臺北高等行政法院98年度訴字第1579號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1579號裁定

裁判日期：民國98年12月17日

裁判案由：有關營業事務

臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第1579號原告龍泉文化精品股份有限公司代表人甲○○被告丙○○○○○代表人丁○○（處長）住同訴訟代理人己○○
庚○○戊○○上列當事人間有關營業事務事件，原告不服臺北市政府中華民國98年6月25日府訴字第09870077200號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按行政訴訟法第4條第1項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，改制前行政法院62年裁字第41號著有判例。倘原告對於不得提起訴願之非行政處分，經訴願機關為不受理之決定後，復提起行政訴訟，乃不備起訴之要件，顯非合法，應予駁回。又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款亦定有明文。
二、查原告與被告於民國97年7月簽訂「臺北市龍山寺（地）下街商場店舖使用行政契約書」（下稱系爭行政契約），原告依上開契約使用臺北市○○區○○路1段145號龍山寺地下街文化精品區07號店舖，限經營文化精品業，使用期間自97年7月1日起至100年6月30日止。原告以經濟環境不景氣，經營虧損為由，於98年1月14日申請將半間店舖區隔並變更營業種類為命理行業，經被告於98年1月16日辦理現場會勘及於98年2月19日召開座談會，並將上開會勘紀錄及座談會紀錄檢送予原告。原告復於98年2月27日具狀陳情將半間店舖區隔並將原營業項目文化精品業變更為命理行業，被告以98年3月16日北市市規字第09830413200號函復原告，該處就其陳情事項已於98年2月19日召開座談會，本案須作通盤檢討評估俟有定論再行函復。且依「臺北市龍山寺（地）下街商場店舖使用行政契約書」第7條約定，原告使用之店舖限經營文化精品業，非經報請臺北市政府產業發展局核准後，不得變更原核准經營之營業種類。被告將原告申請簽奉核示不同意辦理，被告乃以98年4月27日北市市規字第09830905600號函通知原告不同意其營業種類變更之申請。原告不服提起訴願，亦遭訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告承租龍山寺地下街B1商場7號店鋪（負責人甲○○、代
理人乙○○○），原經營文化精品行業，因經濟不景氣，經營情況虧損連連，多位命理師向本人提出聯合經營的請求，希望將半間店鋪變更營業項目作為命理行業，所以向被告申請變更營業種類為命理行業。原告曾於98年1月13日及98年
2月27日兩次向被告提出變更營業項目之申請（附件1、2）。但被告以變更業種為命理行業易引起其他命理區店鋪爭議為由，不准變更為命理行業，原告不服被告行政處分（行政處分書發文日期及文號：98年4月27日北市市規字第09830905600號函，原告於98年4月29日收受並知悉行政處分），經訴願亦遭不受理駁回，乃依行政訴訟法相關規定提出行政訴訟。
㈡原告認為基於憲法保障人民之工作權及生存權的自由將店鋪
營業種變更為命理行業，不應以簽約內容訂立的規範來限制現今人民營業種類選擇的權利。原告營運現況不佳，若不變更營業項目已無法賴以為生，且變更作命理行業並不違反公序良俗，且符合「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」公園地下商場使用之相關規定（附件5）。原告經營文化精品區，而算命行業應屬文化產業之一，因此為命理行業經營，本是天經地義，且中華民國是一民主自由法治的國家，各行各業均有營業自由，豈能為保護特有行業而限制他人不能做相同之行業，被告之行政處分明顯無理由。
㈢被告對於處理營業項目變更申請有差別待遇，不符行政作為
之一致性，且為保護少數原有命理區店鋪而不同意之申請亦有違行政之公平性，請貴院明查，為民伸冤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠原告營業設址所在之龍山寺地下街商場係位於本市○○○路
