「數行為」或「一行為」之問題，若係「數行為」，即有合併計算罰鍰金額之問題；而建築法第77條第1項，因屬「狀態責任」，則只能論以「一行為」。
(三)查原處分「主旨」欄記載「受處分人起造本市○○區○○街○○○號等建築物，未經核准擅自變更各層共用部分之廁所等空間，業違反建築法第77條第1項規定，茲依建築法第91條第2款及行政罰法第18條第1項規定，處新臺幣240萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內，協同社區管理委員會辦理改善事宜，屆期未改善者，連續處罰。」；「事實」欄記載「
二、受處分人為本市○○區○○街○○○號等建築物之起造人，按系爭建築物係位於臺北市土地使用分區管制自治條例規定之工業區，為避免系爭建築物作為住宅使用，於建築物基地開發設計階段，經本市都市設計及土地使用開發許可審議委員會決議【各樓層】廁所、機電設備等空間應集中設置於共用部分。惟嗣經本局所轄建築管理工程處於102年10月22日派員現場勘查，得悉受處分人於領得使用執照（101年使字第0268號）後即擅自變更相關設施設備，致該建築物第2至第9層之共用部分現況態悖離上開委員會之決議事項，顯未維護建築物構造及設備之合法使用，業違反建築法第77條第1項之規定」；「理由」欄記載「...四、...受處分人自變更系爭建築物之相關設施設備，核屬本案之違規行為人，業違反建築法第77條第1項規定。」可知，依原處分認定之事實，上訴人係擅自變更系爭建築物相關設施設備之「行為人」，且據上訴人於原審審理時，自承係擅自變更系爭建築物合法使用狀態之行為人（見原審卷第1卷第58頁）。又被上訴人所屬建管處派員於102年10月22日勘查系爭建築物時，上訴人尚未依公寓大廈管理條例第57條規定，將系爭建築物移交予管委會，仍為系爭建築物之事實上具有管領力之「使用人」，為原判決確認之事實，從而，上訴人兼具系爭違規行為之「行為人」及違規建物「使用人」雙重身分，基於「行為責任優於狀態責任」之法理，被上訴人自應適用建築法第73條第2項規定，並依建築法第91條第1項第1款規定論處上訴人之違規行為，詎原處分竟認定上訴人違反建築法第77條第1項之規定，依建築法第91條第1項第2款論處，即有不合。
(四)又建築法第91條第1項第2款規定之法律效果，首要為罰鍰，為對於行為人過去所為違法使用建築物、構造及設備安全之行為所為之制裁，而其中「限期改善或補辦手續」在性質上並非對於行為人所為之制裁，而係主管機關為防止危害繼續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分。如處分相對人未依前述負擔處分之內容履行其義務者，依本項後段規定，其法律效果為連續處罰及行政執行法中所稱之直接強制。亦即，主管機關依此規定所為之「限期改善」，係就特定事項，科相對人以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時科處罰鍰之要件，而非以行為人過去所為違法使用建築物、構造及設備安全之行為為處罰對象。易言之，對於第1次違反建築法第77條第1項規定之人，應依建築法第91條第1項前段規定，科處罰鍰，並限期改善；若屆期未改善者，則依同項後段規定，連續處罰，並限期停止其使用，亦即，建築法第91條第1項前段與後段規定之適用前提要件不同。查系爭原處分「理由」欄第五點記載「按受處分人於領得使用執照後即擅自變更系爭建築物之相關設施設備，藉以將不得作為住宅之建築物作為住宅出售，獲取龐大利益，經本局以102年6月3日北市都建字第10264123100號函限期改善，屆期仍未改善，違規情節重大，審酌受處分人之資產與利得均為龐大，違反行政法上義務行為所得利益遠超過建築法第91條第1項第2款規定罰鍰最高額30萬元，爰依行政罰法第18條第1項、2項之規定，依受處分擅自變更之樓層數（第2至9層）每層30萬元計算，加重處新臺幣240萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內，協同社區管理委員會辦理改善事宜，屆期未改善者，連續處罰」等語；但查被上訴人以102年6月3日北市都建字第10264123100號函裁罰新臺幣30萬元，並命限期改善之對象係板信商銀，並非上訴人（見臺北市政府訴願卷第93、94頁），且該函並未副知本件上訴人，則上訴人是否有上揭所謂「限期改善，屆期仍未改善」之情形，尚非無疑。又上揭理由欄中所謂「經本局以102年6月3日北市都建字第10264123100號函限期改善，屆期仍未改善，違規情節重大...」等情，究竟係執為依建築法第91條第1項前段，對於本件上訴人第一次處罰之加重處罰要件，抑或依據同條項後段規定，對本件上訴人作成「連續處罰」，未臻明確，又若係對本件上訴人之加重處罰條件，因第一次處分之對象非本件上訴人，且未對其通知，若僅執此作為原處分加重處罰之理由，其裁量即有瑕疵。
(五)再按原處分理由欄第5點記載「審酌受處分人之資產與利得均為龐大，違反行政法上義務行為所得利益遠超過建築法第91條第1項第2款規定罰鍰最高額30萬元，爰依行政罰法第18條第1項、2項之規定，依受處分擅自變更之樓層數（第2至9層）每層30萬元計算，加重處新臺幣240萬元罰鍰」等語，顯係將行政罰法第18條第2項規定，執為原處分加重處罰之依據；但查被上訴人並未說明上訴人因本件違規所獲得之利益為何、其所獲得之利益如何遠超過建築法第91條第1項第2款規定罰鍰之任何具體證據，亦有不合。
(六)末查原處分援引行政罰法第18條第2項作為加重處罰之依據，而非依同條第1項規定為據，顯然認定本件上訴人之違規係「一行為」，惟於原審審理時，被上訴人之訴訟代理人又稱「我們主張每個樓層都是一個違規行為，有8個違規行為，每個樓層裁罰30萬元，合計裁罰240萬元。」、「是數行為，因為是分層施作」等語（見原審卷一第50頁、第66頁），顯然與原處分所示矛盾。
(七)綜上所述，被上訴人作成原處分，有上揭違誤，原判決疏未對原處分上開瑕疵，依職權釐清，遽予維持訴願決定及原處分，即有不合。上訴意旨求予廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄。又依原處分上揭違背法令之情事，本院已可自為判決，爰併將訴願決定（駁回訴願部分）及原處分均予撤銷，由被上訴人另為適法之處分。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國104年5月7日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官楊得君法官闕銘富以上正本證明與原本無異中華民國104年5月7日
書記官邱彰德