、西園路及廣州街間之艋舺公園正下方，為地下兩層之商場（包括地下1樓規劃23間店舖及地下2樓規劃25間店舖），其中地下1樓營業業種規劃為百貨精品區，含命理古玩、文化精品、輕食及百貨精品。原告與被告於97年7月簽訂系爭行政契約，約定原告使用本市○○區○○路1段145號龍山寺地下街文化精品區7號店舖，限經營文化精品業，使用期間自97年7月1日起至100年6月30日止。詎原告營業半年後，竟以「經濟低迷」為由，於98年1月14日依本契約第7條規定，申請將半間店舖區隔並變更營業種類為算命種類，案經被告98年1月16日辦理現場會勘及98年2月19日召開「研商龍山寺地下街B1店鋪營業項目可否放寬限制座談會」，並將「…惟命理區仍持反對意見，由市場處綜合各單位意見專簽核奪，俟有定論再行函復。」、「…商場營運以各種營業項目之分區分類為原則，但各店舖如有變更之需求，須在商場和諧營運及符合行政程序之前提下，始得為之。」等會勘結論紀錄及座談會說明紀錄檢送原告收悉。
㈡嗣原告復於98年2月27日再向被告提出前揭「需將半間店舖
區隔並變更營業種類為算命種類」之同一陳情，被告先以98年3月16日北市市規字第09830413200號函復原告要以「本處已於98年2月19日召開座談會中進行意見交流，本案須作通盤檢討評估，俟有定論再行函復」。本案依本契約第7條規定「乙方（即原告）使用之店舖限經營文化精品業…非經報請產業發展局核准後，不得變更原核准經營之業種…」，經被告簽奉上級機關產業發展局核示不同意辦理，乃以98年
4月27日北市市規字第09830905600號函通知原告不同意其業種變更之申請，原告不服，遂向臺北市政府提起訴願，經以98年6月25日府訴字第09870077200號訴願決定書作成「訴願不受理」決定在案。
㈢查本契約第7條規定「乙方使用之店舖限經營文化精品業，
乙方應自行辦理商業登記或公司登記，非經報請產業發展局核准後，不得變更原核准經營之業種，且不得將店舖提供乙方以外之公司行號作為辦公室使用。」係本案原告變更營業業種陳情所請之准否依據，而原告於98年1月14日及98年2月27日二度向被告所提變更營業業種之申請，被告函復不同意原告辦理所營商場店舖之業種變更係以本契約相對人立場所為之意思表示，性質上與行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為仍屬有間，並非行政處分行為，本件應不屬得依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟救濟之對象。
㈣系爭行政契約條款之擬定本即兼具保障公益之色彩，由於龍
山寺地下街屬特種建築，考量其設施設備等限制，乃規劃其地下1樓營業業種為百貨精品區，進而再劃分命理古玩、文化精品、輕食及百貨精品等次分區，每份契約書中均清楚載明各該店舖業者之經營業種，不得任意變更，以維護其樓層之營業秩序及他種業者之合法權益。為妥處本案之陳情，被告曾於98年2月19日邀集龍山寺地下街業者召開「研商龍山寺地下街B1店鋪營業項目可否放寬限制座談會」進行意見交流，期廣泛瞭解各店舖營業項目有無放寬限制之需求及是否有修正分區營業規劃之需要，然因放寬經營業種對各店舖現有權益顯有影響且與原契約書規定之精神亦有牴觸，與會店舖之業者代表無不各執己見而莫衷一是。被告經簽陳上級機關產業發展局基於「礙於業者間無法獲致共識，如原告個案准許，預期將招致更大反彈，造成該地下街商場的營運糾紛及混亂…」等顧慮，作出「不同意辦理」之決定，可謂尚稱合理。
㈤綜上所述，原告亦無據以尋求救濟之正當理由，其訴顯無理
由，應依法駁回原告之訴等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：㈠按「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政目的，於
不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」業據司法院釋字第348號解釋在案。又所謂行政契約，係指以公法上法律關係為契約標的（內容），而發生、變更或消滅行政法上之權利或義務之合意而言（行政程序法第135條規定參照）。又契約之法律性質，究屬公法性質，抑或私法性質，應從客觀上契約之內容綜合予以判別，如契約係以公法上應予規範之事實為標的，特別是契約中所設定之義務或權利具有公法上之性質，即可認定係公法契約。本件龍山寺地下街商場係位於台北市○○○路、西園路及廣州街間之艋舺公園正下方，經台北市政府規劃為地下兩層之商場，（包括地下1樓23間店舖及地下2樓25間店舖），其中地下1樓營業業種規劃為百貨精品區，含命理古玩、文化精品、輕食及百貨精品，係主題經營方式；台北市政府並訂定台北市○○街之出租管理辦法以為規範，以維護其樓層之營業秩序及他種業者之合法權益。因此簽訂「臺北市○○○○○街商場店鋪使用行政契約」，契約第7條明定使用之店鋪限經營文化精品業，非經報請產業發展局核准後，不得變更核准經營之業種；第19條明定如有涉訟以本院為管轄法院；第20條約定契約未盡事宜，適用行政程序法等有關法令之規定，並準用民法相關規定，契約內容如生疑義，由被告依公平合理原則解釋之；第21條明定原告如有違反契約之約定者，同意接受被告依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行名義逕為執行；此項約定業經台北市市長依行政程序法第148條第2項規定認可。系爭行政契約約定店鋪使用人應依據規劃使用，以達規劃設置目的，其為行政契約堪予認定。
㈡按台北市○○街之主管機關為台北市政府產業發展局，被告
僅為執行機關（台北市○○街出租管理暫行要點第2點參照）；而原告與被告簽訂之系爭契約書第7條約定定「乙方（即原告）使用之店舖限經營文化精品業，乙方應自行辦理商業登記或公司登記，非經報請產業發展局核准後，不得變更原核准經營之業種，且不得將店舖提供乙方以外之公司行號作為辦公室使用。」則該契約內容為原告於簽訂契約時所同意並且簽署，其自應遵守之。依本件行政契約第7條約定，原告非經報請主管機關台北市政府產業發展局核准，不得變更原核准經營業種，而原告為台北市政府產業發展局所屬機關，易言之，被告並非有權核准變更經營業種之權責機關，至為明確。
㈢查本件原告於98年1月14日以經濟低迷，尋找合作之聯合經
營商家不易為由，具陳情書向被告申請，將原核准使用之文化精品之經營業種變更為算命種類，經被告於98年1月16日辦理現場會勘，又98年2月19日召開座談會，並將上開會勘紀錄及座談會紀錄檢送予原告。原告於98年2月27日再度陳情將半間店舖區隔並將原營業項目文化精品業變更為命理行業，被告以98年3月16日北市市規字第09830413200號函復訴願人，該處就其陳情事項已於98年2月19日召開座談會，本案須作通盤檢討評估俟有定論再行函復。嗣被告將原告變更經營命理之申請經報請台北市政府產業發展局簽核，且於98年4月13日簽奉核示不同意辦理，被告乃以98年4月27日北市市規字第09830905600號函回覆說明三略以「惟考量於前揭要點修正前，現階段再增加命理業種店鋪之間數，將影響既有命理業種店鋪之權益，並造成店鋪間營運糾紛，影響龍山寺地下街商場整體營運。是以，旨揭貴公司業種變更之申請，經簽奉核示不同意辦理…」等語，因被告非權責機關已如前述，是被告將簽奉結果告知原告，其性質為觀念通知，核與行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為仍屬有間，並非行政處分。訴願機關為不受理之決定，並無不合。原告復對之提起本件行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
六、按憲法第15條規定國家對於人民之工作權應給予保障，其所指工作權係指自由權的工作權，並非社會權之工作權，即國家不得剝奪人民選擇工作之權利。本件原告基於自由意志簽署系爭行政契約，自應遵守之。原告另稱不應以系爭契約內容限制人民之工作權，惟原告係自願經營「文化精品」業種，自應遵守契約條款，至於原告經營狀況不佳乃原告自身之經營判斷與經營策略之問題，況且變更契約內容必須得被告之上級機關台北市政府產業發展局之同意始可，此部份與原告所述公序良俗無關；且原告主張之符合「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」公園地下商場使用之相關規定，係原告對於法規命令內容有所誤解。而原告主張營業自由部分，則人民雖享有所謂營業自由權，但是該自由之權利並非毫無限制，否則社會秩序將無法維持，故對於人民之自由權必須為適度的限制，本件原告之營業自由權必須遵守契約之約定，僅能經營精品文化業種，此係確保同一地區其他商家之營業權，也係被告機關綜合考量市場需求、各樓層營業秩序以及避免過度競爭而損害其他業者權利之結果，故此限制對於原告工作權核心內容並無剝奪，自為憲法所允許。至於原告主張被告有差別待遇，為被告所否認，原告既未舉證以實其說，其空言主張自難採信，併予敘明。
據上論結，原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國98年12月17日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年12月17日
書記官蔡逸萱